江西省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)扶貧政策效果評價研究

張玉 程文燕 孫美倫 楊雷

摘 要：國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要抓手。生態(tài)扶貧是將生態(tài)文明建設(shè)與扶貧攻堅結(jié)合起來的重大舉措?；凇叭糙A”的理念并結(jié)合生態(tài)功能區(qū)定位，構(gòu)建了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)扶貧政策評價指標(biāo)體系，以江西省國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困縣為例，采用AHP方法對生態(tài)扶貧效果做了定量評價。研究表明，生態(tài)扶貧政策效果由強(qiáng)到弱依次為生態(tài)移民搬遷、生態(tài)項目建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償支付和林果產(chǎn)業(yè)扶持。最后基于評價結(jié)果提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：江西省;生態(tài)功能區(qū);生態(tài)扶貧;政策效果

中圖分類號：F203 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）32-0096-03

在精準(zhǔn)扶貧中牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，就是要堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重，使貧困人口從生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中得到更多實惠，實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”。江西省在山、水、林、田、湖、草等方面具有很強(qiáng)的生態(tài)比較優(yōu)勢，而如何利用這些優(yōu)勢推進(jìn)生態(tài)扶貧是一個重要的現(xiàn)實問題。保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)生態(tài)扶貧的基礎(chǔ)。江西省在生態(tài)扶貧方面陸續(xù)出臺了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償一系列相關(guān)政策，經(jīng)過近年來的實踐，亟須對所實施的政策效果作出科學(xué)的評價。為了改善南豐縣、宜黃縣、資溪縣等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)貧困人口的生活狀況，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展，各級政府制定并實施了具有針對性的對策措施。政策主要涉及了生態(tài)移民搬遷、生態(tài)補(bǔ)償金轉(zhuǎn)移支付、林果生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶持、生態(tài)工程項目建設(shè)。但是，這些政策在改善人口的生活狀況、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等方面效果究竟有多大，在理論和實務(wù)界都沒有形成共識。

在研究對象和評價指標(biāo)體系方面，曹玲玲（2019）以宿遷三個“連片特困地區(qū)”為研究對象，從政策扶持力度、基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度、農(nóng)村生態(tài)宜居環(huán)境、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、財政和金融的供給效用、社會保障能力、精準(zhǔn)扶貧模式開發(fā)能力以及精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)性等八個維度構(gòu)建了扶貧績效評價指標(biāo)體系。張亞南等（2019）從社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、利益分配、環(huán)境破壞和文化破壞五個方面評價了崇禮和張北縣居民對旅游扶貧的滿意度。李輝（2018）從投入-產(chǎn)出的角度評價了云南農(nóng)村生態(tài)扶貧項目的績效。鄒龍（2018）從扶持政策、生活質(zhì)量、居住環(huán)境和社會環(huán)境四個方面評價了扶貧生態(tài)移民安置滿意度。王仟瀅（2019）從精神文明、生態(tài)環(huán)境、社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和旅游資源五個方面評價了安徽省歙縣旅游扶貧績效。張家其（2019）構(gòu)建了生產(chǎn)、生活、生態(tài)指數(shù)及扶貧綜合成效指數(shù)，評價了湘西重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困縣扶貧績效。在研究方法方面，主要用到的方法有因子分析、DEA模型、模糊綜合評價和層次分析法。資料檢索表明，目前學(xué)術(shù)界尚沒有對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)扶貧政策效果評價形成系統(tǒng)判斷。本文擬結(jié)合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)江西省貧困縣的區(qū)域特點(diǎn)和“三生共贏”理念，用生產(chǎn)發(fā)展、生活改善和生態(tài)保護(hù)三個目標(biāo)來衡量生態(tài)扶貧的政策效果，并通過構(gòu)建相關(guān)指標(biāo)體系評價江西省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)扶貧政策。

一、區(qū)位介紹

南嶺指中國湖南省、江西省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)4?。▍^(qū)）相連的群山區(qū)域，總面積約6.68萬平方公里，總?cè)丝诩s1 234萬。南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)包括江西省9個縣市、廣東省11個縣市、湖南省10個縣和廣西自治區(qū)4個縣。其中，江西省9個縣市中上猶、安遠(yuǎn)和尋烏在2019年之前被列為國家級貧困縣。

表1報告了江西省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)3個貧困縣在2016年的基本宏觀指標(biāo)。盡管在2019年4月以上貧困縣已經(jīng)摘帽，但仍屬于發(fā)展落后地區(qū)，返貧壓力較大，評價以上地區(qū)開展的生態(tài)扶貧政策效果并提出改進(jìn)建議仍具有重要的實踐意義。

二、模型構(gòu)建

層次分析法簡稱AHP，由美國運(yùn)籌學(xué)家托馬斯·塞蒂在20世紀(jì)70年代中期正式提出。它是一種定性和定量相結(jié)合的、系統(tǒng)化、層次化的分析方法。AHP將一個復(fù)雜的多目標(biāo)決策問題作為一個系統(tǒng)，將目標(biāo)分解為多個目標(biāo)或準(zhǔn)則，進(jìn)而分解為多指標(biāo)的若干層次，通過定性指標(biāo)模糊量化方法算出層次單排序（權(quán)數(shù)）和總排序。具體步驟如下：第一步建立層次結(jié)構(gòu)模型。第二步構(gòu)造判斷（成對比較）矩陣。第三步通過計算判斷矩陣的特征向量確定各指標(biāo)權(quán)重。第四步層次總排序及其一致性檢驗。

根據(jù)目前江西省在南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)實施的生態(tài)扶貧政策構(gòu)建如圖1所示的層次結(jié)構(gòu)模型。通過邀請相關(guān)職能部門政策制定者、高校學(xué)者和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)利益相關(guān)者分別為各層指標(biāo)做了比較打分。表2報告了第三層指標(biāo)得分的平均值。

調(diào)查訪談了3位職能部門政策制定者、3位高校學(xué)者和4位重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)利益相關(guān)者。每位受訪者都根據(jù)圖1的層次分析指標(biāo)體系打分。表2報告了最終10位受訪者對第二層指標(biāo)打分的均值。準(zhǔn)則層判斷矩陣記作A=[1，0.33，0.20;3，1，0.5;5，2，1]。

三、結(jié)果分析

準(zhǔn)則層判斷矩陣近似特征向量值W=[0.109;0.321;0.570]，最大的特征值為3.010，一致性指標(biāo)CI等于0.005，對應(yīng)的一致性比率CR等于0.009，說明A通過一致性檢驗。這表明準(zhǔn)則層判斷矩陣是合理的。方案層B1的近似特征向量值W1=[0.148;0.055;0.309;0.488]，最大特征值為4.112，對應(yīng)的一致性比率CR等于0.041，表明B1通過一致性檢驗。方案層B2的近似特征向量值W2=[0.087;0.278;0.471;0.164]，最大特征值為4.018，對應(yīng)的一致性比率CR等于0.007，表明B2通過一致性檢驗。方案層B3的近似特征向量值W3=[0.536;0.124;0.062;0.279]，最大特征值為4.073，對應(yīng)的一致性比率CR等于0.027，表明B3通過一致性檢驗。

表3報告了南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)4種生態(tài)扶貧政策效果的評價結(jié)果。從促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展來看，生態(tài)項目建設(shè)的效果最明顯，其次是林果產(chǎn)業(yè)扶持，生態(tài)補(bǔ)償支付效果最差。從改善當(dāng)?shù)鼐用裆顏砜矗止a(chǎn)業(yè)扶持效果最明顯，而生態(tài)移民搬遷效果最差。從生態(tài)保護(hù)來看，生態(tài)移民搬遷效果最明顯，其次是生態(tài)項目建設(shè)，而林果產(chǎn)業(yè)扶持效果最差。結(jié)合江西省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)上猶、安遠(yuǎn)和尋烏的區(qū)域特點(diǎn)，“三生”的重要性依次是生態(tài)保護(hù)、生活改善和生產(chǎn)發(fā)展。三個縣在2016年的貧困農(nóng)村人口為52 640人。根據(jù)研究結(jié)果，應(yīng)優(yōu)先對居住地距離贛江、東江等河流發(fā)源地50公里直徑范圍內(nèi)的貧困人口進(jìn)行生態(tài)移民搬遷，對遠(yuǎn)離河流發(fā)源地的山地貧困人口給予生態(tài)項目建設(shè)或林果產(chǎn)業(yè)扶持。生態(tài)補(bǔ)償支付應(yīng)作為輔助政策與其他3種政策配合使用。

四、政策建議

針對4種政策在南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的重要性及政策實施以來出現(xiàn)的問題，提出如下的政策建議：

第一，應(yīng)著重解決生態(tài)移民再生性貧困問題。再生性貧困主要是由于移民搬入地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足、財政后續(xù)投入力度有限、移民生計來源和生計能力的缺失以及人口搬入導(dǎo)致資源緊張等原因所致。根據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償”的市場原則，應(yīng)由生態(tài)移民的受益方分期支付一定的資金作為生態(tài)移民搬遷的生態(tài)補(bǔ)償資金，并將部分資金設(shè)置為生態(tài)移民基金，委托專門的金融機(jī)構(gòu)來運(yùn)營，逐年分期向移民發(fā)放。另外，還應(yīng)加強(qiáng)對生態(tài)移民的思想培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)，實施對口幫扶政策，以使得生態(tài)移民盡快適應(yīng)新的生活。

第二，加大山地村落的生態(tài)項目建設(shè)。這些生態(tài)項目主要包括科學(xué)規(guī)劃退耕還林項目、生態(tài)園林建設(shè)項目、生態(tài)示范工程項目和生態(tài)旅游項目等。在項目實施過程中要設(shè)立50公里紅線，即水源地50公里直徑范圍內(nèi)居住人口整體搬遷，并且不建設(shè)任何項目。項目建設(shè)應(yīng)將保護(hù)生態(tài)放在第一位，推進(jìn)脫貧攻堅與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合。項目建設(shè)所需資金應(yīng)主要依靠公共財政資金的轉(zhuǎn)移支付解決，同時通過PPP等融資模式吸引社會資本的投入以解決項目建設(shè)資金不足的問題。在運(yùn)營過程中，環(huán)保部門應(yīng)建立相應(yīng)激勵和懲戒機(jī)制，加強(qiáng)對項目的抽查和監(jiān)管工作。

第三，扶持縣域周邊發(fā)展林果產(chǎn)業(yè)。上猶、安遠(yuǎn)和尋烏縣域周邊宜林地和果業(yè)資源豐富，同時贛南臍橙作為國家地理標(biāo)識具有品牌效應(yīng)。應(yīng)提升“園林式”林果業(yè)基地建設(shè)，推動林果產(chǎn)業(yè)“品牌戰(zhàn)略”;采取合作社帶動、典型戶示范、規(guī)模化經(jīng)營等舉措，做到基地、種子、人員、技術(shù)、資金、管理的六位一體;與電商企業(yè)建立深度合作關(guān)系，大力開展電商服務(wù)平臺建設(shè);同時，利用微博、微信、微視、客戶端“三微一端”的宣傳渠道及時推送林果產(chǎn)品信息，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”完善產(chǎn)銷體系，拓展銷路。

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