從宋文《上仁宗皇帝言事書(shū)》與《外稿》看中國(guó)基層改革

趙路平

宋代是中國(guó)基層轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，基層與中央的分離、地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變動(dòng)、新的倫理規(guī)范的出現(xiàn)，等等，是宋代基層社會(huì)演變的重要內(nèi)容。宋代既是一個(gè)積弱積貧的朝代，也是一個(gè)力圖革新、扭轉(zhuǎn)乾坤的朝代。王安石與葉適作為北宋與南宋革新之勢(shì)的代表人物，他們的文章對(duì)我們認(rèn)識(shí)中國(guó)基層自宋朝以來(lái)所存弊病的起因有著重要的文獻(xiàn)價(jià)值，也為我們當(dāng)下進(jìn)行基層管理體制改革提供了一定的參考。

一、宋代的官吏分流與基層社會(huì)

在宋代基層組織發(fā)生的重大變化中，“吏”的轉(zhuǎn)變是重要一環(huán)，而其中最為重要的便是自北宋開(kāi)始出現(xiàn)的官吏分流。在宋之前，官吏并非是截然分開(kāi)的?？婆e制出現(xiàn)之前，在國(guó)家機(jī)構(gòu)里做官的基本都是士人，即門(mén)閥貴族，世代相承，血緣是決定因素。但是，農(nóng)民中才智杰出的子弟也可以入仕途。唐代參加科舉考試要有人推薦，其中絕大部分都是士人，但也有沒(méi)有背景的庶人。而在國(guó)家機(jī)構(gòu)里做吏的基本都是庶人，被稱(chēng)作“庶人之在官者”。不過(guò)也有底層士人做吏的情況，他們從沒(méi)有品級(jí)的吏做起，積累資質(zhì)后再被選拔為官。

到了宋代，因唐末五代六七十年的戰(zhàn)亂，中原地區(qū)的門(mén)閥士族消滅殆盡，參加科舉考試的人基本都是沒(méi)有背景的庶人。官吏之間雖然沒(méi)有了貴族與庶人之分，但是兩者之間的流通渠道卻被徹底截?cái)?，吏者永遠(yuǎn)不能為官。端拱二年(989)，宋太宗趙光義下詔令“中書(shū)、樞密、宣徽、學(xué)士院，京百司，諸州系職人吏，不得離局應(yīng)舉”[1]。自此之后，吏胥再也不能參加科舉考試晉升為官員，這大大降低了吏的社會(huì)地位。宋太宗禁止吏胥參加科舉，是源于吏胥整體素質(zhì)低下這一社會(huì)印象，但也不能否定其中確有真才實(shí)干者。全面封死吏胥的入仕之路，降低其社會(huì)地位，又反過(guò)來(lái)使這一群體素質(zhì)進(jìn)一步惡化。

宋代吏胥素質(zhì)低下，但手中卻有“實(shí)權(quán)”。宋代的吏胥由中央機(jī)構(gòu)中的吏胥和地方官衙中的吏胥兩部分組成。后者包括“州役人、縣役人以及鄉(xiāng)役人，其中鄉(xiāng)役人包括里正、戶(hù)長(zhǎng)、耆長(zhǎng)、壯丁、保正、保長(zhǎng)、承帖人、催稅甲頭等”[2]，他們是宋代基層權(quán)力的實(shí)際操控者。為何吏胥會(huì)成為實(shí)權(quán)掌握者？這與王安石變法中所實(shí)施的募役法有關(guān)。

二、《上仁宗皇帝言事書(shū)》與熙寧變法對(duì)基層社會(huì)的改變

嘉祐三年(1058)，王安石調(diào)為度支判官進(jìn)京述職。述職本應(yīng)是陳述職守，向朝廷會(huì)報(bào)工作情況，王安石卻越規(guī)作了長(zhǎng)達(dá)萬(wàn)言的《上仁宗皇帝言事書(shū)》，談?wù)撟兎ǜ镄轮?，中心議題便是“方今天下之人才不足”[3]。王安石認(rèn)為“人之才未嘗不自人主陶冶而成之”。具體來(lái)說(shuō)，要做到“教之、養(yǎng)之、取之、任之有其道”：教，要教“可以為天下國(guó)家之用者”；養(yǎng)，要“饒之以財(cái)，約之以禮，裁之以法”[4]；取，要經(jīng)過(guò)眾人推薦，并對(duì)被推薦之人進(jìn)行長(zhǎng)期考察；任，要根據(jù)才德的高下厚薄分配官職，并且要任職長(zhǎng)久專(zhuān)一。

王安石以漢、唐、五代之亂亡為例，說(shuō)明人才不足的危害，進(jìn)而提出變法革新的主張。然而，仁宗皇帝并未采納他的變法主張，直到宋神宗即位后的第三年，即熙寧二年(1069)，為期十六年的“熙寧變法”才拉開(kāi)帷幕。熙寧變法的重要內(nèi)容，通俗點(diǎn)說(shuō)，就是“人”與“錢(qián)”的問(wèn)題：“人”的問(wèn)題在《上仁宗皇帝言事書(shū)》中已詳細(xì)論述；“錢(qián)”的問(wèn)題，就是《上仁宗皇帝言事書(shū)》所講的“養(yǎng)”，這直接改變到了宋朝基層的政權(quán)組織方式。

積貧積弱的宋王朝拿什么“養(yǎng)”人才呢？王安石變法的重心便是整理財(cái)政稅收，充實(shí)國(guó)庫(kù)，“因天下之力，以生天下之財(cái)；取天下之財(cái)，以供天下之費(fèi)”[5]。所行新法在財(cái)政方面有均輸法、青苗法、市易法、免役法、方田均稅法、農(nóng)田水利法等。其中，“免役法”又名“募役法”，便是把“差役”改為“雇役”。“差役”是人民按戶(hù)等輪流向國(guó)家服役。服役者一方面是在履行義務(wù)，另一方面也得以參與政權(quán)。“募役”則是由政府出錢(qián)募人雇役。被招募者對(duì)國(guó)家沒(méi)有服役的義務(wù)，兩者之間變成雇傭關(guān)系，唯一維系的紐帶是“錢(qián)”。王安石變法之前，弓手、手力、耆長(zhǎng)、戶(hù)長(zhǎng)、承帖人等吏胥都是差役，并沒(méi)有俸祿?！澳家鄯ā币笕藗儼凑债a(chǎn)業(yè)的多少和戶(hù)的等級(jí)出錢(qián)代役。這里的錢(qián)叫免役錢(qián)，政府用收上來(lái)的免役錢(qián)雇專(zhuān)人做吏胥。這便將吏胥職業(yè)化、制度化，切斷了基層社會(huì)其他人參與政權(quán)管理的途徑。

王安石在《上仁宗皇帝言事書(shū)》中說(shuō)：“人之情，不足于財(cái)，則貪鄙茍得，無(wú)所不至。先王知其如此，故其制祿，自庶人之在官者，其祿已足以代其耕矣。由此等而上之，每有加焉。使其足以養(yǎng)廉恥，而離于貪鄙之行?！盵6]但實(shí)際情況卻并非如此理想?；鶎永赳闼龅氖翘婀賳T催征賦稅、攤糧派款、運(yùn)輸保管官物之類(lèi)的差事，這本就是一些“好人干不了，干的沒(méi)好人”的事情。而且，自宋太宗起就不允許吏胥參加科舉考試。所以“免役法”實(shí)施以后，只要能承擔(dān)得起，百姓寧愿出錢(qián)免役，也不愿做這些得罪人的差事；讀書(shū)人更不愿因此而斷了自己的仕途。政府也就只能從社會(huì)上的奸猾狡黠之徒中雇傭吏胥，吏胥的整體素質(zhì)嚴(yán)重下降。王安石本想為國(guó)家培養(yǎng)人才，卻沒(méi)想到其政策會(huì)出現(xiàn)這種后果。

三、《外稿》“吏胥之害”的論述

《外稿》一書(shū)收錄的都是葉適在準(zhǔn)備應(yīng)召對(duì)時(shí)，為皇帝所寫(xiě)的獻(xiàn)言。葉適說(shuō)此書(shū)“與一世之論絕異”“有益于治道”[7]，其中很多篇目針砭時(shí)弊，戳到了南宋王朝的痛處?！锻飧濉分械摹躲屵x》與《吏胥》二文對(duì)“吏胥之害”的分析十分到位，對(duì)我們今天的基層組織建設(shè)仍有啟示。

王安石變法雖然對(duì)北宋的人才培養(yǎng)和選拔制度進(jìn)行了改革，但是并沒(méi)有徹底扭轉(zhuǎn)局面。到了南宋，人才之不足仍是關(guān)系政權(quán)存亡的關(guān)鍵問(wèn)題。葉適的《銓選》一文便是對(duì)當(dāng)時(shí)官吏選用制度的批判，觀點(diǎn)與王安石的十分相近。葉適認(rèn)為：“學(xué)士大夫勤身苦力，誦說(shuō)孔孟，傳道先王，未嘗不知所謂治道者非若今日之法度也。及其一旦之為是官，噤舌拱手，四顧吏胥，以問(wèn)其所嘗知之法令，吏胥上下其手以視之。”[8]銓選出來(lái)的官員只會(huì)背書(shū)本，對(duì)實(shí)際的法令卻不知曉，還要吏胥來(lái)提示。這是吏胥成為實(shí)際掌權(quán)者的一個(gè)原因。

另一個(gè)原因在則是《吏胥》[9]一文所講的“官無(wú)封建而吏有封建”。葉適在文中講“吏胥之害”并非今日才出現(xiàn)，但是現(xiàn)在尤其嚴(yán)重。王安石在《言事書(shū)》中也講過(guò)，宋朝任官“官不久任”，官員忙于奔走進(jìn)取，對(duì)公務(wù)卻不熟知，具體工作都交由吏胥處理?！澳家鄯ā笔┬兄?，吏胥由專(zhuān)人擔(dān)任，并且可以子承父業(yè)，以致“根固窟穴，權(quán)勢(shì)熏炙，濫恩橫賜，自占優(yōu)比”。到了南宋，以往的法規(guī)法令散失不全，重新書(shū)寫(xiě)的都非常簡(jiǎn)單，具體該怎樣辦理官員并不知道，全都憑吏胥的意思來(lái)闡釋?zhuān)凰?，南宋被稱(chēng)為“公人世界”。

對(duì)于如何治理“吏胥之害”，葉適認(rèn)為：“今官冗而無(wú)所置之，士大夫不習(xí)國(guó)家臺(tái)省故事，一旦冒居其位，見(jiàn)侮于胥。今胡不使新進(jìn)士及任子之應(yīng)仕者更迭為之，三考而滿(mǎn)，常調(diào)則出官州縣，才能超異者，或遂錄之。”也就是說(shuō)，朝廷應(yīng)當(dāng)讓新進(jìn)士和任子之應(yīng)仕者從基層吏胥做起，再?gòu)闹袚駜?yōu)委任官職。這樣做的好處有二：一是與原來(lái)出身于訟師惡棍、地痞流氓的吏胥相比，士大夫的品行要更為端正清廉，貪贓枉法的事情便會(huì)減少；而新進(jìn)士及任子之應(yīng)仕者也可以通過(guò)在基層執(zhí)政來(lái)歷練自己的行政能力，待出任州縣官后就不會(huì)因不懂政令條文而受制于吏胥了。二是可以使基層管理者流動(dòng)起來(lái)，這樣便不會(huì)形成強(qiáng)大的地方勢(shì)力，吏胥的封建之患便得以破除。

四、結(jié)語(yǔ)

毛澤東在《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》中指出：“宗法封建性的土豪劣紳，不法地主階級(jí)，是幾千年專(zhuān)制政治的基礎(chǔ)，帝國(guó)主義、軍閥、貪官污吏的墻腳。打翻這個(gè)封建勢(shì)力，乃是國(guó)民革命的真正目標(biāo)。”[10]可見(jiàn)基層政權(quán)在中國(guó)革命歷史中的重要地位。我們現(xiàn)在雖然已經(jīng)消滅了“宗法封建性的土豪劣紳”，但是基層管理體制依然有待改進(jìn)。知史明今，修史警世。王安石的《上仁宗皇帝言事書(shū)》與葉適《外稿》中的《銓選》與《吏胥》二文，對(duì)我們當(dāng)下進(jìn)行基層管理體制改革依舊具有歷史借鑒意義。