國內(nèi)基本公共服務(wù)協(xié)同：綜述與評估

梅正午 孫玉棟

摘要：基本公共服務(wù)協(xié)同對打造共建共治共享的社會治理格局至關(guān)重要?，F(xiàn)有的研究主要聚焦于基本公共服務(wù)協(xié)同基礎(chǔ)性研究、我國基本公共服務(wù)協(xié)同的現(xiàn)狀研究兩大方面，但還存在以下不足： 缺乏完善的衡量基本公共服務(wù)協(xié)同水平的指標;理論研究豐富，缺乏實證分析;基于公民需求角度的研究相對較少;基本公共服務(wù)協(xié)同主體各方的責任與義務(wù)模糊。因而，未來的研究應(yīng)當注重完善衡量基本公共服務(wù)協(xié)同水平的指標，豐富協(xié)同過程中影響政府需求偏好的實證研究，重視公眾的需求滿意度，明確協(xié)同各主體的責任與義務(wù)，嘗試把基本公共服務(wù)協(xié)同與交易費用理論、委托—代理理論相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù);協(xié)同;研究綜述

基本公共服務(wù)協(xié)同可以整合各方優(yōu)勢資源，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，是我國未來基本公共服務(wù)供給的主要方向。近年來，國內(nèi)學者就基本公共服務(wù)協(xié)同問題開展了持續(xù)的研究，積累了豐富的研究成果。然而，卻鮮有文獻對基本公共服務(wù)協(xié)同問題進行全面且系統(tǒng)的綜述與評估。因此，需要對國內(nèi)學界近幾年關(guān)于基本公共服務(wù)協(xié)同的相關(guān)研究情況進行系統(tǒng)、客觀、全面的梳理與評述，從而明確現(xiàn)有的研究成果、研究階段所處的水平、研究的不足和可以改進的地方，為后續(xù)研究提供參考和指導。

本文選取2007年～2018年在學術(shù)期刊上發(fā)表的以“公共服務(wù)協(xié)同”為主題的部分代表性文獻，從基本公共服務(wù)協(xié)同基礎(chǔ)性研究、基本公共服務(wù)協(xié)同的研究現(xiàn)狀兩大方面進行綜述，最后是關(guān)于研究的不足及未來的展望。

一、 基本公共服務(wù)協(xié)同基礎(chǔ)性研究

1. 基本公共服務(wù)與基本公共服務(wù)協(xié)同?！丁笆濉蓖七M基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中明確提出：“基本公共服務(wù)是由政府主導、保障全體公民生存和發(fā)展需要、與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)”。在基本公共服務(wù)所涵蓋的范圍方面，學者們進行了大量討論（陳海威、田侃，2007;曾紅穎，2012），但尚未達成一致的觀點。本文認為，根據(jù)《“十三五”國家基本公共服務(wù)清單》，基本公共服務(wù)的范圍應(yīng)當涵蓋基本公共教育、基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)。

基本公共服務(wù)協(xié)同內(nèi)涵的界定需要對于“協(xié)同”一詞有準確的認知。劉衛(wèi)平（2013）指出，社會協(xié)同是建立在社會資本基礎(chǔ)上的政府、民間組織、企業(yè)、公民個人等多元要素的互相協(xié)調(diào)、合作治理?；趯τ趨f(xié)同的理解，田玉麒（2015）認為，基本公共服務(wù)協(xié)同供給是政府、市場與社會組織以公民的需求為導向，在充分溝通與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同提供公共服務(wù)的過程。

2. 基本公共服務(wù)協(xié)同的理論基礎(chǔ)。從理論上看，協(xié)同理論、多中心治理理論、網(wǎng)絡(luò)治理理論、資源依賴理論等等都為基本公共服務(wù)協(xié)同奠定了良好的理論基礎(chǔ)。協(xié)同理論強調(diào)，任何研究對象都是由各個子系統(tǒng)組成的復雜系統(tǒng)，各個子系統(tǒng)之間通過物質(zhì)交換、信息交換等形式發(fā)揮各自功能，最終形成整體效用（周艷玲，2014）。由于現(xiàn)有的公共服務(wù)供給存在碎片化現(xiàn)象，這就要求基本公共服務(wù)供給的各方主體協(xié)同起來以發(fā)揮整體效用。多中心治理理論認為，政府不應(yīng)當成為公共服務(wù)供給的唯一主體，基本公共服務(wù)應(yīng)當由政府、市場、社會組織乃至個人共同通過相互協(xié)作的方式提供（徐葉彤、蘆平生，2015）。網(wǎng)絡(luò)治理理論認為，公共服務(wù)應(yīng)當由公共部門、私人部門、非營利組織組成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟來提供（諸大建、李中政，2016）。而這無疑需要各主體的相互協(xié)同?；竟卜?wù)的供給不僅需要政策、技術(shù)、人員等有形資源，也需要理解、支持、社會資本等一系列無形資源。資源依賴理論認為：組織是一個開放的系統(tǒng)，它需要通過與外部組織的互動獲取生存所需要的資源。馬雪松（2016）認為，政府、市場、社會組織都有其自身的資源優(yōu)勢。具體來講，政府在提供財政資金支持、搜集民眾信息等方面具有優(yōu)勢，市場則在人才、技術(shù)、激勵機制等方面具有優(yōu)勢，社會組織則具有強大的社會資本和無私的公益精神。

3. 國外基本公共服務(wù)協(xié)同的做法與經(jīng)驗借鑒。就國外基本公共服務(wù)協(xié)同而言，相對成熟的有美國的明尼蘇達州、歐盟以及澳大利亞地區(qū)。美國的明尼蘇達州是基本公共服務(wù)協(xié)同供給的典型，該州區(qū)域內(nèi)的各級地方政府有300多個。為了實現(xiàn)各級政府在基本公共服務(wù)方面的協(xié)同，明尼蘇達州建立了明尼阿波利斯—圣保羅雙城大都市理事會，由該理事會負責構(gòu)建大都市區(qū)的公共服務(wù)協(xié)調(diào)機制，同時該理事會還會對大都市區(qū)內(nèi)公共服務(wù)內(nèi)容進行監(jiān)管與協(xié)調(diào)。此外，城市群間的非政府協(xié)調(diào)機構(gòu)在環(huán)境保護、供水、供電等方面的協(xié)同也發(fā)揮了積極的作用（鄭睿，2017）。就歐盟而言，當各國因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟水平差異而造成某一政策的實施導致各國損益不均等時，會通過相應(yīng)的補償機制使政策實施最終結(jié)果能夠充分發(fā)揮集團的整體優(yōu)勢，使各國均衡受益。以基金為核心的協(xié)調(diào)機制在歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)中具有關(guān)鍵作用（楊德才，2007）。澳大利亞建立了“中央鏈接”，即將八個政府部門及來自不同州和地區(qū)的公共服務(wù)集中在一個服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，從而可以給全體公民提供便捷的“一站式服務(wù)”（郭漸強、杜金穗，2013）。對國外基本公共服務(wù)協(xié)同的梳理可以發(fā)現(xiàn)，非政府組織在基本公共服務(wù)協(xié)同中發(fā)揮著重要作用，同時必要的利益補償機制對于基本公共服務(wù)的協(xié)同也至關(guān)重要。

二、 基本公共服務(wù)協(xié)同的研究現(xiàn)狀

1. 基本公共服務(wù)協(xié)同的主體。基本公共服務(wù)的協(xié)同首先需要明確協(xié)同的主體有哪些。通常來講，協(xié)同的主體一般包括政府、市場、社會組織三部分。汪錦軍（2012）認為，國家、市場和志愿部門是基本公共服務(wù)供給的三種力量。不同國家由于政治結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、文化和歷史發(fā)展等的差異，這三種力量的作用能力是不同的?；竟卜?wù)體系的復雜性和多樣性進一步的決定了多元主體合作的必要性和重要性。

現(xiàn)有研究中，大部分的研究是關(guān)于基本公共服務(wù)協(xié)同各主體優(yōu)勢領(lǐng)域、職能、角色、管理模式等方面的研究。政府、市場、社會組織的優(yōu)勢領(lǐng)域有所不同，政府在維護公平領(lǐng)域具有重要作用;市場則在效率領(lǐng)域具有較大優(yōu)勢;社會組織在公益領(lǐng)域具有優(yōu)勢（戴維·奧斯本、特德·蓋布勒，2007）。馬雪松（2016）指出，需要明確政府、市場、社會組織乃至公民在基本公共服務(wù)協(xié)同中的角色定位及實現(xiàn)方式。其中，政府是公共服務(wù)供給體系的主體，其職能在于安排公共服務(wù)供給的范圍、標準等。市場與社會組織的角色則為政府決策的參與者、服務(wù)的生產(chǎn)者以及責任的共擔者。公民主要是參與作用，充當?shù)氖切枨蟮谋磉_者、監(jiān)督主體和服務(wù)的評估者。謝來位、鐘裕民（2017）則根據(jù)公共服務(wù)投資主體、生產(chǎn)主體與直接管理主體、消費主體、消費方式之間的不同關(guān)系組合，提出了公共服務(wù)投資管理的六種基本模式，并對各個模式的特征進行了詳細的說明。

2. 基本公共服務(wù)協(xié)同中存在的問題。

（1）基本公共服務(wù)協(xié)同涉及多方利益的協(xié)調(diào)，加劇了協(xié)同的復雜性?；竟卜?wù)的協(xié)同離不開跨界的合作，跨界合作包括：上下級政府之間的“縱向協(xié)同”;同級政府、同一政府內(nèi)部各職能部門之間的“橫向協(xié)同”;政府和非政府組織之間的“內(nèi)外協(xié)同”（周志忍、蔣敏娟，2010）。就城市群公共服務(wù)治理而言，一方面需要協(xié)調(diào)橫向的各城市政府之間的關(guān)系;另一方面，需要處理好縱向的中央政府和地方政府之間關(guān)系（李磊等，2018）。不同的主體具有不同的利益，且各個主體的地位并不平等，無疑加大了基本公共服務(wù)協(xié)同的難度。

（2）基本公共服務(wù)協(xié)同供給主體、方式單一，協(xié)同過程碎片化。趙曼麗（2012）指出，公共服務(wù)協(xié)同供給的問題包括：①供給主體較為單一;②各供給主體的合作方式缺乏多樣性;③碎片化現(xiàn)象嚴重。張賢明和田玉麒（2015）圍繞公共服務(wù)供給的碎片化進行了詳細的說明，具體表現(xiàn)為：①跨部門公共服務(wù)供給碎片化，即各政府部門在提供公共服務(wù)時缺乏溝通與合作;②跨地域公共服務(wù)供給碎片化，即各行政區(qū)域之間的公共服務(wù)供給缺少協(xié)調(diào)與合作;③跨組織公共服務(wù)供給碎片化，即各供給主體之間的公共服務(wù)供給協(xié)同困難。

（3）基本公共服務(wù)協(xié)同面臨制度障礙。謝來位和鐘裕（2017）的調(diào)查研究表明，目前而言，不同地區(qū)的基本公共服務(wù)協(xié)同供給都面臨著一些制度障礙。包括公共服務(wù)保障制度的碎片化現(xiàn)象嚴重、公共服務(wù)市場缺乏多元的監(jiān)管體系等等。近幾年來，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家重大戰(zhàn)略，京津冀基本公共服務(wù)的協(xié)同發(fā)展是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，相關(guān)的學者圍繞京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同開展了研究，并指出了京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展中存在的制度性問題。高樹蘭（2016）認為，京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的主要障礙在于財稅制度的制約。京津冀三地在財政收支規(guī)模、轉(zhuǎn)移支付方面存在巨大的差距，而這直接關(guān)系到三地基本公共服務(wù)的協(xié)同。

3. 基本公共服務(wù)協(xié)同的路徑。

（1）整合與協(xié)同供給主體。基本公共服務(wù)協(xié)同的實現(xiàn)，需要對于供給主體進行有效整合，既包括各級政府、政府部門內(nèi)部的整合，也包括政府與其它組織的協(xié)作。郭漸強和杜金穗（2013）基于整體性政府的視角，提出了基本公共服務(wù)協(xié)同的路徑。主要包括：①完善供給主體的整合，包括上下級政府、同級政府、政府與非營利組織間的協(xié)作和公私部門的協(xié)作;②推進大部制改革，加強政府部門之間的整合，實現(xiàn)政府不同部門間的協(xié)同供給公共服務(wù);③進行政府流程再造;④實現(xiàn)公共服務(wù)供給的政策協(xié)同。張賢明和田玉麒（2015）提出了兩條路徑。其一，對政府的職能部門和層級進行整合。通過對原有政府部門的拆分與合并，減少職能交叉的政府部門，組建職責更加明確的大部門體制;其二，設(shè)立新的機構(gòu)，專門負責不同職能部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，使政府間溝通成為常態(tài)化的制度。

（2）完善基本公共服協(xié)同主體的準入、監(jiān)管機制。在整合與協(xié)同供給主體的同時，推進基本公共服務(wù)協(xié)同，還需要進一步的完善基本公共服協(xié)同主體的準入、監(jiān)管機制。趙曼麗（2012）指出，政府既要積極引進政府以外的組織來參與公共服務(wù)供給，也應(yīng)當對提供公共服務(wù)的組織進行嚴格的審查。同時，為了確?；竟卜?wù)協(xié)同的各方主體可以公平合理的競爭，要完善相應(yīng)的監(jiān)管機制。謝來位和鐘裕（2017）提出，應(yīng)當構(gòu)建多元一體的監(jiān)管主體體系，包括財政預決算、行政監(jiān)察等職能部門的行政監(jiān)督和同行競爭者、社會公眾等的社會監(jiān)督，創(chuàng)建以“發(fā)包人監(jiān)督和消費者監(jiān)督”為常態(tài)的協(xié)同監(jiān)督機制。

（3）完善相應(yīng)的財稅制度?；竟卜?wù)的協(xié)同，離不開財稅制度的改革和完善。謝來位和鐘裕（2017）提出，需要建立“錢隨人走”的公共財政制度，具體包括：設(shè)置公共服務(wù)個人專用賬戶;分項目分群體建立公共服務(wù)需求保障標準;分項目分區(qū)域建立公共服務(wù)供給標準;設(shè)立橫向轉(zhuǎn)移支付制度;建立公共財政資金個人轉(zhuǎn)移支付制度。高樹蘭（2016）分析了京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同的路徑，指出通過調(diào)整財政政策，構(gòu)建完善的轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌京津冀稅收政策，進而促進京津冀基本服務(wù)協(xié)同發(fā)展。

三、 研究的不足及未來的展望

1. 研究的不足?？v觀學術(shù)界關(guān)于基本公共服務(wù)協(xié)同問題的文獻，現(xiàn)有研究對基本公共服務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)性問題以及我國基本公共服務(wù)協(xié)同的主體、問題、途徑和國內(nèi)外基本公共服務(wù)協(xié)同的經(jīng)驗有了比較深入和廣泛的研究，為后續(xù)研究提供了有益的指導，但仍存在些許不足：（1）缺乏完善的衡量基本公共服務(wù)協(xié)同水平的指標，指標的構(gòu)建不夠細化、涵蓋范圍較少，并未涉及市、縣一級基本公共服務(wù)協(xié)同水平的測量，也沒有體現(xiàn)出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的協(xié)同;（2）理論研究居多，實證研究相對較少?；竟卜?wù)協(xié)同過程中，各級政府的需求偏好有所不同，現(xiàn)有研究缺乏對政府需求偏好的實證分析;（3）現(xiàn)有的研究更多的是從政府、市場、社會組織的角度出發(fā)研究如何更好地實現(xiàn)基本公共服務(wù)協(xié)同，而較少的考慮公民的需求;（4）在基本公共服務(wù)協(xié)同過程中，對如何劃分市場、政府、社會間的邊界缺乏共識，如何合理配置多元主體的權(quán)利和責任，如何合理劃分中央與地方、省級政府之間、省級政府與省以下政府之間在基本公共服務(wù)供給方面的事權(quán)與支出責任有待進一步探討。

2. 未來的展望。針對已有研究的不足，本文認為未來基本公共服務(wù)的協(xié)同可以圍繞以下幾個方面進行下一步的探討：（1）完善衡量基本公共服務(wù)協(xié)同水平的指標。由于市縣一級、城鄉(xiāng)的數(shù)據(jù)在收集方面存在一定的難度，未來的研究可以選取一些具有代表性的市縣、城鄉(xiāng)作為研究的對象，構(gòu)建合理的基本公共服務(wù)協(xié)同水平衡量指標;（2）注重實證分析。各級政府的需求偏好會直接影響各級政府在基本公共服務(wù)協(xié)同中的行為，進而影響基本公共服務(wù)協(xié)同的效果。未來可以重點研究基本公共服務(wù)協(xié)同過程中影響政府行為的因素;（3）注重公民的需求導向?；竟卜?wù)協(xié)同的最終目標是為了服務(wù)公民。公民的幸福感、滿意度可以在一定的程度上反映基本公共服協(xié)同的效果，因而未來的研究可以從選取某個城市群為例（比如京津冀）研究基本公共服務(wù)協(xié)同對公民幸福感、滿意度的影響;（4）明確基本公共服務(wù)協(xié)同主體各自的責任。未來研究的重點應(yīng)當集中在明確政府、市場、社會組織在基本公共服務(wù)協(xié)同中的邊界，同時要合理劃分中央與地方、省級政府之間、省級政府與省以下政府之間在基本公共服務(wù)供給方面的事權(quán)與支出責任;（5）基本公共服務(wù)協(xié)同過程中各方主體都會產(chǎn)生一定的成本，并且存在一定的委托代理關(guān)系，因而未來的研究可以嘗試把基本公共服務(wù)協(xié)同與交易成本理論和委托—代理理論相結(jié)合。

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基金項目：教育部哲學社會科學重大攻關(guān)項目“新常態(tài)背景下社會事業(yè)財政投入重大問題研究”（項目號：17JZD014）;北京市社會科學重大項目“京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展研究”（項目號：18ZDA10）;中國人民大學“中央高校建設(shè)世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項資金”支持。

作者簡介：梅正午（1991-），男，漢族，河南省禹州市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向：公共財政管理;孫玉棟（1965-）（通訊作者），男，漢族，黑龍江省嫩江縣人，中國人民大學公共管理學教授、博士生導師，研究方向：公共財政管理。

收稿日期：2019-09-12。