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    信訪問題的制度邏輯

    2019-12-26 07:35:00趙靜
    智富時代 2019年11期
    關(guān)鍵詞:政治制度信訪

    趙靜

    【摘 要】信訪問題作為中國特有的政治制度,它解決問題的方式和方法,很多年來一直成為法學(xué)家們熱議的話題,但始終圍繞著法與不法的定性之爭,以及廢與不廢的實踐之爭。然而,信訪問題本身是制度的產(chǎn)物,是政治運作模式下的產(chǎn)物,它的誕生與存廢不僅僅是法律問題。本文將從政治邏輯出發(fā),闡釋我國信訪制度的成因以及運作模式。

    【關(guān)鍵詞】信訪;政治制度;行政發(fā)包制

    一、信訪的理論研究及運作模式

    所謂信訪,是人民來信來訪的簡稱。廣義的信訪是指群眾通過寫信或上訪,向各級黨政部門、人大、司法機關(guān)等單位提出要求、意見、批評、建議、愿望和申訴,以此來參政議政或維護自己的合法權(quán)利。狹義的信訪是指國務(wù)院1995年頒布的《信訪條例》所規(guī)范的行為,即“公民法人或其他組織采取書信、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況,提出意見、建議和要求,依法應(yīng)當由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動”。鑒于黨政部門是信訪人最主要的訴求對象,所以,本文研究的就是這種狹義的信訪。i

    在當今中國,信訪制度雖然在整個政治體系中處于相對邊緣的位置,但其牽出的“信訪問題”卻是最為復(fù)雜和嚴重的社會問題之一。在這個意義上,可以說,“小信訪,大問題”。即看似小小的信訪問題,其實無論在理論上,還是在政治上,都是一個極富挑戰(zhàn)性的難題。ii對于信訪在實際中的各種突出矛盾,矛盾歸因以及矛盾的解決都難以對癥下藥。而學(xué)者對于信訪矛盾也眾說紛壇。因此,我們將從信訪制度的基礎(chǔ)理論著手,從而探究信訪制度背后的運作模式和根源,揭示信訪制度的本質(zhì)。

    (一)信訪制度的理論研究

    從字義的概念上理解“信訪”包括信和訪,即來信和來訪。但此處所謂“來信”和“來訪”是有特定含義的。根據(jù)國務(wù)院于2005年頒布的、目前最新的《信訪條例》,所謂“信訪”,是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動?!币簿褪钦f,此處的“來信”和“來訪”,描述的是國家與社會之間的一種特定關(guān)系,即只有民眾向國家反映情況,提出建議、意見或者投訴請求的通信和走訪才能稱為“信訪”。iii中華人民共和國政務(wù)院1951年6月7日頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》一般被視為信訪制度正式確立的起點。之后信訪制度主要經(jīng)歷了三個階段:大眾動員型信訪(1951.6-1979.1)、撥亂反正型信訪(1979.1-1982.2)、安定團結(jié)型信訪(1982年至今)iv三個階段,信訪制度發(fā)揮的功能和作用都是由國家主導(dǎo),根據(jù)不同時期的歷史任務(wù)進行活動。

    現(xiàn)行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能,主要有兩個方面。其一是政治參與,也就是公民通過給國家有關(guān)機關(guān)寫信或走訪反映社情民意,對國家機關(guān)和工作人員的給你工作提出批評或建議,即所謂的“民意上達”。其二是權(quán)利救濟,即信訪作為一種正常司法救濟程序的補充程序,通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民的權(quán)力救濟。v但是,在實踐中由于各個機關(guān)下屬都有信訪部門,導(dǎo)致信訪部門繁多。但權(quán)責(zé)不一,信訪辦基本職能就是交辦、轉(zhuǎn)辦和承辦上級或同級政府交代的信訪案件。主要是一種傳達民意、伸冤維權(quán)的特殊道路。vi但是,在實踐過程中,信訪者的訴求種類雜亂不一,各個地方信訪部門沒有實際解決問題的能力,導(dǎo)致很多信訪者會采取別樣的方式進行信訪。比如:不會到當?shù)氐男旁L部門去信訪,反而去當?shù)卣拈T口去喊冤,與古代的擊鼓鳴冤有相似之處,從而逼迫政府部門出面,解決自身的訴求。有的信訪者集體上訪、兩會上訪導(dǎo)致每年政府維穩(wěn)的支出龐大,資源浪費。因此,很多學(xué)者為了合理解釋和闡釋信訪的成因以及實踐中出現(xiàn)的問題,信訪問題的研究方向主要分為實踐研究和基礎(chǔ)研究。vii

    在基礎(chǔ)研究中,很多學(xué)者從歷史的角度分析,對信訪的追溯歷史產(chǎn)生了分歧。一種觀點認為,它是中國歷史上的上書、請愿、京控、直訴等類似制度的延續(xù),李秋學(xué)的《中國信訪史論》明確堅持這一觀點,持同樣觀點的還有閔采爾、方強等。而刁杰成和吳超雖然沒有明述,但從其關(guān)于歷史起點和內(nèi)容的選擇來看,似乎認為信訪是當代中國特有的一種制度。viii信訪的目的就是為群眾服務(wù);且信訪是解決社會矛盾的重要形式之一,也是聯(lián)系黨和群眾之間的一座橋梁。ix個人認為不同學(xué)者對信訪歷史緣由認識的不同,究其本質(zhì),是對信訪制度本身認識不足引起的,并未把握信訪的主要特質(zhì)。

    人民群眾觀點說,主要是自上而下,國家為了什么樣的目的實施這項制度。從馬克思主義的角度分析,任何制度都是為統(tǒng)治階級服務(wù)的。其一,信訪制度長期以來發(fā)揮著社會安全閥的功能。也就是說對政府來講,雖然信訪制度作為績效考評讓政府頭大,但實際上緩解了社會壓力,不論信訪問題是否能實際解決,但是至少讓民眾有問題還能解決的希望,不做出太過偏激之事報復(fù)社會。其二,信訪制度“為人民服務(wù)”這樣的說法,與實際的做法是相背離的。國家信訪局局長周占順在去年接受《半月談》采訪時坦陳:信訪活動目前相對活躍,統(tǒng)計1993年群眾來信來訪總量開始回升以來,信訪數(shù)量上升現(xiàn)象已持續(xù)11年。據(jù)官方統(tǒng)計,2003年全年信訪超過1000萬件。而與龐大的信訪總量極不相稱的是極低的解決率。x

    與此同時,自2003年10月以來在北京“上訪村”廣為流傳的一份署名為“全體上訪人”的《上訪人員抗議書》就寫道地方政府借用信訪條例,濫用職權(quán),欺壓上訪人員,用各種手段收容、遣送、關(guān)押、毒打,有的被送進精神病院,上訪人員問題得不到解決,人身受到傷害,精神受到摧殘:給國家和人民帶來不可彌補的損失。xi在這樣的行為之下,若說信訪制度的目標在于為群眾服務(wù),是否有些牽強?每年信訪人數(shù)之多,而問題解決之少,可見信訪制度本身并不是一個解決問題的途徑,而只是一個“傳達民意”的通道。其次,各級政府對信訪制度的排斥,可見信訪制度的理論基礎(chǔ)與實踐相差甚遠。因此,這個理論框架已經(jīng)不能為信訪制度提供合理的理論基礎(chǔ),我們必須另辟蹊徑。

    (二)信訪的運作模式

    近年來,隨著很多學(xué)者對我國政府制度的研究更加深入,也有了很多成效。我們漸漸發(fā)現(xiàn)了政治制度與經(jīng)濟、政策運作之間的緊密聯(lián)系。我們采用對政治制度的深入之后,解決了很多的謎團,例如:中國經(jīng)濟增長之謎xii。但是,這個政治制度的存在,也為我們理解信訪制度的運作,提供了必不可少的行為運作模式。我們?yōu)榱艘斫庑旁L的制度邏輯,必須了解我國政府層次的特點。xiii

    08年,周黎安針對中國政府的運作模式提出了行政發(fā)包制這一全新的概念,并對這一概念,進行了詮釋,這一概念的主要特點是,以政府為主導(dǎo)的,從上至下的一系列以官帽子為核心,而引發(fā)的政治晉升和政治邏輯。行政發(fā)包制是指中央和地方是一種行政發(fā)包的關(guān)系,中央將要完成的國家任務(wù)分包發(fā)配給地方,地方各級官員按照分包的要求進行政府管理。

    這樣的制度不是一時形成的,早在幾千年來,作為一個領(lǐng)土和人口都很龐大的國家,行政管理始終是一個困難而又龐大的問題。然而,經(jīng)過幾千年的政府管理制度的變革,整個社會基本形成了一個有效的管理模式。從秦朝以后的郡縣制和漢朝的分封制,我們就可以看出郡縣制已經(jīng)具有足夠的優(yōu)勢來戰(zhàn)勝分封制變成了管理國家的基本模式。在新中國成立后,在有效治理方面,基本維持著這樣的格局。這樣的格局之下,中央與地方,上級與下級就會產(chǎn)生一個新的問題和矛盾,雙方之間的有效的溝通和管理會產(chǎn)生信息不對稱的問題。

    在雙方信息不對稱的情況下,中央對于信訪類案件就會引起高度的重視,因為中央會認為地方在搪塞自己,對于自己發(fā)包的任務(wù)并沒有有效、合理、合法的解決。然而對于地方,由于信息不對稱,地方的很多過程性行政行為不合法。中央只能通過視察的方式來了解地方的實際情況。因此,這就導(dǎo)致一個問題,中央對地方的實際情況沒有準確的信息能了解。但是信訪制度的誕生,打破了這個格局。民眾通過對地方政府的不滿,直達到了高層。上級對地方政府的行為就會有一個惡劣的評價,這樣上級在掌握人事調(diào)動的情況下,就會通過削職的方式來維護民眾的權(quán)利。這也是以今為止,信訪制度在中國社會中所起到的,最厲害的作用,它打破了階層而直接到達上級,闡述地方的實際情況。

    信訪制度的存在,成為了地方政府忌憚的一種方式,但每年信訪人數(shù)之多,范圍之廣已經(jīng)讓中央政府不堪重負,因此為了有效解決信訪問題,上級將信訪作為了發(fā)包的內(nèi)容,成為很多地方政府一票否決的關(guān)鍵性因素。這些量化的行政指標,本質(zhì)是為調(diào)動各級政府完成任務(wù)的積極性,若沒有發(fā)包的量化的制度標準,我國地域廣泛,很難形成積極有效的管理模式。但信訪問題跟很多經(jīng)濟問題是不一樣的,它本質(zhì)是一種官民矛盾。兩者之間一定會有一個評判標準。因此,當信訪問題變成一個政府管理制度的量化標準,并以此決定地方政府的仕途,將會導(dǎo)致各級政府為了自身的“官帽子”拼命的解決信訪者的問題。有的甚至違規(guī)解決、違法解決通過一再容忍的方式,滿足信訪者不合理的訴求,從而導(dǎo)致信訪泛濫的現(xiàn)象。

    同時,在一元化領(lǐng)導(dǎo)下,地方政府頂著巨大的壓力面對上級和群眾。而人民群眾則通過信訪的方式,能夠有效、快速的給予地方政府壓力,導(dǎo)致自己的訴求得到重視。因此,在這樣的沖突之下,我們就能看到在信訪行為下的各種表象。

    二、信訪行為的表象

    (一)實現(xiàn)訴求的行為人邏輯

    上級和下級信息不對稱的情況下,行為人為了讓上級了解到自己的實際情況,最好的方式就是直接向上級反映情形。而上級會認為地方官員濫用職權(quán),而導(dǎo)致基層政權(quán)的不穩(wěn)定并給地方政府施加壓力。因此,行為人發(fā)明了各種樣式的上訪方式。

    (1)越級上訪和逐級上訪

    兩者方式造成壓力的不同,直接導(dǎo)致政府解決問題的程度。對于逐級上訪的上訪者來說,政府解決問題的壓力在于信訪者本人施加的壓力;而對于越級上訪的人來說,如果受到上級的重視,基層政府解決問題的壓力是雙向的,來自上級的壓力和信訪者再次越級上訪的風(fēng)險。很多越級上訪的信訪者盡管沒有上訪成功,但是越級上訪本身就已經(jīng)給基層政府施加了一定的壓力。為此基層政府一定會盡全力為信訪者解決問題甚至采取違法的方式,用利益作為交換。

    (2)正常上訪與異常上訪

    兩者上訴方式的轉(zhuǎn)變,會導(dǎo)致政府對信訪者的重視程度。正常上訪中,政府由于各級的推諉與逃避,獲得解決的概率較低。而采取異常上訪,如電影中李雪蓮在政府的門口靜坐三天,行為引發(fā)了人的圍觀和討論,影響到了本地的穩(wěn)定,這種行為本身會引起高層政府的注意和警覺,政府有時會解決,有時未必會解決,這取決于領(lǐng)導(dǎo)的個人意志。也許政府會給認定行為擾亂公共秩序,進行監(jiān)禁或處罰。因此異常上訪的方式雖然會加大政府的重視程度擔心造成統(tǒng)治者風(fēng)險,但該信訪方式具有一定的風(fēng)險。

    (3)重復(fù)上訪和一次上訪

    兩者在數(shù)量上的差別,潛在的意涵就是信訪事件性質(zhì)的大小。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理:某個東西的成本是為了得到它所放棄的東西,信訪次數(shù)的上升間接證明信訪事件的性質(zhì)的嚴重性,并且在與基層政府的博弈中具有越級上訪的潛在可能性。而且重復(fù)上訪增加了見到領(lǐng)導(dǎo)反映情況的概率。因此,重復(fù)上訪能增加政府解決問題的概率。尤其是在每年開兩會的時候,這種大日子的選擇,也會大大增加成功的可能。因此,這樣的行為會提高政府解決問題的概率。

    (二)“官帽子激勵”下的官方邏輯

    面對信訪者越級上訪、鬧訪、重復(fù)上訪等如同抓住命門的方式,基層政府也演變出了自身的行為邏輯。

    (1)基層信訪與越級上訪

    基層政府在面對兩種上訪方式時,產(chǎn)生的壓力是不同的。越級上訪帶給地方的政治壓力與基層信訪是不可同日而語的。因此面對兩種信訪方式,當時政府會采取不同的措施。對于基層信訪,由于地方保護主義的盛行和當?shù)氐娜穗H關(guān)系網(wǎng),侵害行政相對人的與行政相對人救濟所求助的,甚至可能是同一個行政主體。因此,基層信訪對地方政府造成壓力不大。所以,在基層政府的主要行為可能會產(chǎn)生推諉、躲避或者將信訪者監(jiān)禁等方式,降低政府自身治理成本。但對于越級上訪,阻卻了地方保護主義的影響,上級政府在認識到自身的統(tǒng)治風(fēng)險的同時,會給當?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)采取任免或處罰。因此越級上訪對于基層政府的影響力更大。所以,在越級上訪中基層政府會采取兩種措施:對信訪者進行好言相勸,承諾解決問題;若信訪者堅持越級上訪的方式,當?shù)卣赡軙扇”O(jiān)視居住,監(jiān)禁等方式控制信訪者的人身自由。

    三、結(jié)論

    對于信訪問題,很多學(xué)者就提出過改革的方式和方法,有學(xué)者認為信訪制度的改革,不能取消或弱化信訪制度,而是改革對信訪的考核制度。有些學(xué)者提出改革信訪制度的出路:黨政機關(guān)分設(shè)信訪機構(gòu),人大代表接訪并且司法機關(guān)信訪制度的改革應(yīng)納入整個司法體制改革的大框架之中,進行接訪制度的改革。

    但是對于我國的政治體制來說,信訪制度的改革是一個難以開始的過程,只能在原有的基礎(chǔ)上做一些修補。因為信訪制度涉及到深層次的政治運作。中央與地方關(guān)系一直是一種“一收就死,一放就亂”的狀態(tài)。若國家放松對信訪制度的考核,則相當于中央增加了自身的統(tǒng)治風(fēng)險。而地方的自由裁量權(quán)就會加大。因此,信訪制度一方面可以降低中央的統(tǒng)治風(fēng)險,另一方面可以成為監(jiān)督地方的一種方式。若將信訪機制的功能轉(zhuǎn)移為別的機構(gòu)職能,因為缺少監(jiān)督機制,中央統(tǒng)治風(fēng)險會再度上升。

    對于公民來講,信訪制度的改革,降低了信訪者信訪的層級結(jié)構(gòu),一方面會降低公民對政府機關(guān)的有效制約,第二方面公民的利益訴求沒有出路,就會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大的影響。

    信訪制度作為一種權(quán)利救濟方式,一方面克服地方保護主義和官僚主義,實現(xiàn)信訪者的個人正義。但另一方面由于缺乏穩(wěn)定的程序,在運作過程中,出現(xiàn)了法治大于人治的特點。但在我國這樣一個法治還不健全的國家,信訪制度的存在是有必要的,為真正有需求的民眾提供表達利益訴求的出口。對于國家來說,信訪制度起到了一個行政監(jiān)督的效果,對于控制執(zhí)政風(fēng)險發(fā)揮了重要的作用。

    注釋:

    i應(yīng)星,作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學(xué)研究,2004.3

    ii馮仕政.老問題、新視野:信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.2016(2):125-133

    iii馮仕政.老問題、新視野:信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.2016(2):125-133

    iv應(yīng)星,作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學(xué)研究,2004.3

    v于建嶸,中國信訪制度批判[J].法治.2005.2

    vi于建嶸,中國信訪制度批判[J].法治.2005.2

    vii馮仕政.老問題、新視野:信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.2016(2):125-13

    viii馮仕政.老問題、新視野:信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.2016(2):125-133

    ix于秀麗.新時代推進信訪法治化的幾點思考[J].法制博覽,2018(36):104-105

    x李俊.我國信訪制度的成本收益分析[J].南京社會科學(xué),2005(3):58-63

    xi于建嶸,中國信訪制度批判[J].法治.2005(2):23-26

    xii周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究,2007(7):36-

    xiii趙曉力.還有誰需要信訪[J].財經(jīng).2005(6)

    【參考文獻】

    [1] 應(yīng)星,作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學(xué)研究.2004.

    [2] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究,2007.

    [3] 馮仕政.老問題、新視野:信訪研究回顧與再出發(fā)[J].學(xué)海.

    [4] 于建嶸,中國信訪制度批判[J].法治.2005

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