美國大學(xué)問責(zé)評述及對我國的啟示

梁 晶

（咸陽師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，陜西咸陽 712000）

20世紀(jì)80年代后期高等教育迅速擴(kuò)張，美國推行了大眾教育，但是高等教育的迅速擴(kuò)張并沒有相應(yīng)的公共財(cái)政資源支持，經(jīng)費(fèi)縮減和資源限制很常見，于是美國政府轉(zhuǎn)變了對大學(xué)的管理方法，政府計(jì)劃使用更有效的評估技術(shù)來評定大學(xué)的質(zhì)量，從而開始了對大學(xué)的問責(zé)。

1 美國大學(xué)問責(zé)的方式

政府與高校的相互影響的方式已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，政府當(dāng)局不再接受幾個(gè)世紀(jì)以來支配高校發(fā)展的自治原則。出于對經(jīng)濟(jì)的考慮，政府對高校施加了更大的壓力，希望高校在使用公共資源時(shí)更有責(zé)任，更有效益和效率。早期嘗試對高校進(jìn)行績效評估的幾個(gè)州在學(xué)術(shù)界遇到了消極的阻止或者是善意的忽略。但是越來越多的教育領(lǐng)導(dǎo)者流露出這樣一種看法：高等教育的現(xiàn)狀并不令人滿意。Barnett(1992)指出，高等教育已經(jīng)進(jìn)入醒悟的時(shí)代，社會不再滿足于大學(xué)的自說自話，閉門造車，而是希望能夠接受公眾的檢閱。[1]這就要求高校要積極的回應(yīng)國家的經(jīng)濟(jì)要求和社會的需要。

作為政府和高校關(guān)系改變的一部分，州政府對高校施加更多的壓力，希望高校在促使經(jīng)濟(jì)由低工資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為高性能經(jīng)濟(jì)的過程中發(fā)揮重要作用。政府正密切觀察高校的不同系科和部門以增加學(xué)習(xí)技能，提高工人應(yīng)用技術(shù)的能力，進(jìn)而提高生產(chǎn)力增強(qiáng)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。正如前勞工部部長馬歇爾（Marshall）所說，教育是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中重要的因素。教育與國家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略密不可分。[2]馬歇爾認(rèn)為教育尤其是高等教育已經(jīng)成為國家投資策略的關(guān)鍵組成部分。在競爭日益激烈的經(jīng)濟(jì)全球化大潮中，增加教育經(jīng)費(fèi)投入培養(yǎng)技術(shù)嫻熟的高學(xué)歷勞動力是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。高等教育越來越?jīng)Q定著社會的發(fā)展?jié)摿蛧H競爭力。在高等教育相對較發(fā)達(dá)的國家，政府采取新的經(jīng)濟(jì)政策和管理策略來評估和比較大學(xué)的績效。政府對高校的撥款機(jī)制從原來的以投入為主轉(zhuǎn)變?yōu)榛诮Y(jié)果的競爭的方式。

高校問責(zé)在20世紀(jì)80年代成為顯著的問題。社會各界密切關(guān)注高等教育質(zhì)量，有關(guān)高校教學(xué)質(zhì)量的評估應(yīng)運(yùn)而生。1985年美國第一次明確提出評估（assessment）概念。同年召開以評估為主題的國際會議。兩年前即1983年關(guān)于初等教育和中等教育史無前例的爭論后產(chǎn)生的三個(gè)報(bào)告為大會的召開創(chuàng)造了條件和環(huán)境。1984年國家教育學(xué)會（National Institute of Education）發(fā)布的報(bào)告《參與學(xué)習(xí)》(Involvement in Learning)和1985年美國大學(xué)協(xié)會(Association of American Colleges)發(fā)布的《完整的大學(xué)課程》(Integrity in the College Curriculum)認(rèn)為提高本科生課程和教育的先決條件是對學(xué)生學(xué)了多少和學(xué)了什么有系統(tǒng)的證據(jù)。隨后很多私立高校通過已有的考試和調(diào)查收集學(xué)生的學(xué)業(yè)成績信息。1986年全美州長協(xié)會(National Governors Association)的《時(shí)間的結(jié)果》(Time for Results)提出了不同的路徑，判斷公共資金在高等教育的投入是否得到有效應(yīng)用的最終底線是判斷應(yīng)屆畢業(yè)生學(xué)到了什么和能干什么。這一爭論促使各州政府采取學(xué)生學(xué)習(xí)評估的政策，要求公立大學(xué)對學(xué)生的學(xué)業(yè)成就收集和報(bào)告系統(tǒng)數(shù)據(jù)。

最先實(shí)驗(yàn)的三個(gè)大學(xué)在20世紀(jì)80年代中期確定了后來評估的基調(diào)。20世紀(jì)70年代中期，阿爾維諾學(xué)院（Alverno College）根據(jù)八個(gè)學(xué)科間知識要求設(shè)計(jì)了基于能力的課程結(jié)構(gòu)，要求學(xué)生通過由低到高不同水平的績效評估。幾乎同時(shí)，東北密蘇里州立大學(xué)（Northeast Missouri State University）現(xiàn)在的杜魯門州立大學(xué)（Truman State University）發(fā)起了一項(xiàng)增值測試，使用標(biāo)準(zhǔn)化考試來驗(yàn)證畢業(yè)生已經(jīng)達(dá)到適當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)水平，根據(jù)學(xué)術(shù)結(jié)果來決定績效撥款。田納西大學(xué)諾斯維爾分校（the University of Tennessee Knoxville）成為第一個(gè)建立綜合的系級評估項(xiàng)目的公立研究型大學(xué)。到了90年代末，這三個(gè)學(xué)校和其他的在80年代實(shí)行評估的第二波學(xué)校奠定了今天學(xué)生學(xué)業(yè)評估的基本特征。

綜上所述，對高校的有效性和績效進(jìn)行監(jiān)督和評估是出于了解高校的責(zé)任的強(qiáng)烈愿望。政府實(shí)施基于績效的問責(zé)，首先要明確高校的目標(biāo)，然后階段性評估這些目標(biāo)的進(jìn)展。逐漸的，基于績效的評估系統(tǒng)吸收了財(cái)政鼓勵(lì)政策到新的管理框架中，促使高校更有活力和成產(chǎn)力去完成預(yù)期目標(biāo)，否則會面臨年度財(cái)政撥款縮減的危險(xiǎn)?；诳冃У呢?cái)政撥款計(jì)劃已經(jīng)成為政府對高校比較和排名便捷的方式。大學(xué)排名表、記分卡、大學(xué)國內(nèi)排名和成績單是管理者評估高?？冃СＳ玫姆绞?。對于公共部門來說，作為衡量經(jīng)濟(jì)合理性的工具的結(jié)果指標(biāo)旨在提高制度效率和有效性。正如彼得斯（Peters）所說，基于績效的評估不僅限于教育，實(shí)際上，它為整個(gè)公共部門的調(diào)整提供了基本原理。在20世紀(jì)最后十年，基于績效評估的政策成為公立高校資源分配的模式和依據(jù)。

自20世紀(jì)80年代中期以來，州政府與高校的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化。聯(lián)邦政府介入高等教育財(cái)政僅局限于助學(xué)金、研究經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)補(bǔ)助方面，州政府在高校的績效改革中處于主導(dǎo)地位。盡管州與州的情況各有差異，但通常州政府為公立大學(xué)提供超過35%的運(yùn)營資金[3]，并由立法機(jī)構(gòu)對資金的使用情況進(jìn)行審閱。20世紀(jì)最后五年高等教教育政策的爭論點(diǎn)聚焦在質(zhì)量評估、制度比較、結(jié)果評價(jià)、教師工作量測評、縮短學(xué)制時(shí)間和資源重整策略。

除了在高校財(cái)政首先實(shí)行績效撥款外，各州政府采用了一系列以結(jié)果為導(dǎo)向的機(jī)制，要求高校向政府提供各高校之間的比較數(shù)據(jù)。由于管理機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)對于師資生產(chǎn)力的關(guān)注，于是在30個(gè)州對教師工作量的政策進(jìn)行了調(diào)整。[4]有關(guān)教師工作量的報(bào)告、標(biāo)準(zhǔn)和教學(xué)與研究的工作量由政府管理部門進(jìn)行監(jiān)控。政府對教師工作量的關(guān)注表明政府對于評估高校教師和高?？冃Ъ吧a(chǎn)力的各高校之間的比較數(shù)據(jù)發(fā)展的需要增加了。[5]

政府對高?？冃У淖非蠓从吃谡贫ㄕ呖s短學(xué)生的學(xué)制?？s短學(xué)制的時(shí)間和每年級教師比的政策在幾個(gè)州應(yīng)用，諸如佛羅里達(dá)州、北卡羅來納州、印第安納州，在減少學(xué)生學(xué)制的同時(shí)，促使高校吸納更多的學(xué)生拿到學(xué)位。

在大多數(shù)情況下，州政府通過績效評估的方式來加強(qiáng)對高等教育的問責(zé)和監(jiān)督。尤厄爾（Ewell）和瓊斯（Jones）認(rèn)為州政府通過四種方式評估高?？冃В旱谝?，測評學(xué)生受教育的輸入、過程到結(jié)果的增量。第二，測評資源使用效率，例如教師、空間和儀器設(shè)備等。第三，測評投資回報(bào)和需求。第四，從消費(fèi)者利益至上的觀點(diǎn)出發(fā)，測評個(gè)體和州政府的需求是否滿足。[6]政府對高校的績效的績效撥款和對學(xué)生學(xué)業(yè)結(jié)果的測評被看作是基于績效問責(zé)的兩個(gè)主要方面。

2 美國大學(xué)問責(zé)的特征

回顧美國基于績效的問責(zé)系統(tǒng)，主要有兩個(gè)特征。第一，由于政府的政策制定者、大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和大學(xué)教師的立場不同、目標(biāo)不同，績效撥款和績效預(yù)算的政策加劇了這三者之間的緊張關(guān)系。政府主管部門選擇評估的指標(biāo)來測評大學(xué)的有效性、消費(fèi)者的滿意度、學(xué)生就業(yè)情況和資源的利用價(jià)值等。政府也提倡使用績效評估作為一種比較各高校之間生產(chǎn)力和績效的方法和途徑。大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者和大學(xué)教師支持能夠?qū)δ切┠軌蚍从匙约簩W(xué)校特定目標(biāo)的教育質(zhì)量進(jìn)行的績效評估。大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者建議以無競爭的方式對高校進(jìn)行績效評估有利于提高大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量好效益。

第二，政府與大學(xué)的關(guān)系已經(jīng)從單純權(quán)力的監(jiān)督演變成積極參與資源配置和經(jīng)濟(jì)決策。這表示政府對大學(xué)期待發(fā)生了巨大改變。胡德（Goedegebuure）認(rèn)為政府正在保留特權(quán)制定廣泛的政策尤其是財(cái)政政策，逐漸地把高等教育系統(tǒng)的創(chuàng)新的責(zé)任、發(fā)展的責(zé)任和多樣化的責(zé)任轉(zhuǎn)移到各個(gè)高校。這樣有利于政府加強(qiáng)對高等教育系統(tǒng)的干預(yù)和控制，保證經(jīng)濟(jì)效益、教育質(zhì)量、學(xué)生入學(xué)和大學(xué)問責(zé)。

麥吉尼斯（McGuinness）認(rèn)為政府與高等教育關(guān)系的改變是由新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要引起的。高等教育已經(jīng)成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，高等教育的主要任務(wù)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，因此國家有責(zé)任對高等教育進(jìn)行問責(zé)以保證高校成功達(dá)成目標(biāo)。[7]大學(xué)問責(zé)的含義隨著歷史發(fā)展和社會環(huán)境的變化而變化，反映出大學(xué)與政府和社會關(guān)系的不斷變化。

3 美國大學(xué)問責(zé)對我國的啟示

大學(xué)問責(zé)是必要的，通過監(jiān)督和評估不僅可以避免稀缺資源的浪費(fèi)，而且更為重要的是還可以在一定程度上提高教育質(zhì)量。在我國，問責(zé)制作為高等教育領(lǐng)域一項(xiàng)具體的制度安排，它受制于宏觀制度的深層結(jié)構(gòu)，如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的思維慣性、集權(quán)管理運(yùn)作模式、官本位的文化觀念等。從歷史的視角來看，新中國成立六十多年的發(fā)展歷程中，我國高等教育問責(zé)經(jīng)歷了三個(gè)階段：大學(xué)“無權(quán)”狀態(tài)下內(nèi)部檢查式的問責(zé)階段，落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)狀況下逐步規(guī)范化的政府問責(zé)階段，以政府為主，社會逐步參與的問責(zé)階段。[8]在新的歷史時(shí)期，為保證問責(zé)的科學(xué)、獨(dú)立與公開，促進(jìn)高等教育質(zhì)量的提升，應(yīng)重點(diǎn)從以下兩方面著手完善我國大學(xué)問責(zé)制：

第一，準(zhǔn)備把握大學(xué)問責(zé)的內(nèi)涵。在實(shí)施大學(xué)問責(zé)的過程中，必須準(zhǔn)確把握問責(zé)的內(nèi)涵，不能把問責(zé)簡單地理解為獎勵(lì)或懲罰。同時(shí)，必須準(zhǔn)確把握問責(zé)的“度”，要通過適度的問責(zé)對高等教育資源使用情況和教育質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和評估，避免過度的問責(zé)給大學(xué)帶來不必要的負(fù)擔(dān)。大學(xué)問責(zé)要建立少量、清晰、重要、可測的績效目標(biāo)，使績效評估指標(biāo)更充分的反應(yīng)大學(xué)的辦學(xué)特色，使問責(zé)真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

第二，探索建立適合中國國情的大學(xué)問責(zé)制。目前，我國的大學(xué)問責(zé)制是一種典型的行政問責(zé)，是由政府主導(dǎo)的針對大學(xué)的問責(zé)，是自上而下的垂直問責(zé)，社會公眾基本不參與，即使有參與，也只不過是象征性的社會參與。有效的大學(xué)問責(zé)不是政府單方面的獨(dú)立行動，需要社會公眾的真正參與。只有建立政府問責(zé)與社會問責(zé)相結(jié)合的、更具包容性的大學(xué)問責(zé)制，才能提高大學(xué)的公信力，最終提升我國高等教育質(zhì)量。