超大城市治理公眾參與演變歷程與現(xiàn)狀分析

狄凡 周霞

摘要：超大城市有限的城市公共供給能力與日益增長的公眾權力需求和利益訴求相矛盾，導致空氣污染、交通堵塞等一系列城市問題，亟需由單一管理模式轉(zhuǎn)向多元治理模式，為公眾提供合理訴求渠道，聽取公眾意見，從而實現(xiàn)十九大報告中所提出的超大城市決策有效化、治理精細化目標。通過分析城市治理公眾參與的演變歷程，論證公眾參與的必要性，分析我國超大城市治理公眾參與的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析現(xiàn)存的個體參與及組織化發(fā)展不足、制度保障措施較模糊等存在問題，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：超大城市;城市治理;公眾參與;演變歷程;對比分析

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.06.002

引言

超大城市作為我國人口規(guī)模最大的城市類型，在政治、經(jīng)濟、文化等方面都具有極大的區(qū)域輻射力和帶動作用。一方面，經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型帶來了超大城市整體結構性變化，同時快速發(fā)展所需與實際管理水平的不匹配也導致空氣污染、交通擁擠、資源匱乏等城市問題日益嚴重，超大城市亟需提升現(xiàn)有的治理模式和治理水平。另一方面，信息時代與權利時代的到來、利益主體的多元化促使公眾形成權利主體意識，社會各成員對精神、意義和價值的追求隨著城市現(xiàn)代化程度和社會整體財富的提高而不斷升級，公眾越來越渴望擁有在所屬城市公共供給方面的利益訴求表達權。人口規(guī)模等級越大，政府公共部門職能的有限性與現(xiàn)實城市問題的緊迫性、公眾訴求的渴望性之間的矛盾就越突出。完善城市治理體系是解決矛盾的有效途徑，Gustafsson U、Driver S認為公眾參與就是作為解決政策制定和執(zhí)行方面缺陷的可行辦法而誕生的。[1]未來學家丹尼爾·貝爾在關于社會的論述中認為，“社會可以分為社會結構、政體和文化等3個部分，每方面根據(jù)相應的中軸原理進行，社會結構的中軸原理是經(jīng)濟化，現(xiàn)代政體的中軸原理是參與管理，文化方面的中軸原理是自我實現(xiàn)”。[2]以上的3個部分都與公眾參與密切相連，有效的公眾參與是構建良好城市治理體系的重要組成。對公眾參與城市治理進行現(xiàn)狀分析是判斷參與程度能否達到預期要求的必要途徑。H Hu認為公眾參與還存在缺乏必要的法律保護、公眾參與的社會治理體系建設滯后等問題。[3]Gera W分析了菲律賓環(huán)境治理中的公眾參與，認為雖有強大的體制設計，但實際參與的制度化程度較低，無法實現(xiàn)實質(zhì)自治。他認為問題的關鍵因素是該國社會團體在公共審議和互動方面存在薄弱，約束了與政府機構合作中的代表性、一致性和必要性。[4]Whitton J、Brasier K、Charnley-Parry I、Cotton M分析了英美兩國頁巖氣治理領域中公眾參與的機會以及對社會的影響，發(fā)現(xiàn)盡管存在參與的言論和程序，但實際對決策的影響微不足道。認為所觀察到的治理機制中公民參與的機會很少，缺乏社會公正和程序公正。[5]針對我國城市公共管理模式由管控型向治理型轉(zhuǎn)變背景，對超大城市治理公眾參與演變歷程進行總結、對比、分析，能夠為治理模式轉(zhuǎn)型提供對策建議。

一、超大城市治理公眾參與的演變歷程

（一）國外城市治理公眾參與的起源與變遷

11世紀左右的歐洲公民大會，是公眾參與城市治理最早的適用形式，許多歐洲國家通過全體市民參加的公民大會來進行城鎮(zhèn)治理，不僅能確定官員的選舉和錄用，還能制定公眾參與的具體權力。20世紀60年代后，這些歐洲國家不斷進入后工業(yè)社會，伴隨經(jīng)濟的廣泛影響，其公眾參與治理的多元化、社會平等思想也得到廣泛傳播。[6]

隨后因自由主義和民權運動思想對社會的積極影響，以及單一城市管理模式出現(xiàn)的城市弊病，產(chǎn)生了1970年歐洲的多元化運動。提出生態(tài)、社區(qū)、性別、環(huán)保、消費權、工人所有權、行業(yè)工會等領域的多種目標，這些運動雖在具體內(nèi)容上不同，但其目標一致，均是為了在當時西方的結構化社會中，不懈追求民主參與和公眾自我管理。在多元化運動的廣泛影響下，使得城市管理逐步向公眾開放。之后全球第三產(chǎn)業(yè)的急速發(fā)展、經(jīng)濟的快速增長、高新科技帶來的信息技術飛速提升、文化影響下的公眾工作生活方式不斷轉(zhuǎn)變，這些因素相互作用、相互影響，共同促使城市由傳統(tǒng)封閉社會轉(zhuǎn)向主體緊密聯(lián)系的開放性社會。

由于城市內(nèi)各種資源、信息高度集聚，主體范圍日益擴大、利益訴求愈加復雜的多方利益主體交互產(chǎn)生更加復雜的交往行為。根據(jù)西方學者總結的城市治理理論，現(xiàn)代的西方治理結構是政府與市民形成的雙方“委托——代理”模式。市場經(jīng)濟、非政治公共組織這兩大市民社會體系，分別代表了基礎自治與法律道德調(diào)節(jié)。城市治理就是政府和市民在市場經(jīng)濟框架中，互相進行信息傳遞來共同決策城市發(fā)展管理具體事項的過程。政府公共部門的定位是為服務公眾自治體系的行政機構，在以市民社會為基礎的現(xiàn)代民主政治架構中提供公共設施、公共服務等公共行為。從國外城市治理公眾參與的起源和逐漸變遷過程來看，公眾參與城市治理是公眾權利意識表達的必然途徑，是隨著城市發(fā)展大趨勢順應而生的社會機制。

（二）我國城市治理公眾參與發(fā)展歷程

我國治理模式從新中國成立以來，經(jīng)歷了極大轉(zhuǎn)變，由初期的統(tǒng)治型轉(zhuǎn)向管理型，再由管理型逐步轉(zhuǎn)向服務型。在整體治理模式轉(zhuǎn)變的背景下，公眾參與按照參與規(guī)模、參與意愿和參與制度等要素的差異，大致分為三個階段，分別為動員參與、自發(fā)參與和理性參與階段。

1.動員參與階段

群眾路線作為政策管理中公眾參與理念的高度凝練，一直作為根本理念所提倡。新中國成立之后我國建立了人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、多黨合作制度以及各民主團體，提供了一系列參與平臺。政策制定者還將群眾參與融入到我國理論建設、制度建設當中。但群眾路線未能在上世紀50年代中期得到鞏固和發(fā)展，形成了計劃經(jīng)濟的統(tǒng)治型治理模式，公眾的參與意愿低、參與知識薄弱、參與能力不足、參與范圍狹小，多數(shù)的參與事件均是在動員和號召下發(fā)生的。[7]

2.自發(fā)參與階段

改革開放之后，政府進行大力改革，治理模式轉(zhuǎn)向管理型，職能得到重新界定，規(guī)模進行大幅度縮減，地方自主權的提升給公眾參與提供了發(fā)展空間。同時改革開放帶來的經(jīng)濟騰飛使得公眾自主意識不斷萌發(fā)，參與意愿逐漸增強。決策制定者意識到了公眾參與意愿的重要性，還將公眾權力寫入憲法，從法律層面保障了公民的基本權力。憲法修改后，公眾參與意識得到更大激勵、相關社會組織數(shù)量顯著增長，但公眾參與還存在著各地發(fā)展水平不一、效率普遍較低和行為數(shù)量的粗放增長等問題。

3.理性參與階段

20世紀90年代，明確的公眾參與理念和機制引入我國。每年黨和政府的重大報告均提到公眾參與的重要性和下一步的發(fā)展目標，政府治理模式也由管理型向服務型發(fā)展。如政府工作報告在2004年至2018年，多次提出保障公眾的參與權。社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，教育和文化水平的極大提高，公眾的相關參與意識和能力也顯著提升，公民參與呈現(xiàn)多樣化的態(tài)勢，社會管理逐漸復雜化。政府在機制上增加公眾參與保障，除了加大信訪制度改革外，還設有各領域的意見箱、熱線電話和微信微博客戶端等一體化網(wǎng)絡平臺，建立人民建議意見征集制度，推出多項公共事務的公開制度等。這些透明化制度有力地促使公民有序參與社會事務的制定和管理，使得公眾參與水平得到進一步提升。

二、超大城市治理公眾參與國內(nèi)外對比分析

塞繆爾·亨廷頓在其著作《變化社會中的政治秩序》中認為，發(fā)展中國家現(xiàn)代化進程中社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展必然會使公眾的參與意志提升，公眾的參與需求增加。但如果未從制度化手段上提升公眾實際參與水平，很有可能帶來政治上的不穩(wěn)定。[8]通過與國外發(fā)達國家在不同維度上進行同類對比，來分析我國公眾參與的發(fā)展現(xiàn)狀。

（一）公眾參與主體及意愿

1.參與主體

發(fā)達國家現(xiàn)有的城市治理參與主體主要為政府和非營利性組織，這些參與主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)承擔不同的權力和相應責任。運行模式主要是在政府指導和資金支持下，由非營利組織負責具體的活動制定和實施?；舨冀鹚勾髮W通過計算各國NGO的經(jīng)濟量占本國經(jīng)濟規(guī)模的比例，對全球36個國家進行NGO的社會經(jīng)濟結構占比分析，反映了現(xiàn)代社會的治理結構，進而反映出國家對于社會部門認知的理念。其中荷蘭的社會部門規(guī)模達到GDP的15%，而發(fā)展中國家最差水平僅為0.3%。發(fā)達國家與發(fā)展中國家數(shù)據(jù)存在明顯差異，發(fā)達國家的公民社會部門水平普遍高于發(fā)展中國家。

我國特有的社會主義體制，實行的市、區(qū)、街道“三級管理”結構等，共同使得公眾參與主體越來越多元化，從人大代表、政協(xié)委員等制度性參與外，逐漸擴散到專家學者、普通居民、媒體等其他主體。同時要注意到我國作為發(fā)展中國家，NGO數(shù)量較少，尤其是人均水平遠低于發(fā)達國家，該參與主體參與率較低，實際參與領域也較少，發(fā)揮的實際作用較弱。

2.參與意愿

在西方國家，公共精神和民主價值的公民文化奠定了公眾參與基礎，促進著公眾參與和城市治理進程的逐步融合。公民擁有較強的公眾社會認同感、權力責任感、參與意識和有較高的公眾參與活動頻率。[9]16歲以上的美國人有1/4在NGO 做志愿者，英國志愿者的比例超過1/3。

相比之下，我國城市治理中的公眾參與意愿整體上表現(xiàn)出熱情與冷漠并存。參與意愿的熱情主要表現(xiàn)在公眾渴望有效的訴求渠道上。信息化社會的到來尤其是大量社會化信息網(wǎng)絡平臺的出現(xiàn)，促進了公眾權力意識的覺醒和政治民主化程度的提高，我國整體公眾參與意愿變得較為強烈。公共事務管理與決策者也在治理過程中逐漸意識到公眾參與意愿的重要性，有意拓寬參與范圍及渠道，進而帶動公眾的參與熱情。

但在實踐中，公眾參與自覺性和主動性較低，總體意愿較低，相當數(shù)量的公眾參與熱情不足。根據(jù)孫龍（2011）對北京居民公眾參與態(tài)度、行為的實證研究，北京城區(qū)居民參與社區(qū)居民委員會選舉和業(yè)主委員會推選的比例較低，大約分別為兩成和一成;大約有四成的被調(diào)查者在過去一年中曾經(jīng)參與公益服務活動，但參與方式和類型都較有限，并且居民工作單位性質(zhì)不同，參與比例存在明顯差異。[10]這些較為冷漠的公眾，部分由于缺乏理性認識，對參與治理存在恐懼心理;部分居民存在固定意識，認為社會公共事務與個人無關;還有部分居民由于教育水平、經(jīng)濟水平的低下，相關意識不足。

（二）公眾參與架構及保障

1.組織架構

在城市治理組織架構上，發(fā)達國家多采取垂直管理體制，針對不同層次的管理主體進行精細化的權責分工，各參與主體權責與參與范圍相匹配。[11]強調(diào)法律和制度框架的重要性，較為注重社會福利制度的均等化、社區(qū)公共事務的自治化。日常治理中注重強化社區(qū)居民的主人翁意識、構建良好社區(qū)家庭關系、引導居民積極進行政治意見表達、培養(yǎng)居民參與政治生活的能力并通過立法等措施保障社區(qū)的高度自治。

我國經(jīng)過一系列研究與實踐，探索出符合我國具體國情的治理結構，治理主體逐步增加了社區(qū)居委會、社區(qū)業(yè)主委員會、社區(qū)物業(yè)管理公司、社區(qū)居民理事會、社區(qū)工作站以及其他公益性服務等組織，本質(zhì)為矩陣式的項目管理結構。組織架構設定中，賦予廣大居民的公眾參與權力較少，導致其參與能力較弱，進而使得許多社區(qū)居民對于城市治理持有冷漠態(tài)度，認為城市建設只是政府行為，政府應當負責城市治理工作。

2.制度保障

發(fā)達國家為了促進公眾參與、保證參與成效，在實體法中明確規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容和方式、程序，形成完整的法律體系，最大程度保障了公眾的利益。例如在聽證程序中，規(guī)定了參與者的資格和權責，還明確聽證會筆錄材料為決策的依據(jù)。德國的城市規(guī)劃修訂必須首先經(jīng)過議會、政府以及專業(yè)的委員會共同商討提出修改報告，在報告中要明確相關的修改內(nèi)容、修改原因和修改目的，之后進行廣泛的公示和全面的公眾意見收集。然后要根據(jù)公眾意見選擇公眾代表參加修改報告的論證會，多方商討規(guī)劃修改方案，從諸多修改方案中確定最優(yōu)。隨后政府仍需要將確定的草案進行公示，邀請公眾代表進行審核，此次審核更加側重于公眾利益是否得到滿足與平衡，若公眾利益在修改方案中受到損害，則直接否定方案。最終確定的實施方案將會被上報審批，通過后再次進行公示和意見收集，無異議才可實行。德國在城市治理中的“事前參與—設計規(guī)劃—參與審核—方案審查”等特定法律流程，保障了城市治理過程中的參與有效性，最大程度地維護了公眾利益。

在我國城市治理中，相關法律法規(guī)、規(guī)章通知等，雖多次強調(diào)公民參與的必要性，但對公民有序參與的范圍、程序、工具、救濟等都沒有做出具體、可操作的規(guī)定。立法將公民參與作為一種綱領性和嚴肅性的條件，分散在各種規(guī)范性文件中，明顯缺乏一套完整的法律制度作為保障。程序的簡單和抽象導致形式的侵蝕和公眾參與聽證會的熱情，最終導致了公眾對政府的懷疑和漠不關心。

（三）公眾參與途徑及范圍

1.參與途徑

公眾參與城市治理需要特定途徑，使公眾能將真實想法及時傳遞到?jīng)Q策者手中。公眾因年齡、文化程度、家庭背景等自身條件的差異，各方利益主體的利益關聯(lián)程度也存在不同，需要通過不同的參與方式來實現(xiàn)參與目的。[12]西方國家在城市治理相關制度中明確了參與規(guī)則，這些規(guī)則普遍確定于《行政訴訟法》以及與民眾生活密切相關的法律中，不僅維護公眾參與權力，還保證公眾對城市管理過程的監(jiān)督。法律法規(guī)規(guī)定的具體參與方式包括通告、回復、聽證、監(jiān)督等，聽證是其中應用最廣的參與方式（表1）。

我國公眾參與的途徑在現(xiàn)行的重大決策程序立法文本中進行了大致規(guī)定，以8個省級的重大行政決策程序立法文本為例，大部分提及了“聽證會”“協(xié)商會”“座談會”“網(wǎng)上征求意見”這些參與方式，少數(shù)提及了“社區(qū)基層訪談”的參與方式，多為“自上而下”式參與。上述規(guī)定大多比較抽象、描述較為簡單。除聽證會外，基本上都只是簡單提及公眾參與的方式，對各種參與方式的適用對象、具體適用情形以及制度安排卻未作詳細規(guī)定。

2.參與范圍

在民主治理歷史悠久的西方國家，公眾參與的決策范圍非常廣泛，包括環(huán)境保護、城市規(guī)劃、社會福利、參與機制等方面。這些領域的城市管理工作很大程度上已將決策權交給了公眾，贏得了公眾的支持和信任。表2介紹了公眾參與在城市治理領域的典型做法以及代表國家。

21世紀以來，我國的超大城市治理公眾參與實踐領域逐步擴散，包括立法、環(huán)境評價、行政預算、城市規(guī)劃、績效評估、公共服務等。具體包括深圳施行城市規(guī)劃公眾全過程參與、北京開展法治政府的社會評議、上海建立拆遷征詢制度、廣州市在城市交通整治過程中引入公眾舉報制度等。其中典型案例有廣州番禺垃圾焚燒事件。[13]廣州人大常委會在2002年批準的生活垃圾處理建設方案，在征地時受到當?shù)鼐用竦牡种啤ｍ椖客嗄?，廣州政府2009年發(fā)布完成征地的消息后，又受到了眾多市民的抗議，居民們通過簽名、上訪等方式表達對垃圾場選址的不滿。經(jīng)過半年反復的公眾意見反饋、政府媒體通報等，停止了垃圾焚燒發(fā)電廠項目的建設。此次事件中公眾意見從不被傾聽到獲得認可，體現(xiàn)了城市治理決策的理性調(diào)整，使該事件成為國家權力和公眾權力良性互動的標本。

三、我國超大城市治理公眾參與的問題分析及對策建議

（一）我國超大城市治理公眾參與的現(xiàn)存問題分析

1.個體參與數(shù)量不足，組織化水平發(fā)展不平衡

必需的公共資源是維持社會發(fā)展、城市日常運營的基礎條件。醫(yī)療保健、教育、社會保障等公共資源的提供與擴展不僅可以直接提高居民的生活質(zhì)量，還可以增加經(jīng)濟收入、提升城市治理中的公眾參與度。政府的主要工作之一是提供公共資源，但公共資源的提供主體并非只有政府，市場供給和社會供給也是公共資源的主要來源。需求大的政府服務與規(guī)模小的政府體系之間的矛盾能夠由市場供給和社會供給所彌補，社會供給是政府供給和市場供給的重要補充。其中志愿者、社會工作者與社會組織就是社會供給的主要組成部分。

美國的志愿者人數(shù)占比在2016年達到25.2%，[14]而我國超大城市中表現(xiàn)最佳的北京，其參與率在2016年和2017年也僅為17%和18.9%，相差約8%（圖1）。2014年美國有社會工作專業(yè)人員85萬，占總人口的2.8‰;英國有社會工作專業(yè)人員12萬，占總人口的2‰;中國香港也有社會工作人員4萬，占總人口的5.7‰。有學者指出當各國和地區(qū)社會工作專業(yè)人員數(shù)量占總人口比例的2‰時，表明這個國家社會文明程度越高，社會服務體系越完善。[15]而同樣表現(xiàn)最佳的北京僅為1.2‰（圖2）。超大城市在整體發(fā)展資源、培育環(huán)境和文化氛圍上，相較于其他城市都具備明顯優(yōu)勢，由此可以反映出我國整體城市治理的個體參與數(shù)量與國外發(fā)達國家相比，仍有較大差距。

美國2014年所有注冊的非營利組織數(shù)量約151萬個，2015年的所有注冊非營利組織數(shù)量則達到156萬，[16]人口分別為3.19億和3.21億，每萬人擁有的社會組織數(shù)量達到47.3個和48.6個。而如圖3所示，我國超大城市中表現(xiàn)最佳的深圳市，其萬人擁有的社會組織數(shù)量也僅有7.65個，與美國相差較遠。并且我國超大城市中數(shù)值最低的天津市，每萬人僅擁有3.24個社會組織，為深圳的1/2，差距較大，發(fā)展不平衡。

2.制度保障覆蓋面低，保障措施較模糊

通過對6個超大城市人民政府2016年頒布的共計87個保障性政策制度的整理分析，以及各政府網(wǎng)站對于關鍵詞“公眾參與”的搜索后發(fā)現(xiàn)，僅有北京和廣州分別于2015、2006年公開發(fā)布《關于開展北京市“十三五”規(guī)劃編制公眾參與活動的公告》《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》兩項政策，其余均為實施意見或通知中涉及到部分公眾參與內(nèi)容，制度保障的實施細則缺失，具體實施辦法仍無明確規(guī)定。

城市治理涉及眾多領域，統(tǒng)計到的保障政策中除了政府行政工作、規(guī)章制定、政務公開等，其余多為各項規(guī)劃領域，實際保障的覆蓋面較低。并且涉及到的公眾參與部分更多的是作為原則性的指導意見，缺乏一定的實施細則和監(jiān)督機制，保障措施較為模糊。

3.信息公開程度過低，公布時間不充分

通過發(fā)放調(diào)查問卷，分析回收到的249份有效問卷，數(shù)據(jù)顯示，居民對于政府城市治理公眾參與的相關信息公開認知程度較低（圖4）。

多數(shù)居民認為所在城市的治理政策信息公開情況為一半左右或大多數(shù)，很少或沒有居民認為信息公開完全。了解信息是公眾有效參與的重要前提，對于超大城市而言，公眾信息認知和了解程度對城市政策制定的影響更為顯著，社會影響范圍也更大。例如北京2018年實施的架空線入地和清理天際線兩項城市治理政策，公眾在政策實施前掌握的信息公開內(nèi)容均過少，導致實際政策發(fā)生后，出現(xiàn)評價方向兩極化的現(xiàn)象，不僅影響了公眾的正常生活、損害了政府形象并降低其公信力，還加大了今后城市治理的難度。

如圖5所示，居民除了認為信息公開程度較低外，還希望信息公開的時間更加充分?，F(xiàn)有的信息公開多為政策抉擇階段，在最終確認前才公開相關信息，居民用來了解與思考的時間較少，無法發(fā)揮最大的治理參與效果。居民更多地認為信息公開應在政策方案設計階段（圖6）。

4.公眾實際參與數(shù)量不足，政民溝通渠道不暢

公眾在實際參與的數(shù)量普遍較少，超大城市中表現(xiàn)最佳的廣州，2017年全年共220項政策發(fā)布，但公開征集意見、召開的項目討論會、公眾座談會等次數(shù)總和為293次，平均每項政策的制定過程僅征求各界公眾次數(shù)1.33次。城市治理政策的頒布過程，需要從政策問題確認、政策議程確定、政策方案設計、政策方案抉擇、決策之后政策實施等各個階段均進行意見征求?？傮w而言，我國超大城市的征求意見次數(shù)仍較少。同時在征求公眾意見過程中，還出現(xiàn)參與渠道不足、政府與公眾信息不暢的問題，公眾認為表達渠道過少，并提出了參與的新興方式，如圖7所示。

居民認為問卷調(diào)查、微信微博公眾號反饋以及投票方式是可以增加的新興參與方法。然而在資料查找的過程中發(fā)現(xiàn)，超大城市普遍已在官網(wǎng)設置了民意征集和網(wǎng)上調(diào)查等途徑，如廣州市人民政府官方網(wǎng)站上，互動交流欄中就有公眾參與的專項途徑，但以最近結束征集的政策數(shù)據(jù)分析對象，民意征集僅征集到22條反饋意見，網(wǎng)上調(diào)查僅收集到38票，總體數(shù)量過少。這種現(xiàn)象反映出我國超大城市治理中的公眾參與，存在政民溝通渠道不暢的問題。公眾需要的新興反饋渠道早已被政府開通并投入使用，但公眾卻普遍不了解，導致實施效果較差。

（二）優(yōu)化超大城市治理公眾參與的對策建議

1.優(yōu)化公眾參與的現(xiàn)有方式和渠道

現(xiàn)有政府公眾參與方式多使用自上而下的傳統(tǒng)意見征求模式。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高、市民權力訴求愈發(fā)高漲及其主人翁意識的不斷增強，使得公眾整體行動能力逐漸增強，這對優(yōu)化當前公眾參與方式和渠道等工作提出了更多更高要求。中央政府與各級地方政府頒布的《關于全面推進政務公開工作的意見》等政策文件，也在不斷加強與引導政府信息公開化、透明化。同時，互聯(lián)網(wǎng)社會和公共空間的出現(xiàn)與不斷發(fā)展，為整個城市治理中的公眾參與營造了良好環(huán)境。但還存在不少自下而上、由外至內(nèi)的壓力推動型公眾參與模式。這種自下而上的公眾參與方式主要包括向政府部門舉報與上訪、根據(jù)法律程序提出訴訟等，通過媒體等途經(jīng)進行廣泛的關注與報道，使得公眾訴求擴大升級成為某地或某類的公共事件。[17]這是因為公眾以往提出的多數(shù)意見無法進入實際管理的政府公共部門，或沒有得到應有的快速反應，不能完全表達出公眾對于城市治理過程中的真正意見，而是僅作為公眾提供的建議和參考。即便少數(shù)公眾參與的意見轉(zhuǎn)化成被采納的實操政策，也因其不可復制性而無法制度化，問卷中公眾對于需求表達的更深要求也說明了這一現(xiàn)象。

通過分析較為成功的公眾參與典型案例，能夠發(fā)現(xiàn)政策制定的前期往往缺乏足夠的參與方式與渠道，才使得公眾意見被迫累積，在政策頒布后推進的過程中，由某些專家、團體或公眾自發(fā)組織來形成利益集合，并借助媒體網(wǎng)絡等其他助推動力多種力量共同將真正的公眾訴求呈現(xiàn)在政府執(zhí)行部門及社會公眾面前。在這種公眾參與方式下，政府處于極度被動的地位，所進行的常規(guī)決定和操作難以繼續(xù)，反映出了政府現(xiàn)有的參與開放性仍然不夠，自上而下制定的方式、渠道不適應日益增強的公眾參與要求，出現(xiàn)了制度建設滯后的情況。這類事件只要發(fā)生就會對我國政府形象和公信力有所損害，所以政府必須要進一步開放城市治理中的公共參與，在針對利益相關公眾的基礎上更加提升參與方式與渠道的多元性和先進性，才能夠盡可能杜絕被迫式公眾參與情況發(fā)生的可能。

針對我國超大城市治理中的公眾參與方式與渠道單一、效果差等問題，可以通過以下幾種方式進行提升：

（1）利用科技改善現(xiàn)有參與方式和渠道

對于超大城市治理中民意調(diào)查、網(wǎng)上問卷等方式無法解決政民之間信息出現(xiàn)壁壘與障礙，可以通過政府購買社會服務等方式，通過選取可提供微博微信推送、短信通知等服務的企業(yè)，讓其進行實際操作，解決現(xiàn)有的政府開展而公眾未知的問題。

（2）引進國外的先進公眾參與方式和渠道

除了現(xiàn)有的利用較為廣泛的公眾聽證會之外，國外先進的參與方式與渠道包括公眾評審團、居民追蹤調(diào)查群、分主題座談會、公民會談、公眾辯論等都是我國超大城市中可以利用的富有生命力的參與方式與渠道。同時也應在實際操作過程中探索適合調(diào)動公眾參與積極性的各種新方法。

（3）建設全面的公共參與專業(yè)平臺

由于城市治理領域差異和項目實際管理部門不同，發(fā)布情況和實施情況都各不相同，現(xiàn)有的公眾參與方式和渠道，增加了公眾的參與成本。要實現(xiàn)公眾廣泛參與、有序參與、有效參與，就需要將所有部門的資源進行整合，打破各部門信息孤島，進行公眾參與專業(yè)平臺建設。建設公眾參與平臺，為公眾參與城市治理提供便捷有效的途徑，不僅能夠提高參與效率，還能降低參與成本，更能提升城市治理公眾參與的權威性。

（4）建立完善公眾訴求表達統(tǒng)一平臺

我國各超大城市現(xiàn)有的公眾反饋表達渠道建設已具備一定成效，包括各地的“市長熱線”、“領導信箱”、網(wǎng)絡留言問訊平臺等。但渠道較為完善的同時，還存在許多問題。一是由于行政分割、部門權限等問題，公眾在實際參與以及對參與效度把控的過程中，通過不同渠道反映的同一件事情，有可能出現(xiàn)不同部門的處理情況不一致，損害了公眾參與的最終效果，降低了公眾參與的持續(xù)熱情，政府公信力也受到損害。二是現(xiàn)有的反饋平臺往往只能在建立初期發(fā)揮最大效用，一定時間之后由于反饋時間、反饋效果達不到公眾的參與預期目的，作用便逐漸下降。

要建立并完善公眾訴求表達的統(tǒng)一平臺，就需要在平臺建立之前，健全平臺規(guī)劃，確定平臺規(guī)則及監(jiān)管權責;利用網(wǎng)絡信息技術成立實時響應的反饋機制，分層搭建統(tǒng)一的訴求表達系統(tǒng)，明確集中交辦、限時辦理;建立公眾參與的雙向評價機制，一方面將公眾評價結果直接上報給上級部門，督促平臺接受處理公眾反饋意見。另一方面通過“公眾訴求表達系統(tǒng)”，迅速將各類意見建議的處理情況及時反饋給群眾;建設平臺督查通報制度，成立獨立工作組，督查平臺各項負責單位的辦理進度，并對未能按時辦結、未能有效辦結的單位和部門，要通過官方渠道進行公開通報。

2.培育公眾參與的專業(yè)人員及社會組織

專業(yè)人員及社會組織能夠利用專業(yè)技能、有效經(jīng)驗等，可以在促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定、參與社會管理和提供服務等方面發(fā)揮較大作用，有效提高公眾在超大城市治理中的參與度。我國現(xiàn)有的專業(yè)人員（包括志愿者及社會工作者、社會組織）數(shù)量和質(zhì)量相比發(fā)達國家仍有較大欠缺，需要進行大力培育。

（1）簡化登記與分級手續(xù)

社會組織現(xiàn)有的登記流程包括發(fā)起人申請并提交材料、發(fā)起人登記并提交材料、登記機關受理并審核、發(fā)起人備案等階段，過程中還存在提交材料繁多、具體審查流程復雜等問題。我國超大城市需要鼓勵社會組織成立與發(fā)展，首先需要簡化登記手續(xù)，可學習借鑒湖南常德相關操作，包括取消社會組織登記現(xiàn)場勘察環(huán)節(jié)，簡化登記驗資程序，將原有的驗資報告簡化為出資承諾書和銀行出具的出資函證;簡化注銷登記程序，社會組織可以直接在民政辦事窗口實現(xiàn)即時辦結注銷等。

社會組織現(xiàn)行管理方式是根據(jù)非競爭原則，由民政部門與主管部門同時進行管理的雙重分級管理，該模式導致管理多頭、權限分散、許多未達到登記條件的社會組織無法依法管理。在解決社會組織不同規(guī)模管理上，要根據(jù)民政部《關于培育發(fā)展社會組織的意見》的相關要求，實行多層級分部門的管理方式?？紤]社會組織的注冊規(guī)模差異，實行民政部門、街道辦、社區(qū)居委會等分層級管理，來確保所有的現(xiàn)有社會組織都能按照不同的規(guī)模、業(yè)務范圍、成員構成和服務對象實施管理。

（2）推動政府職能轉(zhuǎn)變

在我國機構改革大背景下，尤其面對超大城市治理事項繁多、人員需求大等問題，需要將政府有關職能進行充分轉(zhuǎn)移。將管理工作中技術、協(xié)調(diào)的工作轉(zhuǎn)移給社會組織，比如城市治理的微觀管理工作。既能通過行政手段，又能利用社會自治進行管理，也要充分發(fā)揮社會組織的作用。政府通過職能轉(zhuǎn)移來更好地提升不可替代工作的效率，真正實現(xiàn)“小政府，大社會”。

在實行職能轉(zhuǎn)移的同時，要對社會組織進行針對性培育，明確現(xiàn)有社會組織的發(fā)展重點，加快培育生活服務類、公益慈善類和居民互助類的社會組織，重點培育服務困難群體的社會組織。采用專業(yè)人才與社會組織定崗培訓的方式，鼓勵支持有條件的社區(qū)社會組織吸納社會工作專業(yè)人才，既能培養(yǎng)出更多優(yōu)秀的社會工作人才，還能培育更加優(yōu)質(zhì)的社會組織。

3.完善公眾參與的多方位監(jiān)督制度

公眾參與利益表達機制能否最終達到預期效果，監(jiān)督評價機制的完善與落實起到實質(zhì)性的保障作用。若對城市治理中的公眾參與不加以嚴格監(jiān)督與評價，決策者出于各方利益考慮，十分有可能出現(xiàn)濫用權力、違規(guī)造假等問題，例如環(huán)境評價項目中對公眾參與情況進行造假的典型反面案例——秦皇島西部生活垃圾焚燒項目。[18]該項目在評審階段提交的環(huán)評報告顯示完成的100份公眾調(diào)查報告結果支持率百分之百，然而在核實時發(fā)現(xiàn)，100份報告中15人找不到具體信息;調(diào)查進行時已死亡1人;14人常年在外工作;觸犯法律現(xiàn)為在逃犯1人;1人重復填寫調(diào)查報告;還有65位村民表示從未見過調(diào)查表。除了調(diào)查報告造假外，村民們也未看到過所謂的“環(huán)評信息兩次公示”。

這種情況下，所謂公眾參與不僅達不到預期效果，反而成為決策者壓制公眾利益的手段。因此，必須完善公眾參與的監(jiān)督制度。生態(tài)環(huán)境部頒布的新版《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》中的有效做法，在城市治理其余領域中也應得到廣泛推廣應用，具體舉措包括：制定信息公開方式的進一步實施細則，達到充分征求公眾意見的預期目標;引入相關信用記錄，若出現(xiàn)公眾參與過程中的失信現(xiàn)象，主管部門需將負責單位失信情況進行詳細記錄;退回未充分征求公眾意見的評價報告，直接認定其無效。除此之外，還可以利用最新網(wǎng)絡技術，包括對參與調(diào)查的公眾實行人臉識別登記，調(diào)查全過程進行視頻記錄及網(wǎng)絡直播等，加強公眾參與的監(jiān)督力度，實現(xiàn)超大城市治理中公眾參與的良好效果。

說明：本文為住建部2017年軟科學研究項目《有中國特色的特大城市治理社會參與機制研究》（2017-R2-001）、北京自然基金項目《京津冀城市群城市新區(qū)產(chǎn)城融合機理與實現(xiàn)路徑研究》（9162005）、北京哲學社會規(guī)劃項目《基于PPP模式的北京新型特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵、項目治理與效能評價研究》的部分研究成果。

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Abstract：The limited urban public supply capacity of mega-cities conflicts with the increasing public power demand and interest demand， which leads to a series of urban problems such as air pollution and traffic jams. Mega-cities urgently need to change from a single management model to a multiple governance model， so as to provide the public with reasonable appealing channels and listen to public opinions， so as to achieve the goal of effective decision-making and refined governance of mega-cities proposed in the report of the 19th National Congress of the CPC. This paper analyzes the evolution of public participation in urban governance， demonstrates the necessity of public participation， analyzes the current situation of the development of public participation in urban governance in China， and explicitly specifies the existing problems such as insufficient individual participation and inadequate organization， obscure system guarantee measures， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

Key words：mega-city; urban governance; public participation; evolution; comparative analysis

責任編輯：王 ?縉