城鎮(zhèn)化、財(cái)政分權(quán)與基礎(chǔ)教育資源配置失衡

義務(wù)教育國策實(shí)施以來我國基礎(chǔ)教育取得長足發(fā)展，基礎(chǔ)教育資源配置在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會體制下長期處于農(nóng)村低于城市的不平衡狀態(tài)。隨著城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，中國式財(cái)政分權(quán)體制下地方政府對公共產(chǎn)品配置的扭曲，我國基礎(chǔ)教育配置開始出現(xiàn)城市低于農(nóng)村的新型失衡。為理清上述問題，本文設(shè)計(jì)了一個(gè)城鄉(xiāng)教育資源均衡指數(shù)，并采用2007——2016年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)建立面板計(jì)量模型，實(shí)證分析驗(yàn)證了上述理論。

實(shí)行九年制義務(wù)教育是我國的一項(xiàng)長期國策，從1986年實(shí)施至今已使上億學(xué)齡兒童接受了應(yīng)有的基礎(chǔ)教育，為國家科教興國戰(zhàn)略奠定了扎實(shí)的人才基礎(chǔ)。由于我國經(jīng)濟(jì)社會長期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，尤其在上個(gè)世紀(jì)九十年代以來，農(nóng)村教育長期落后于城市教育是不爭的事實(shí)。因此早期學(xué)者對基礎(chǔ)教育資源配置失衡的關(guān)注點(diǎn)主要集中在如何提升農(nóng)村教育水平，使教育公共產(chǎn)品在城鄉(xiāng)間的配置達(dá)到基本均等化。

而從2006年迄今，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度加快，2006年至2015年城鎮(zhèn)化率由43.9%上升到56.1%。城鎮(zhèn)化過程伴隨著大量農(nóng)村人口的市民化過程，在此過程中，有大量適齡入學(xué)兒童隨著進(jìn)城打工的父母一起入城求學(xué)，由此可能出現(xiàn)城市原有的配套教育資源出現(xiàn)超載，形成擁擠效應(yīng)。

與此同時(shí)，農(nóng)村相應(yīng)的學(xué)齡兒童生源出現(xiàn)流失，農(nóng)村教育中大量資源配置可能出現(xiàn)浪費(fèi)。相較改革開放初期的農(nóng)村教育資源不足而言，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國基礎(chǔ)教育可能出現(xiàn)了新的資源配置失衡，即城市教育資源配置相對不足。教育尤其是義務(wù)階段的教育，在我國具有很強(qiáng)的公共品性質(zhì)，主要由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)供給。

基礎(chǔ)教育的資源配置問題就是財(cái)政對教育的投入問題?；谥袊降呢?cái)政分權(quán)模式，央地政府間財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移現(xiàn)象非常明顯，教育也不例外。地方財(cái)政基本負(fù)擔(dān)了基礎(chǔ)教育支出的九成以上，為考察地方政府對教育財(cái)政支出的偏好，財(cái)政分權(quán)這一制度性因素必須被納入考慮。

大量研究表明，地區(qū)財(cái)政分權(quán)水平的提高有助于改善公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，但鮮有學(xué)者涉及到城鄉(xiāng)資源配置失衡問題。但可以假設(shè)的是，當(dāng)?shù)胤秸謾?quán)水平高，財(cái)政自主能力強(qiáng)，地方政府對當(dāng)期資源配置失衡現(xiàn)狀的糾偏能力就強(qiáng)于分權(quán)水平高低的地方政府。

為研究上述問題，本文決定分三步。首先設(shè)計(jì)一個(gè)相關(guān)指數(shù)，用來評價(jià)城鄉(xiāng)教育資源配置失衡問題；然后再利用這一指數(shù)，作為被解釋變量，設(shè)計(jì)計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型討論其與城鎮(zhèn)化水平、財(cái)政分權(quán)水平的關(guān)系；最后根據(jù)上述研究結(jié)論提出相關(guān)政策建議。

城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)的測度

為了討論城鄉(xiāng)教育資源配置是否存在失衡，本文將采用《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)一個(gè)城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)來評價(jià)城鄉(xiāng)教育資源配置失衡問題。

生均教育經(jīng)費(fèi)：

由于《義務(wù)教育法》在2006年和2015年都進(jìn)行了修訂，因此將選擇2007年到2015年間的相關(guān)數(shù)據(jù)，同時(shí)在2007年我國財(cái)政統(tǒng)計(jì)口徑也重新進(jìn)行了修改，因此選擇2007年到2015年間的數(shù)據(jù)是合理的。測度指標(biāo)選擇分地區(qū)城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)支出和分地區(qū)城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)支出，測算公式如下：

城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)=農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)支出/城市生均教育經(jīng)費(fèi)支出

通過對全國29個(gè)省市自治區(qū)2007—2015年城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)的測度，測度結(jié)果顯示，從總體上來看，城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)在各地區(qū)都在不斷增長，說明城鄉(xiāng)間的教育差距確實(shí)在不斷縮小中。從平均值上來看，部分省份已經(jīng)穩(wěn)定在1以上，從2007年到2015年整體上的趨勢是逐漸向1靠攏，教育資源在城鄉(xiāng)間的配置仍以農(nóng)村教育資源配置不足為主。文章篇幅所限，測度結(jié)果不予詳細(xì)列出。

城鄉(xiāng)教育資源配置失衡的實(shí)證分析

（一）數(shù)據(jù)、變量和模型選取

1.數(shù)據(jù)來源及解釋

本文的數(shù)據(jù)來源自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，經(jīng)過計(jì)算整理而得到。本文的研究范疇是基礎(chǔ)教育，即義務(wù)教育階段和高中階段，幼兒園和學(xué)前教育、高等教育階段均不在本文的研究范圍內(nèi)。

2.變量設(shè)置

本文的被解釋變量為城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)，表示城鄉(xiāng)教育資源配置失衡程度。關(guān)于城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)的測算及相關(guān)測算結(jié)果已經(jīng)在上文給出。

本文的被解釋變量包括城鎮(zhèn)化水平和財(cái)政分權(quán)水平。

城鎮(zhèn)化水平以人口城鎮(zhèn)化率作為相應(yīng)指標(biāo)，選自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》分地區(qū)年末城市人口占地區(qū)總?cè)丝陧?xiàng)。財(cái)政分權(quán)水平則由財(cái)政支出分權(quán)來體現(xiàn)，財(cái)政支出分權(quán)需要進(jìn)行計(jì)算。計(jì)算公式如下：

財(cái)政分權(quán)水平=本級預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入/本級預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出

本文的控制變量選取如下：

人均GDP（代表地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平）、第一產(chǎn)業(yè)的GDP占比（代表地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平），每萬人公路里程數(shù)（代表地區(qū)交通便利程度，我國客運(yùn)交通主要有航空、鐵路和公路三種形式，但航空、鐵路至少都是城際交通，與城鄉(xiāng)交通關(guān)系不大，而城鄉(xiāng)直接交通主要依賴公路），農(nóng)村居民人均純收入。

3.模型的選擇

表1

本文的實(shí)證數(shù)據(jù)采用的是27個(gè)省市2007—2015年的面板數(shù)據(jù)，因此在模型選擇上將選用面板模型。

采用面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸估計(jì)時(shí)，要考慮到面板數(shù)據(jù)是否會出現(xiàn)非平穩(wěn)性和虛假回歸，因此首先要對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根和協(xié)整檢驗(yàn)。

多種檢驗(yàn)方法下面板數(shù)據(jù)都沒有明顯的單位根過程，可以認(rèn)為面板數(shù)據(jù)沒有非平穩(wěn)的時(shí)間序列，回歸分析中不會出現(xiàn)偽回歸。

為了進(jìn)一步確定面板數(shù)據(jù)序列的平穩(wěn)性，將對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果顯示，多數(shù)檢驗(yàn)方法表明，面板數(shù)據(jù)存在協(xié)整關(guān)系。鑒于篇幅所限，檢驗(yàn)結(jié)果在文中省略。

（二）模型回歸結(jié)果及分析

回歸結(jié)果如表1：

回歸方程從（1）到（4）分別表示隨機(jī)效應(yīng)變截距模型，固定效應(yīng)變截距模型、控制變量中增加財(cái)政分權(quán)平方的隨機(jī)效應(yīng)變截距模型和固定效應(yīng)變截距模型。從四個(gè)模型的回歸結(jié)果來看，核心解釋變量城鎮(zhèn)化和財(cái)政分權(quán)都通過了顯著性檢驗(yàn)。在控制變量中，人均GDP穩(wěn)定通過顯著性檢驗(yàn)，而第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重均沒有通過顯著性檢驗(yàn)，每萬人公路和農(nóng)村居民人均純收入沒有穩(wěn)定通過顯著性檢驗(yàn)。根據(jù)回歸結(jié)果進(jìn)行分析。

城鎮(zhèn)化率的系數(shù)為正，說明城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)呈正相關(guān)，當(dāng)城鎮(zhèn)化水平增加時(shí)，伴隨著農(nóng)村居民進(jìn)入城市，會帶來城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)的增長，在一定程度上會改善城鄉(xiāng)教育均衡程度，使城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)向1靠近，但也可能在部分省份推動城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)超過1，從而出現(xiàn)新的不均衡。

財(cái)政分權(quán)系數(shù)為負(fù)，說明在現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府對城鄉(xiāng)教育失衡的糾偏作用是缺失的，這與理論假設(shè)中不一致。究其原因，我國的財(cái)政分權(quán)與西方的財(cái)政聯(lián)邦主義分權(quán)體制有很大不同，我國財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，地方政府受“晉升錦標(biāo)賽”和“公共池”效應(yīng)的影響，對公共產(chǎn)品的投入上存在扭曲效應(yīng)，不能很好的履行政府職能，在城鄉(xiāng)教育均等化問題上存在政府缺位。

控制變量中，人均GDP通過顯著性檢驗(yàn)，說明地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對城鄉(xiāng)教育均等化有很強(qiáng)的影響，這啟示我們需要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過發(fā)展來解決問題。第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重沒有通過顯著性檢驗(yàn)，說明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)居民教育均等化沒有強(qiáng)烈的聯(lián)系，但交通狀況和農(nóng)村居民人均純收入和城鄉(xiāng)居民教育均等化存在一定的影響。

財(cái)政分權(quán)的平方的回歸系數(shù)與財(cái)政分權(quán)呈相反，說明財(cái)政分權(quán)對城鄉(xiāng)居民教育均衡存在一定的結(jié)構(gòu)性影響，城鄉(xiāng)教育均衡指數(shù)與財(cái)政分權(quán)可能存在倒“U”型關(guān)系。

財(cái)政分權(quán)在一定程度上可能對城鄉(xiāng)教育均等化有促進(jìn)作用，但是超過一定程度可能就會帶來異質(zhì)性影響。

結(jié)論與政策建議

本文通過分析近年來我國城鄉(xiāng)教育發(fā)展過程，提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的教育資源配置可能出現(xiàn)新的失衡。為驗(yàn)證上述觀點(diǎn)，本文利用相關(guān)數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)了一個(gè)衡量城鄉(xiāng)教育均衡的指數(shù)，以此建立面板數(shù)據(jù)計(jì)量模型。模型的回歸結(jié)果基本支持本文的相關(guān)理論分析，根據(jù)所得結(jié)論，本文提出如下政策建議。

一是城鄉(xiāng)教育資源在配置時(shí)要注意城鄉(xiāng)間流動人口的作用，以及城鎮(zhèn)化過程中帶來的大量農(nóng)村人口市民化。要及時(shí)補(bǔ)充城市教育資源，優(yōu)化學(xué)校分布。

二是中央要加強(qiáng)對地方政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高對地方政府的財(cái)政的監(jiān)督監(jiān)測，確保地方政府資金使用到位，不能出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給扭曲。