“被告中心主義”環(huán)境行政公益訴訟制度建構(gòu)

曾麗渲

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境下，環(huán)境公共事務(wù)的處理進(jìn)路在司法能動(dòng)的大背景下逐步開始向司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移；但同時(shí)從法律實(shí)證層面出發(fā)，環(huán)境問題的出現(xiàn)常與行政權(quán)運(yùn)作失效緊密相關(guān)，因此，環(huán)境行政公益訴訟便憑借其允諾的優(yōu)越的制衡價(jià)值成為學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注的熱區(qū)。得益于理論與實(shí)踐的共同推進(jìn)，現(xiàn)行立法規(guī)范層面確立了檢察環(huán)境行政公益訴訟制度，形成了以檢察系統(tǒng)為主導(dǎo)的對國家行政權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。但以檢察權(quán)制衡行政權(quán)形成以“權(quán)利—權(quán)力”為核心的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制無疑將公眾、社會(huì)團(tuán)體等外部監(jiān)督力量排除在外，將環(huán)境權(quán)利置于被擠壓的狀態(tài)下，這顯然忽視了公益訴訟制度層面法權(quán)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡，無法達(dá)到“以權(quán)利制約權(quán)力”的狀態(tài)，也無法形成合理的環(huán)境多元治理格局。有鑒于此，本文試從對環(huán)境行政公益訴訟制度功能定位出發(fā)，以全面監(jiān)督環(huán)境行政權(quán)為目標(biāo)，建構(gòu)“被告中心主義”環(huán)境行政公益訴訟，實(shí)現(xiàn)該制度應(yīng)然的邏輯建構(gòu)。

一、環(huán)境行政公益訴訟制度功能定位

(一)環(huán)境行政公益訴訟制度之功能錯(cuò)位

目前，在環(huán)境公共問題處置這一領(lǐng)域，基于實(shí)用主義立場構(gòu)建的環(huán)境行政公益訴訟在功能上被過分夸大?！霸趦r(jià)值功能上，學(xué)者們認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟可以預(yù)防環(huán)境損害、矯正行政、促進(jìn)環(huán)保政策、生成環(huán)境權(quán)利等，故具有極強(qiáng)的可欲性?！盵1]除此之外，大眾對環(huán)境行政公益訴訟制度的探討也逐漸偏向于用“實(shí)踐價(jià)值”來證明該制度在理論上的可行性。一些與行政訴訟相關(guān)的社會(huì)熱點(diǎn)案例常被錯(cuò)誤地解讀為環(huán)境行政公益訴訟的類型。如表1所示。

表1 環(huán)境行政訴訟案例

對以上案例進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，這一類型訴訟案件完全可以被歸置于傳統(tǒng)行政訴訟體系當(dāng)中。訴訟制度類型的混淆模糊了環(huán)境行政公益訴訟制度的內(nèi)涵界定，同時(shí)造成人們對該制度的價(jià)值功能期望過高，致使環(huán)境行政公益訴訟內(nèi)核發(fā)生了一定程度的“內(nèi)核裂變”，對真正環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建產(chǎn)生了誤導(dǎo)：其一，核心概念的不確定性導(dǎo)致系統(tǒng)理論論證的分散化，學(xué)者們在各自理論體系內(nèi)的自說自話人為增加了理論建構(gòu)的復(fù)雜性；其二，將不屬于環(huán)境行政公益訴訟制度的貢獻(xiàn)歸于司法制度，導(dǎo)致人們對環(huán)境行政公益訴訟的價(jià)值期望過高，降低了該制度建構(gòu)的可行性。

作為新型環(huán)境法治工具，環(huán)境行政公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)具備獨(dú)特的價(jià)值功能，與環(huán)境行政以及其他類型訴訟制度有明顯界分。那么如何定位環(huán)境行政公益訴訟制度獨(dú)有的價(jià)值功能？目前來看，當(dāng)下學(xué)界在這一關(guān)鍵的本質(zhì)性問題上尚未達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為，環(huán)境行政公益訴訟作為司法權(quán)與行政權(quán)相互博弈背景下的產(chǎn)物，對該制度的功能進(jìn)行定位不應(yīng)局限于實(shí)定法領(lǐng)域本身，如果能將這一命題轉(zhuǎn)化為環(huán)境公共問題治理過程中司法權(quán)與行政權(quán)的功能與界限探究，則更能厘清環(huán)境行政公益訴訟制度在環(huán)境治理中發(fā)揮的作用。

(二)環(huán)境司法權(quán)之功能與界限探究——從司法權(quán)的一般理論切入

司法權(quán)屬國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的執(zhí)行權(quán)。就價(jià)值功能而言，司法機(jī)構(gòu)是通過對抗多數(shù)主義民主來實(shí)現(xiàn)多數(shù)利益約束的非民主機(jī)構(gòu)。缺乏民意基礎(chǔ)的司法權(quán)本質(zhì)屬性為判斷權(quán)，司法權(quán)的運(yùn)行以形式規(guī)范內(nèi)的公平正義為最終價(jià)值取向，并基于這一價(jià)值對個(gè)案進(jìn)行忠于法律規(guī)范的判斷活動(dòng)。然而，近年來，環(huán)境公共事務(wù)的復(fù)雜性以及“能動(dòng)司法”概念的興起使得社會(huì)對司法權(quán)寄予厚望，甚至希冀環(huán)境行政公益訴訟制度化解環(huán)境公共治理之困境，但這無疑會(huì)使司法權(quán)負(fù)荷過重。正如波斯納所言：“應(yīng)避免那種讓法院淹沒在訴訟之中以致法院不能有效運(yùn)作的混亂的創(chuàng)權(quán)行為。”[2]擴(kuò)張的環(huán)境司法權(quán)限或過度的能動(dòng)司法均會(huì)導(dǎo)致環(huán)境行政一定程度上“失靈”，使得法院淹沒在訴訟之中。如此一來，司法權(quán)就會(huì)突破自身的判斷界限，錯(cuò)誤地入侵行政權(quán)體系，甚至可能會(huì)在某些緊急情況下介入現(xiàn)實(shí)立法領(lǐng)域。

在傳統(tǒng)的權(quán)力分配領(lǐng)域，行政權(quán)更為靈活、積極且富有效率，在維護(hù)社會(huì)公共利益、應(yīng)對復(fù)雜多變的社會(huì)情勢方面較司法權(quán)更具備優(yōu)勢。在第二代環(huán)境法形成和發(fā)展的背景下，新型環(huán)境行政管制模式在救濟(jì)理念、價(jià)值關(guān)懷、制度功能等方面較傳統(tǒng)環(huán)境行政更適宜解決新型環(huán)境問題?，F(xiàn)代環(huán)境行政理念強(qiáng)調(diào)“綜合性的管理制度和彈性，互動(dòng)性治理機(jī)制的功能”，以更加積極的姿態(tài)去面對環(huán)境問題的治理[3]。因此，相較于具備消極判斷權(quán)屬性的司法權(quán)，環(huán)境行政權(quán)在環(huán)境公共問題的處置上具備絕對的優(yōu)先適用權(quán)。

(三)環(huán)境行政公益訴訟制度功能界定

從行政權(quán)與司法權(quán)的一般性理論切入探究環(huán)境法治的基本邏輯可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境行政管理體制在處理環(huán)境公共問題時(shí)具備諸多的天然優(yōu)勢。因此，環(huán)境行政手段應(yīng)是環(huán)境問題治理、救濟(jì)以及預(yù)防的首要選擇，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境行政權(quán)在處理公共問題時(shí)的主導(dǎo)地位。而環(huán)境司法權(quán)在其判斷屬性及其權(quán)利行使邊界的要求下，需謹(jǐn)慎克制，只能在環(huán)境行政行為不當(dāng)時(shí)以“個(gè)案裁量”的形式對之予以監(jiān)督?？梢哉f，環(huán)境行政公益訴訟是環(huán)境行政管理體制在治理環(huán)境公共問題時(shí)的補(bǔ)充程序。環(huán)境行政公益訴訟的價(jià)值目標(biāo)始于監(jiān)督，我們也可以將這種監(jiān)督視為環(huán)境行政管理體制在另一種形式上的延長。

當(dāng)然，司法并不能支持所有的救濟(jì)環(huán)境公共利益的請求，也不能對行政行為的合理性進(jìn)行完全審查。因此，司法對環(huán)境行政權(quán)的監(jiān)督權(quán)限只能在有限范圍內(nèi)行使。有限監(jiān)督政府在當(dāng)下我國環(huán)境法律建設(shè)語境下應(yīng)當(dāng)包涵以下三方面的含義。其一，環(huán)境行政公益訴訟制度是對整體環(huán)境行政治理體系的補(bǔ)充；環(huán)境行政公益訴訟的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)首先尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，在訴訟程序之前窮盡對環(huán)境公共問題的行政救濟(jì)。即便在司法從克制走向能動(dòng)的背景下，司法權(quán)也只能進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，不得超越此權(quán)限干涉具體環(huán)境行政事務(wù)的處置。其二，環(huán)境行政公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境行政訴訟，環(huán)境行政公益訴訟是普通行政訴訟的例外，二者是并行的兩種訴訟制度；環(huán)境行政公益訴訟在類型界分上始終屬于客觀訴訟，狄驥所提出的客觀訴訟理論的核心在于通過起訴違法行政行為，維護(hù)客觀規(guī)范所指向的“社會(huì)公共利益”[4]。從制度建構(gòu)的價(jià)值理念出發(fā)，客觀訴訟應(yīng)當(dāng)完全區(qū)別于現(xiàn)行的主觀訴訟，并且應(yīng)當(dāng)是主觀訴訟的例外和補(bǔ)充制度。其三，司法的獨(dú)特屬性以及個(gè)案監(jiān)督的形式也決定了監(jiān)督行政的有限性；司法的監(jiān)督權(quán)并不能對行政行為的合理性進(jìn)行完全審查。至少可以從行政執(zhí)法行為的合法性審查、行政執(zhí)法過程的法律判斷以及對行政執(zhí)法所適用的法律這三個(gè)方面出發(fā)限定司法權(quán)對環(huán)境行政的監(jiān)督。

二、被告中心主義的環(huán)境行政公益訴訟建構(gòu)的必要性

以政府這一被告為中心建構(gòu)環(huán)境行政公益訴訟將會(huì)圍繞著如何推動(dòng)政府勤勉以及監(jiān)督政府行政行為展開，該制度的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從“原告中心主義”向“被告中心主義”的轉(zhuǎn)變。以“原告中心主義”為核心的環(huán)境行政公益訴訟的制度建構(gòu)方式將研究視角聚焦于環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)、公民個(gè)人等適格原告資格的類型化研究、提起訴訟的原告主體的正當(dāng)性基礎(chǔ)以及原告主體資格的擴(kuò)張實(shí)踐等方面。但從當(dāng)前司法實(shí)踐層面來看，此類建構(gòu)方式的重心在于鼓勵(lì)和規(guī)范各類主體依法提起環(huán)境行政公益訴訟，以原告為中心的建構(gòu)方式并不符合環(huán)境行政公益訴訟制度特征，不利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)下環(huán)境行政公益訴訟制度有限監(jiān)督政府之功能?！爱?dāng)前我國環(huán)境法律建設(shè)一個(gè)非常重要的問題是如何推動(dòng)政府勤勉，嚴(yán)格履行環(huán)境保護(hù)公共職能，克服比較廣泛存在的環(huán)境管理實(shí)效和缺位的情況?！币虼耍D(zhuǎn)變環(huán)境行政公益訴訟制度建構(gòu)方式對于推進(jìn)當(dāng)下我國環(huán)境公共問題的治理而言是必要的。從原告走向被告的制度建構(gòu)轉(zhuǎn)向不僅有利于實(shí)現(xiàn)法權(quán)結(jié)構(gòu)的平衡，促進(jìn)各方權(quán)力、權(quán)利的競爭性成長，同時(shí)也可以以此為邏輯基礎(chǔ)構(gòu)建合理的環(huán)境公共問題治理格局。

(一)平衡制度內(nèi)部法權(quán)結(jié)構(gòu)

以“檢察權(quán)力—行政權(quán)力”為核心內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制將公眾、社會(huì)團(tuán)體等外部監(jiān)督力量排除在外，此種缺乏私權(quán)監(jiān)督的檢察系統(tǒng)機(jī)制本身存在自身功能上的局限。就監(jiān)督功能而言，單一的監(jiān)督模式可能會(huì)導(dǎo)致一定的疏漏。根據(jù)新修定的《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款的規(guī)定，提起環(huán)境行政公益訴訟并非授權(quán)檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)失職行為或不作為，而是在檢察機(jī)關(guān)在履行法定監(jiān)督職責(zé)以及預(yù)防職務(wù)犯罪過程中發(fā)現(xiàn)違法作為或者不作為從而切入對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。但在現(xiàn)實(shí)中，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性、不確定性以及范圍上的廣泛性，檢察機(jī)關(guān)無法察覺所有的行政違法與行政不作為，被忽視的行政違法與行政不作為的行為對于環(huán)境的損害得不到及時(shí)的司法救濟(jì)。

法權(quán)結(jié)構(gòu)理論為平衡環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力之間的沖突，構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境多元化治理提供建構(gòu)模型。在具體制度設(shè)計(jì)方面，法權(quán)結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)“通過構(gòu)建動(dòng)態(tài)平衡的環(huán)境法法權(quán)結(jié)構(gòu)，建立不同類型環(huán)境權(quán)利、環(huán)境權(quán)力之間的協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制，限制過于強(qiáng)大的公共權(quán)力”[5]。而現(xiàn)行的單一國家權(quán)力內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制自身并不能形成自洽、相互制約的完整邏輯體系，過度強(qiáng)大的公共權(quán)力缺乏外部監(jiān)督機(jī)制，破壞了以“環(huán)境權(quán)力—環(huán)境權(quán)利”二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)平衡的環(huán)境法法權(quán)結(jié)構(gòu)，無法構(gòu)建對環(huán)境行政權(quán)全面有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。因此，“被告中心主義”環(huán)境行政公益訴訟制度建構(gòu)應(yīng)當(dāng)摒棄檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟規(guī)范立法層面一家獨(dú)大的現(xiàn)象，將私權(quán)力量加入對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)法權(quán)二元結(jié)構(gòu)下“環(huán)境權(quán)力—環(huán)境權(quán)利”的平衡狀態(tài)，合理建構(gòu)環(huán)境行政公益訴訟制度。

(二)合理建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境行政公益訴訟制度的價(jià)值目標(biāo)在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)并督促其積極作為，最大程度保障行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)。從這一權(quán)利理論的脈絡(luò)發(fā)展來看，環(huán)境行政公益訴訟制度屬于環(huán)境權(quán)力管制的補(bǔ)充手段與置后救濟(jì)程序?？梢哉f，“被告中心主義”環(huán)境行政公益訴訟制度是對環(huán)境行政監(jiān)督程序的拓展與延長。因此，環(huán)境行政公益訴訟在制度建構(gòu)時(shí)應(yīng)通過環(huán)境行政與環(huán)境行政公益訴訟的銜接形成先管制后訴訟的環(huán)境治理格局，實(shí)現(xiàn)兩種制度互相銜接的多層次、多元化環(huán)境公共治理架構(gòu)。

正如學(xué)者所言：“行政公益訴訟不能入侵行政機(jī)關(guān)的合法領(lǐng)地?！盵6]但目前來看，雖然檢察環(huán)境行政公益設(shè)置了訴前程序以及支持起訴的條件，但在整體公益訴訟體系視域下，環(huán)境民事公益訴訟的提起常常打破“環(huán)境行政”與“環(huán)境行政公益訴訟”應(yīng)然的制度銜接。“司法實(shí)踐中將近90%的環(huán)境公益訴訟案件以環(huán)境污染者(或破壞者)為被告”[7]，實(shí)踐中也常常出現(xiàn)“常州毒地公益訴訟案”“泰州天價(jià)賠償案”“云南三農(nóng)農(nóng)牧公司案”等司法權(quán)越位行政權(quán)的現(xiàn)象，這些企業(yè)往往在接受行政處罰時(shí)，就成為環(huán)境公益訴訟案件的被告了。因此，綜合來看，環(huán)境行政管制與環(huán)境行政公益訴訟并沒有實(shí)現(xiàn)制度銜接，仍然是兩種獨(dú)立的、并行不悖的制度。有鑒于此，構(gòu)建“被告中心主義”環(huán)境行政公益訴訟制度，解決當(dāng)下環(huán)境公益訴訟體系的制度沖突與功能重疊現(xiàn)象十分必要?！氨桓嬷行闹髁x”環(huán)境行政公益訴訟制度將監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)構(gòu)作為制度建構(gòu)的起點(diǎn)(1)斯圖爾特教授指出，政府實(shí)施控制處理經(jīng)濟(jì)外部性問題是必需的。，構(gòu)建環(huán)境公共問題治理領(lǐng)域“環(huán)境行政—環(huán)境司法”相銜接的多元化救濟(jì)框架。將環(huán)境行政公益訴訟無法解決的環(huán)境問題再轉(zhuǎn)移至環(huán)境民事公益訴訟系統(tǒng)，形成“環(huán)境行政—環(huán)境行政公益訴訟—環(huán)境民事公益訴訟”三者環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接的合理治理格局。

三、“被告中心主義”的環(huán)境行政公益訴訟建構(gòu)

(一)被告中心主義模式下公眾之法律監(jiān)督

通過公眾參與形成廣泛而有效的外部監(jiān)督力量以制約環(huán)境行政權(quán)力是現(xiàn)代行政法的必然要求。公民作為民主社會(huì)最基本的力量，時(shí)刻處于復(fù)雜的公共問題領(lǐng)域中，對環(huán)境問題的出現(xiàn)具有一定的敏感度，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，對違法行為監(jiān)督力度較強(qiáng)，在功能上與由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的單一的監(jiān)督模式形成互補(bǔ)。除此之外，公民直接參與行政事務(wù)的管理對改變自上而下的單向管理法律體制、完善環(huán)境法治而言具有相當(dāng)?shù)闹匾訹8]。

西方國家對于原告資格的范圍經(jīng)歷了從嚴(yán)格限制到放寬資格的歷程。利害關(guān)系學(xué)說以及狹義的私人檢察官等早期理論認(rèn)為，與損害結(jié)果無利害關(guān)系的公民隨意提起訴訟勢必會(huì)引發(fā)公民濫用起訴權(quán)，從而浪費(fèi)有限的司法資源，也會(huì)造成行政效率低下。但隨著現(xiàn)代國家民主化進(jìn)程不斷推進(jìn)，適當(dāng)擴(kuò)大訴訟原告主體資格成為行政訴訟發(fā)展進(jìn)程中的一大趨勢。在此背景下，公共信托理論為環(huán)境行政公益訴訟擴(kuò)大原告主體資格提供了理論基礎(chǔ)。當(dāng)政府被委托管理公共財(cái)產(chǎn)時(shí)沒有盡到妥善保管的善良保管人的義務(wù)時(shí)，任何公民都被允許以原告資格直接提起環(huán)境行政公益訴訟。公共信托理論在很大程度上彌足了利害關(guān)系說以及早期的私人檢察官等理論的不足。如今，不管是日本居民訴訟抑或英國私人檢察官訴訟，其原告均不限于與損害結(jié)果有利害關(guān)系的當(dāng)事人，公眾出于維護(hù)公共利益對違法行政行為提起訴訟的資格已經(jīng)成為廣泛應(yīng)用的司法規(guī)則。

結(jié)合西方行政公益訴訟原告資格演進(jìn)路徑以及環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)運(yùn)行的應(yīng)然邏輯來看，賦予公眾監(jiān)督環(huán)境行政、提起環(huán)境行政公益訴訟的資格是環(huán)境行政公益訴訟發(fā)展的必要趨勢。但由于環(huán)境行政公益訴訟制度在我國處于初步確立的起步階段，考慮到現(xiàn)階段環(huán)境法治發(fā)展進(jìn)程與公眾環(huán)境權(quán)利行使理念之間并未達(dá)致均衡，若全面開放公民的原告資格，可能會(huì)出現(xiàn)公民濫用訴權(quán)的現(xiàn)象，對于公民原告資格制度的設(shè)計(jì)可以遵循適度開放、謹(jǐn)慎對待的態(tài)度，可以讓公民通過輔助的方式(建立專門化、信息化監(jiān)督平臺(tái))參與環(huán)境行政公益訴訟。典型案例如江蘇泰州高新區(qū)檢察院運(yùn)行的“隨時(shí)拍”平臺(tái)。對于公眾在任何時(shí)間和地點(diǎn)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境生態(tài)破壞以及政府不作為導(dǎo)致的環(huán)境問題均可以在“隨時(shí)拍”服務(wù)平臺(tái)選擇相關(guān)的舉報(bào)類型，上傳相應(yīng)的地點(diǎn)及聯(lián)系方式。檢察官在接到舉報(bào)后，核實(shí)其屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍即可對違法行為提出檢察建議。“隨時(shí)拍”服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行以來，已經(jīng)向有關(guān)單位發(fā)放檢察建議11份(2)法制日報(bào)：2018年6月14日江蘇“隨手拍”實(shí)時(shí)在線舉報(bào)公益線索。，切實(shí)為公眾參與環(huán)境行政公益訴訟開放了通道。監(jiān)督平臺(tái)的建立不僅便于公眾參與監(jiān)督，同時(shí)也能避免公眾參與繁復(fù)的訴訟程序，抑制了可能的民眾濫訴的結(jié)果。除此之外，也可以借鑒私人檢察官理論，檢察機(jī)關(guān)授權(quán)給特定的公民，使其代表公共利益提起環(huán)境行政公益訴訟。這種做法可以彌足公民個(gè)體提起環(huán)境行政公益訴訟之劣勢，在舉證責(zé)任以及提起訴訟敗訴后結(jié)果承擔(dān)方面提供了保障。

(二)社會(huì)團(tuán)體積極參與建構(gòu)完善的環(huán)境法治監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

輔助原則的相關(guān)理論為環(huán)保社會(huì)組織成為適格的原告主體奠定了理論基礎(chǔ)。輔助原則最早運(yùn)用于政府管制領(lǐng)域，但隨著理論的不斷完善，逐漸被適用于處理個(gè)人、社會(huì)組織、政府及其監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。其基本含義是政府應(yīng)當(dāng)將其權(quán)力下放至能夠有效履行其職責(zé)的下級(jí)單位[9]。將輔助原則運(yùn)用至環(huán)境公益訴訟當(dāng)中時(shí)，自發(fā)形成的環(huán)保組織便成為能夠有效履行監(jiān)督職責(zé)的單位。社會(huì)團(tuán)體作為社會(huì)中間層博弈于政府和企業(yè)之間，這一組織是環(huán)境公共利益最佳的代言人，也是政府和公眾間的重要橋梁。

政府在行使行政職權(quán)時(shí)往往會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，從而不可避免地成為優(yōu)勢利益的發(fā)言人，使得公眾的環(huán)境利益供給處在真空狀態(tài)。社會(huì)團(tuán)體在特征上不以營利為目的，專業(yè)性強(qiáng)，在多元的利益格局中處于中間地位。因此社會(huì)團(tuán)體無疑是堅(jiān)守環(huán)境公益、監(jiān)督政府行政行為的最佳選擇。同時(shí)，社會(huì)組織作為政府與公眾之間有效的溝通橋梁，一方面將國家政策，環(huán)境公共資源配置信息及時(shí)傳達(dá)給公眾，另一方面將公眾利益訴求傳達(dá)給政府；在國家與公眾之間達(dá)成了良好的互動(dòng)模式，使社會(huì)組織在提起環(huán)境行政公益訴訟時(shí)能更好地集聚民意，也能更好地與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通。

社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟在實(shí)踐意義上具備現(xiàn)實(shí)性。在我國，隨著環(huán)境法治監(jiān)督結(jié)構(gòu)不斷完善，社會(huì)組織作為法權(quán)結(jié)構(gòu)中的中堅(jiān)力量，能夠?qū)Νh(huán)境行政權(quán)力形成有效的監(jiān)督制約，從而促成多元合作、互動(dòng)共監(jiān)的完備的監(jiān)督體系。

(三)被告中心主義模式下政府信息公開體系的完備

私權(quán)力主體對于民主進(jìn)程的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督建立在其獲取充分相關(guān)信息的基礎(chǔ)之上，密爾在《代議制政府》中充分陳述了“公開和討論的自由”對于私主體有效參與監(jiān)管的重要意義。被告中心主義模式下政府信息公開體系的建設(shè)應(yīng)從以下兩方面展開。

其一，為了使監(jiān)督主體更有效地行使監(jiān)督權(quán)，同時(shí)為了避免司法資源浪費(fèi)，在多元主體提起訴訟這一環(huán)節(jié)應(yīng)設(shè)計(jì)信息公開制度，公開后沒有提起環(huán)境行政公益訴訟的其他類型主體不得以相同的事由重復(fù)起訴。

其二，提高信息公開程度。目前，我國政府環(huán)境信息公開的現(xiàn)狀處于部分信息半封閉、半閑置的狀態(tài)，申請人可以依申請公開，但政府不會(huì)主動(dòng)依職權(quán)公開。但環(huán)境行政公益訴訟是對行政機(jī)關(guān)的違法行政行為以及相應(yīng)的不作為的監(jiān)督，要求監(jiān)督人在充分獲取相關(guān)信息基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。因此，對于涉及公共利益的環(huán)境行政行為，應(yīng)當(dāng)一律由政府依職權(quán)公開。在美國等政府信息公開制度較為健全的國家，此類信息常以公開為原則，不公開是例外。

四、結(jié)語

被告中心主義環(huán)境行政公益訴訟制度建構(gòu)是現(xiàn)代環(huán)境法治的必然要求。被告中心主義環(huán)境行政公益訴訟制度構(gòu)建以環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)然功能出發(fā)，圍繞著如何更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督環(huán)境行政權(quán)力展開，促使環(huán)境權(quán)利的代表者以多元的方式參與對環(huán)境行政權(quán)力的監(jiān)督當(dāng)中，形成“以權(quán)利制約權(quán)力”的動(dòng)態(tài)制約格局，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共問題多元治理的合理格局。