政府投融資平臺債務風險研究x

何淼

摘 要 在城市化進程不斷加快的當下，各級政府為了加大基礎設施建設，以建立投融資平臺大規(guī)模舉債的方式來緩解財政資金壓力。與此同時，如果缺乏對投融資平臺的管理，沒有做好融資規(guī)模的有效控制，就無法有效規(guī)避債務風險。本文以政府投融資平臺為基礎，研究債務風險的形成原因及應對策略，為行業(yè)相關人員提出一些可借鑒經驗。

關鍵詞 投融資平臺 債務風險 策略

一、政府投融資平臺債務風險的含義

地方政府投融資平臺是指以拉動地方經濟作為目標導向，相關政府部門或單位組織為基礎設施建設籌集資金專門成立的投資公司。隨著我國經濟多年的高速發(fā)展，地方政府在經濟建設過程中必定需要投入更多的資金，這就使得投融資平臺的籌融資壓力不斷加大，在公共服務和基建項目等方面承擔著巨大的債務風險。政府投融資平臺債務風險基本特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是公益性較強。通常情況下，政府主導下建立的投融資平臺主要負責政府基建項目籌融資，營利性低于一般商業(yè)企業(yè)，企業(yè)在政府財政撥款基礎上維持各項業(yè)務活動的開展。同時，投融資平臺的主要收入為基礎設施項目投資回收以及后續(xù)土地拍賣所償資金，對區(qū)域經濟發(fā)展狀況依賴程度較高，因而其潛在的經營債務風險也會隨之升高。二是項目建設或投資周期長。投融資平臺將企業(yè)主要的資金投入基礎設施建設過程中，資金來源除財政資金外，主要依靠自主融資，并因為項目建設周期過長而承擔高昂的還本付息壓力。三是對政府依賴性較高。地方政府所搭建的投融資平臺具有持續(xù)受政府支持政策及補貼影響較大的特征，在當前國家嚴控地方政府債務規(guī)模的背景下，地方政府很難給投融資平臺市場融資行為提供承諾和擔保，投融資平臺面臨的債務風險較之前無疑明顯加大。以筆者所在的鐵路投資企業(yè)為例，受鐵路項目公益屬性強、建設和投資回報周期長等因素影響，企業(yè)面臨巨大的還本付息壓力，甚至需要財政對所負擔融資成本給予貼息支持。

二、政府投融資平臺面臨的主要債務風險

（一）投資項目經濟效益無法保證

通常情況下，政府投融資企業(yè)的主營業(yè)務與國家重點扶持的產業(yè)以及政策導向相關，例如基礎設施建設、土地開發(fā)、公共服務項目、物流貿易等行業(yè)，與國民經濟和國計民生關聯(lián)度較高，公益屬性也較強。由此，政府投融資平臺受宏觀政策和經濟情況影響較大，其盈利結構比較單一;同時受基建項目投入大、回報低、回收期長等因素影響，企業(yè)整體盈利水平較低。主營業(yè)務的限制使得企業(yè)缺乏穩(wěn)定的收入來源以彌補償債支出，在巨大的資金缺口下，企業(yè)的經營管理難免會面臨潛在的債務風險。此外，支出與收入的嚴重不平衡也是造成債務風險的一個主要因素。[1]在財政資金未到位的情況下，企業(yè)在項目前期往往需投入大量資金以保證項目順利進行，大量流動資金被占用且無法及時回收，導致企業(yè)在債務到期時面臨較大壓力。

（二）短借長投模式帶來的風險

短借長投本身是一種高風險的財務行為。一方面，如果企業(yè)內部缺乏對資金的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，在流動資金短缺的基礎上，企業(yè)往往需要依賴短期借貸的模式來填補資金漏洞，用于固定資產投資和還本付息等。以筆者所在省份為例，部分省屬企業(yè)因存量債務居高不下，只好常年發(fā)行超短融債券，以維持企業(yè)經營周轉。長此以往，企業(yè)面臨的風險可想而知。另一方面，融資平臺的內部資金運轉以及投資方向等受當?shù)卣哂绊戄^大，企業(yè)自身對資金的自主投資權較小，因此在資金管理與使用方面風險性較一般企業(yè)更大。以短期貸款投資長期項目，在項目周期長、收入回報不確定的情況下，其實際收益很可能與預期收益存在較大差距，其固定資產變現(xiàn)能力也較弱。

三、應對投融資平臺債務風險的主要策略

（一）創(chuàng)新融資模式

為了降低企業(yè)對商業(yè)銀行融資的依賴性，更好地管理融資環(huán)節(jié)，以減小企業(yè)的資金壓力，投融資平臺需要不斷創(chuàng)新融資手段，拓寬融資渠道。首先，要基于自身所處行業(yè)特點進行籌融資管理。在有相關政策支持的情況下，投融資平臺應借助自身與政府關系密切的優(yōu)勢，優(yōu)先爭取財政資金注入;并在此基礎上，結合自身行業(yè)屬性和項目特點，不斷探索運用好各類債務融資工具，為公司發(fā)展提供持續(xù)不斷的資金保障。以筆者所在鐵路投資企業(yè)為例，考慮鐵路項目特點，其基本的籌融資思路便是：優(yōu)先爭取無償?shù)呢斦Y金;爭取政策性銀行資金支持，因其可滿足資金期限長、利率低等企業(yè)核心訴求;利用好中票、企業(yè)債、保險債權計劃等直接融資工具，并做好融資工具組合以平滑債務周期;商業(yè)銀行貸款，補充企業(yè)日常經營流動資金。其次，主動實現(xiàn)管理轉型，積極探索股權融資方式，引入戰(zhàn)略投資者。這種方式在增強企業(yè)經營活力、提升企業(yè)管理水平的同時，也間接降低了企業(yè)的債務風險。最后，在必要時大膽采用新型融資模式，包括PPP模式、TOT模式、BOT模式等。在采用新型融資模式的過程中，要充分了解新型融資模式的基本理念、辦理流程、優(yōu)缺點，并聘請專家指導應用，依據(jù)項目差異選擇合適的融資方式，及時總結經驗，規(guī)范融資操作。[2]目前，我國部分鐵路投資企業(yè)已與國家開發(fā)銀行等金融機構開展PPP模式的融資合作。這種模式屬業(yè)內創(chuàng)新之舉，其優(yōu)點在于融資規(guī)模較大，可一攬子解決各鐵路項目投資資金來源問題，且因其不計入政府債務，容易得到政府方面的許可;缺點便是需協(xié)調的關系眾多，需要由政府部門牽頭發(fā)起。

（二）加強項目投融資管理

一是根據(jù)投資需要進行融資。企業(yè)應在基本確定投資項目或投資方向后再進行相關融資，以避免資金閑置風險，最大限度降低融資成本。二是加強對投資項目的管理控制。具體包括：在項目投資以前做好項目可行性分析，立足市場環(huán)境及區(qū)域經濟發(fā)展現(xiàn)狀，依據(jù)具體的融資情況統(tǒng)籌規(guī)劃項目設計方案等;在項目推進過程中要注意對預算資金支出情況、項目環(huán)境變化等進行實時跟蹤監(jiān)督，避免資金浪費;在項目經營時期要積極改善經營環(huán)境，保證配套流動資金能夠滿足項目經營需求。三是通過建立項目跟蹤審計的方式提升資金使用效率。在項目立項、論證環(huán)節(jié)即引入跟蹤審計，并嚴格依照批復的設計方案開展項目建設，盡量避免追加投資、工期延誤、成本虛高等現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）完善債務內部管理機制

為了有效控制債務風險，政府投融資平臺要重視債務內部管理工作。針對債務規(guī)模不斷擴大、企業(yè)償債壓力較大的問題，企業(yè)要通過建立債務監(jiān)測系統(tǒng)和債務風險信息披露制度的方式，完善償債管理機制。一是引入信息技術建立風險評估機制，即針對企業(yè)的資產結構、償債能力以及債務規(guī)模等因素建立動態(tài)監(jiān)督機制。二是建立信息披露制度防范債務風險。企業(yè)應遵循當?shù)乇O(jiān)管部門和金融機構要求，及時準確披露資金使用情況等財務信息，遏制資金違規(guī)使用所帶來的風險。三是建立完善的財務預警指標體系。從投融資管理、資金管理等方面入手，實時評估資金管理過程中的債務風險;并將資產負債率、利息保障倍數(shù)、本息償還率等指標作為評價依據(jù)，平衡投融資之間的收支關系，優(yōu)化企業(yè)資本結構，合理控制債務風險。[3]

（四）進行債務重整

在國家鼓勵國有企業(yè)加強混合所有制改革、引入戰(zhàn)略投資者的背景下，投融資平臺在必要時可與金融機構協(xié)商，進行債務重整，比如債轉股。以債轉股的方式為例，其優(yōu)點在于：一是幫助企業(yè)“降杠桿”，緩解還本息的壓力，降低債務風險，同時引入社會資本完善治理結構。二是深化銀企合作，有效利用雙方資源達到共贏目的。三是在平滑債務曲線后，可在一定程度上減輕財政出資壓力。

四、結語

政府投融資平臺的建立對社會公共服務質量的提升大有裨益，但同時也面臨較大的債務風險。因此，相關企業(yè)要立足債務風險形成的主要原因，通過創(chuàng)新融資模式、加強項目投融資管理、完善債務內部管理機制以及進行債務重整等方式，防范和化解債務風險，提升企業(yè)財務管理水平，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并更好地承擔和履行社會責任。

（作者單位為江西省鐵路投資集團有限責任公司）

參考文獻

[1] 朱云霄.基于財務報表視角的地方政府投融資平臺債務風險分析[J].財會學習，2018（1）：201-202.

[2] 張睿偉.地方政府投融資平臺債務融資風險分析[J].時代金融，2018（5）：25.

[3] 成定雄.地方政府國有融資平臺公司債務風險管理研究[J].經貿實踐，2018（2）.