資源輸出給資源型地區(qū)造成的環(huán)境負(fù)擔(dān)及其治理

羅國(guó)亮

(山西大學(xué) 社會(huì)哲學(xué)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心, 山西 太原 030006)

一、資源在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的影響

區(qū)域發(fā)展不平衡始終是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)。在造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的因素中,資源是一個(gè)很重要的變量。在低端產(chǎn)業(yè)占比較大而且資源價(jià)格處于正常水平的情況下,豐富的資源往往會(huì)給資源型地區(qū)帶來(lái)較為可觀的收入。然而,當(dāng)資源的所屬權(quán)益和收益權(quán)益都屬于國(guó)家所有,國(guó)家從整體發(fā)展需要出發(fā),以行政命令的方式直接調(diào)撥或者以價(jià)格管控的方式允許市場(chǎng)交易的情況下,資源的價(jià)格往往無(wú)法反映其成本尤其是生態(tài)成本。正因?yàn)槿绱?長(zhǎng)期的資源開(kāi)發(fā)會(huì)給資源型地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展造成不良影響。國(guó)外早就有“資源詛咒”一說(shuō),意思是說(shuō),雖然資源秉賦的優(yōu)勢(shì)會(huì)帶來(lái)短期經(jīng)濟(jì)利益,但是卻讓一個(gè)地區(qū)長(zhǎng)期忽視技術(shù)投入和工業(yè)基礎(chǔ)的培植,造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支撐點(diǎn)單一,導(dǎo)致其公共治理體系和治理能力長(zhǎng)期得不到提高，當(dāng)資源枯竭時(shí),該地區(qū)即長(zhǎng)時(shí)間陷入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的陷阱而難以自拔。

中國(guó)的資源型地區(qū)也經(jīng)歷了這樣的境遇。在2013年國(guó)務(wù)院公布的全國(guó)資源型城市名單中,我們選取了資源型地級(jí)行政區(qū)(以下統(tǒng)稱“資源型地級(jí)市”)占比比較高的有代表性的8個(gè)省區(qū),即內(nèi)蒙古、吉林、陜西、山東、安徽、山西、遼寧和湖南進(jìn)行分析。從表1可以看出,2010年到2016年,內(nèi)蒙古、吉林、陜西、安徽四省區(qū),起初,其資源型城市的GDP占比高于人口占比,這說(shuō)明其人均GDP高于全省其他地區(qū),然而,隨著時(shí)間的推移,在人口比重相對(duì)穩(wěn)定的情況下,其GDP占比都呈下降趨勢(shì),這說(shuō)明其資源型城市的發(fā)展勢(shì)頭呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。同期,山東和遼寧境內(nèi)的資源型城市GDP占比下降得更為明顯,其人均GDP下降到明顯低于省內(nèi)其他地區(qū)。湖南省內(nèi)的資源型城市,其GDP占比與人口占比嚴(yán)重不成比例,說(shuō)明其資源型城市的人均GDP明顯低于其他地區(qū)。山西的形勢(shì)最為嚴(yán)峻,其境內(nèi)的資源型城市近91%,而其資源型城市的人均GDP明顯偏低,且還在不斷走低?？傮w來(lái)看,2010—2016年間,在人口比例穩(wěn)定的情況下,資源型地級(jí)市的地區(qū)生產(chǎn)總值占比普遍呈下降趨勢(shì)：山東和遼寧一路下滑;山西、陜西和安徽,除了有一年比前一年上升外,其余年份也都在下降;吉林除有兩年上升外,總體也是下降的;只有湖南是上升的；內(nèi)蒙古則是有上升也有下降。這說(shuō)明,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,“資源詛咒”在中國(guó)確實(shí)存在,豐富的資源并未給資源型地區(qū)帶來(lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)收益,也并未成為刺激推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的助推器,資源型地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)不足,在產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代,實(shí)行能源革命的今天,“資源詛咒”效應(yīng)尤其明顯。

表1 近年來(lái)資源型地級(jí)市的人口數(shù)以及GDP總量占本省區(qū)的比重

數(shù)據(jù)來(lái)源:根據(jù)各省市統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)計(jì)算得出

本文以山西省為例來(lái)研究問(wèn)題,主要是因?yàn)?山西的煤炭資源異常豐富,全省11個(gè)地級(jí)市有10個(gè)被認(rèn)定為資源型城市,是典型的資源大省;省內(nèi)資源型城市的人均GDP明顯低于非資源型城市;近年來(lái)山西的資源型城市發(fā)展乏力,經(jīng)濟(jì)總量占比不斷下降,而且由此帶低了全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和財(cái)政收入增速?？梢?jiàn),選擇山西來(lái)透視資源型地區(qū)存在的普遍問(wèn)題,具有管窺全豹之效。

山西省煤炭資源儲(chǔ)量巨大而且分布廣泛,新中國(guó)成立以來(lái),山西在占全國(guó)1/60的國(guó)土面積上累計(jì)生產(chǎn)煤炭153億噸,占全國(guó)的1/4,凈調(diào)出104億噸,占全國(guó)的3/4,焦炭產(chǎn)量和外調(diào)量分別占全國(guó)的40%和60%。除了煤炭輸出以外,火電外輸也是山西能源輸出的另一種重要方式,而且資源輸出格局正在由以煤為主轉(zhuǎn)變?yōu)槊弘姴⑺汀?017年,山西發(fā)電裝機(jī)容量8 072.7萬(wàn)千瓦,其中火電裝機(jī)容量6 366.5萬(wàn)千瓦,占到79%,高于全國(guó)平均水平約13個(gè)百分點(diǎn)。雖然太陽(yáng)能發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于火力發(fā)電,但以煤炭為原料的火力發(fā)電依然占絕大部分。根據(jù)山西省“十三五”綜合能源發(fā)展規(guī)劃,山西省已經(jīng)形成了以1 000千伏特高壓為核心,6個(gè)通道、13回線路的電力外送格局。從綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,僅2015年,山西調(diào)送到外省的能源折合50 788.04萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤,同年山西的一次能源生產(chǎn)量為67 283.04萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤,外輸量占到生產(chǎn)量的75%,即使加上外省市調(diào)入山西的4 629.65萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤,外輸量也占到生產(chǎn)量和調(diào)入量總和的71%,因此,山西是典型的資源輸出大省。從表2可以看出,從2000年到2016年,山西省對(duì)外輸煤量呈現(xiàn)明顯的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),年均增長(zhǎng)6.76%。盡管如此,外輸煤炭占原煤產(chǎn)量的比重卻下降了11個(gè)百分點(diǎn),這說(shuō)明,十幾年來(lái),山西省的煤炭總產(chǎn)量增加了很多,煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)依然是山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“頂梁柱”;而在煤炭消費(fèi)中,有很大一部分煤炭被用作火力發(fā)電,并經(jīng)由電力的形式外輸,例如2015年,用作發(fā)電的煤炭量就占到其原煤產(chǎn)量的35%。隨著北京等地環(huán)保要求的提高,山西外輸電量及其占發(fā)電總量的比重都在上升,最近十幾年間,山西省外輸電量占發(fā)電量的比重從19%上升至30%左右。目前在國(guó)家電力結(jié)構(gòu)中,火電依然是主力軍,發(fā)揮著保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)、應(yīng)急調(diào)峰、集中供熱等重要的基礎(chǔ)性作用,同時(shí)也是平衡電價(jià)的基石。

表2 2000—2016年山西煤炭和電力外輸情況

資料來(lái)源:相關(guān)年份的山西省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)及統(tǒng)計(jì)年鑒

二、山西等資源型地區(qū)面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境

長(zhǎng)期的大規(guī)模資源開(kāi)發(fā)、利用和大量外輸,造成了山西等資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、科技水平低下、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)單薄、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性差等經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，同時(shí)也產(chǎn)生了官煤勾結(jié)、官商一體等治理困局,嚴(yán)重地制約了地區(qū)公共治理體系和治理能力現(xiàn)代化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境與治理困境相互影響、相互作用,嚴(yán)重影響了地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,為了嚴(yán)格控制工業(yè)制成品的價(jià)格,煤炭等基礎(chǔ)性資源都是以極低的價(jià)格來(lái)供給的,資源紅利供全國(guó)分享,而固體污染、氣體污染、水體污染等各種環(huán)境污染卻留在了資源地區(qū)。煤炭資源型地區(qū)除了煤炭開(kāi)采企業(yè)之外,對(duì)煤炭進(jìn)行深加工的工業(yè)類企業(yè)很少,大部分企業(yè)都是較為原始的采掘類企業(yè),加工制造和創(chuàng)新類企業(yè)稀少,導(dǎo)致這些地區(qū)的工業(yè)格局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形化,可持續(xù)發(fā)展能力低下。即便在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,資源價(jià)格也沒(méi)有完全反映其全部成本,尤其是生態(tài)環(huán)境成本。當(dāng)資源枯竭時(shí),抑或當(dāng)資源外輸量下降或資源價(jià)格下降時(shí),資源型地區(qū)即陷入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的陷阱。特別是近年來(lái),為了落實(shí)國(guó)家提出的“去產(chǎn)能”戰(zhàn)略,資源型地區(qū)，尤其是煤炭資源型地區(qū),在“國(guó)家大力發(fā)展非煤能源”的“能源供給革命”要求下,“去產(chǎn)能”的任務(wù)更重。煤炭生產(chǎn)量要求減縮,煤炭需求量不斷下降,需要關(guān)停大量煤炭企業(yè)以淘汰落后產(chǎn)能。山西省省長(zhǎng)在2018年政府工作報(bào)告中指出,2013—2017年五年間,山西省退出煤炭產(chǎn)能4 590萬(wàn)噸,淘汰煉鐵產(chǎn)能82萬(wàn)噸、煉鋼產(chǎn)能325萬(wàn)噸。相應(yīng)地,職工分流安置、勞動(dòng)關(guān)系處理、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償支付、拖欠工資償還、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納與補(bǔ)繳、再就業(yè)崗位創(chuàng)設(shè),以及這一系列問(wèn)題解決所需資金的籌集,都讓資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨很大困難。也正是在去產(chǎn)能大刀闊斧進(jìn)行的這五年間,山西省經(jīng)歷了“經(jīng)濟(jì)斷崖式下滑的嚴(yán)重困難”時(shí)期,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度退居全國(guó)末位。事實(shí)上,這種困局不僅在山西存在,在大多數(shù)資源型地區(qū)也都不同程度地存在著。如表1中所示的資源型地區(qū)，除了以煤礦為主的以外，也有以銅礦、鋁礦、稀土礦、石油、森林等為主的資源型地區(qū)；從相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)看，與本省的其他城市相比，資源型城市的發(fā)展普遍不占優(yōu)勢(shì)，其發(fā)展缺乏可持續(xù)性。我們之所以比較一省范圍內(nèi)的資源型地區(qū)與非資源型地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，主要是因?yàn)椋谝皇》秶畠?nèi)，各地市之間的資源稟賦比較接近，人口密度、教育水平、思想觀念等都比較接近，因此其可比性更高，比較研究的可信度和科學(xué)性比較強(qiáng)。而不同省市區(qū)之間，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距大，資源稟賦、人口密度、教育水平、思想觀念等異質(zhì)性強(qiáng)，因此其比較研究的科學(xué)性和可信度較低。盡管如此，一省范圍內(nèi)的比較結(jié)論依然可以推廣應(yīng)用到省際比較之中，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展來(lái)看，資源型地級(jí)市在一省范圍內(nèi)不占優(yōu)勢(shì)，同樣，資源型省份在全國(guó)也不占優(yōu)勢(shì)，而且省域范圍內(nèi)的資源分布越廣、資源型地級(jí)市在一省范圍內(nèi)占比越高，其劣勢(shì)越明顯。資源的低價(jià)輸出，不僅造成了各省市區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，也形成了環(huán)境污染及其治理任務(wù)的區(qū)域轉(zhuǎn)移，這成為資源型地區(qū)環(huán)境污染和轉(zhuǎn)型發(fā)展困難的重要原因。煤炭被稱為“最臟的能源”，所以這種資源詛咒現(xiàn)象在煤炭資源型地區(qū)表現(xiàn)得尤其明顯。因此從理論上講，資源型地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理及其轉(zhuǎn)型發(fā)展，其實(shí)是一個(gè)區(qū)域性乃至全國(guó)性命題，理應(yīng)從區(qū)域統(tǒng)籌乃至全國(guó)統(tǒng)籌的視域下來(lái)觀照。

長(zhǎng)期的資源依賴不僅造成了資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性差等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且使得資源型地區(qū)的公共治理體系和治理能力長(zhǎng)期得不到提高。煤炭開(kāi)采既可以采取技術(shù)密集型的現(xiàn)代化作業(yè)手段，也可以采取勞動(dòng)密集型的原始的作業(yè)手段。在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)允許并鼓勵(lì)這兩種開(kāi)采手段共存并用。一些技術(shù)水平低下的小型煤礦企業(yè)，為了降低成本獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為了盡快將企業(yè)投入轉(zhuǎn)化為收益，一方面盡量壓縮安全、環(huán)保、培訓(xùn)等與經(jīng)濟(jì)收益沒(méi)有直接關(guān)系的投入，另一方面盡量雇傭文化水平低、成本低的體力勞動(dòng)者。這樣，很多煤企就成了典型的勞動(dòng)密集型企業(yè)，低門檻、低技能、低薪酬、低保障，僅僅依靠簡(jiǎn)單的技術(shù)，甚至依靠手工作業(yè)來(lái)完成。這種狀況，不僅限制了煤炭行業(yè)向技術(shù)密集型與知識(shí)密集型行業(yè)的發(fā)展過(guò)渡，也限制了煤炭資源型地區(qū)環(huán)境治理水平、公共安全管理水平、教育醫(yī)療等公共服務(wù)水平的提高，使其公共治理體系和治理能力長(zhǎng)期在低水平徘徊，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)，繼而形成惡性循環(huán)。

資源型地區(qū)不僅要解開(kāi)資源依賴與經(jīng)濟(jì)低質(zhì)的循環(huán)之結(jié),而且還要降低煤礦事故率,實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展;還要進(jìn)行技術(shù)攻關(guān),努力降低煤炭單位成本,實(shí)現(xiàn)高效生產(chǎn)及高質(zhì)低價(jià)供應(yīng)。長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)家對(duì)能源、糧食等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行管控,因?yàn)槠鋬r(jià)格會(huì)影響下游產(chǎn)業(yè)的價(jià)格和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展,這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期尤其明顯。在1961年5月召開(kāi)的中央工作會(huì)議上,時(shí)任中共中央副主席、中財(cái)委主任的陳云指出:“如果煤搞不了很多,鋼鐵搞不了很多,那末,輕工業(yè)生產(chǎn)也好,重工業(yè)生產(chǎn)也好,基本建設(shè)也好,都上不去?！盵1]168從陳云同志的講話可以看出,當(dāng)時(shí)我們對(duì)煤炭的認(rèn)識(shí),基本停留在為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)這種最基本的層面上,節(jié)能環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展、安全生產(chǎn)都未占到重要位置,甚至沒(méi)有被提及。到了20世紀(jì)80年代,這一情形有所改變,例如,1986年,時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的李鵬指出,由于煤炭開(kāi)采的快速發(fā)展,其供應(yīng)緊張的情況已有所緩解,但節(jié)能工作仍是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、經(jīng)常的任務(wù)。節(jié)能搞好了,污染就減少了,節(jié)能與環(huán)保相結(jié)合就會(huì)取得好的社會(huì)效益。[2]由此,節(jié)能、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的理念已開(kāi)始進(jìn)入能源行業(yè)。到了90年代,隨著媒體對(duì)安全生產(chǎn)事故報(bào)道的增多,煤礦安全生產(chǎn)的重要性日益凸顯,并成為影響煤炭行業(yè)發(fā)展走向的關(guān)鍵因素。針對(duì)全國(guó)礦難頻發(fā)的問(wèn)題,時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基曾強(qiáng)調(diào),整頓煤炭行業(yè)刻不容緩。[3]對(duì)煤炭行業(yè)實(shí)行整頓,遏制礦難頻發(fā)多發(fā),已成為民眾所愿,已進(jìn)入政策議程。2006年,溫家寶總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出,盡快使我國(guó)煤炭工業(yè)步入資源回采率高、安全有保障、環(huán)境污染少、經(jīng)濟(jì)效益好、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展道路,已是一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。[4]至此,高效、安全、環(huán)保、可持續(xù),成為中國(guó)煤炭行業(yè)發(fā)展的期待和要求,也成為煤炭行業(yè)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。然而,要將這些要求,統(tǒng)統(tǒng)落實(shí),全部實(shí)現(xiàn),是一項(xiàng)極其困難而具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。例如安全與高效,安全是昂貴的,需要長(zhǎng)期的大量投入,中國(guó)的煤炭基本上都深埋于地下,其挖掘開(kāi)采充滿了風(fēng)險(xiǎn),雖然事故的發(fā)生是低概率的,但是預(yù)防和應(yīng)對(duì)事故所需要的投資卻是長(zhǎng)期的,更需要高素質(zhì)的員工不折不扣地落實(shí)安全規(guī)程,這必然會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系,一定時(shí)期內(nèi)會(huì)影響效率。對(duì)于長(zhǎng)期輸出資源但資源的生態(tài)成本長(zhǎng)期欠賬的山西來(lái)說(shuō),高效、安全、環(huán)保、可持續(xù),這些煤炭行業(yè)的發(fā)展目標(biāo)很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

三、資源輸出給山西等資源型地區(qū)造成的環(huán)境損失

煤炭資源的開(kāi)采、利用及大量外輸,不僅給山西長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成困境,而且造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。山西的資源以煤炭為主,其資源輸出也以煤炭為主;即使是電力輸出,也主要是以煤炭為原料的火電輸送。因此,山西省資源輸出形成的環(huán)境負(fù)擔(dān)也與此緊密相關(guān),主要包括煤炭的開(kāi)采運(yùn)輸,以及將一部分煤炭轉(zhuǎn)化為火電的燃煤污染。煤炭的開(kāi)采和燃燒會(huì)造成水資源、土壤、大氣等多種環(huán)境要素的嚴(yán)重污染,使生態(tài)平衡遭到破壞,給當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康和其他生物種群的正常繁衍產(chǎn)生嚴(yán)重影響。2005—2016年間,山西省因外輸電力的發(fā)電和供電,12年間共消耗煤炭48 718.71萬(wàn)噸,同期,山西省直接向全國(guó)其他省市區(qū)輸出煤炭總計(jì)639 562.57萬(wàn)噸,兩者合計(jì)688 281.28萬(wàn)噸煤。將煤炭轉(zhuǎn)化為電能,會(huì)耗費(fèi)水資源,會(huì)排放廢水,會(huì)產(chǎn)生煙塵、SO2(二氧化硫)、NOX(氮氧化物)等燃煤污染，具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表3。

經(jīng)計(jì)算可知,在2005—2016年間,山西省因外輸電力共消耗166 853.01萬(wàn)噸水資源,共排放廢水23 910.61萬(wàn)噸,排放煙塵43.71萬(wàn)噸,排放二氧化硫191.65萬(wàn)噸,排放氮氧化物165.31萬(wàn)噸。劉倩倩等以2010年為核算基準(zhǔn)年,經(jīng)過(guò)對(duì)實(shí)物量及價(jià)值量的測(cè)算,計(jì)算出現(xiàn)階段我國(guó)煤炭生產(chǎn)、運(yùn)輸及利用環(huán)節(jié)的環(huán)境成本,分別為每噸煤67.78元、44.68元、85.04元,總環(huán)境外部成本為197.40元。[5]2010年恰是2005—2016年這12年的中間年份,其測(cè)算數(shù)據(jù)可以認(rèn)定為12年間的平均數(shù)據(jù),因此我們采用上述學(xué)者的測(cè)算數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行計(jì)算，即便僅僅計(jì)算上述數(shù)量煤炭的生產(chǎn)成本,1噸煤67.78元,12年間全部環(huán)境成本也有4 665.170 5億元。但事實(shí)上,在煤炭外輸過(guò)程中,運(yùn)輸環(huán)節(jié)還會(huì)產(chǎn)生污染,假設(shè)煤炭資源輸出地和輸入地各承擔(dān)一半的運(yùn)輸環(huán)境成本為22.34元,用它乘以12年間的煤炭輸出量639 562.57萬(wàn)噸,也需1 428.782 8億元。根據(jù)劉倩倩等學(xué)者的測(cè)算,一噸燃煤所產(chǎn)生的環(huán)境成本為85.04元,那么12年間,發(fā)電供電的48 718.71萬(wàn)噸煤耗共造成了414.303 9億元的環(huán)境損失。這一數(shù)字加上煤炭直接外輸所造成的煤炭生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)沫h(huán)境損失,總數(shù)字是6 508.257 2億元,平均每年542.354 8億元,以其中間年份2010年為參照,山西省因?yàn)橘Y源外輸所帶來(lái)的年均環(huán)境損失,相當(dāng)于2010年山西省地區(qū)生產(chǎn)總值的6%或財(cái)政總收入的30%。

表3 2005—2016年山西煤炭和電力外輸所形成的環(huán)境負(fù)擔(dān)

資料來(lái)源:根據(jù)《中國(guó)煤電清潔發(fā)展報(bào)告》及歷年中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒、山西統(tǒng)計(jì)年鑒整理計(jì)算所得

煤炭生產(chǎn)和燃燒所帶來(lái)的環(huán)境污染會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康,造成較普遍的地方病及具有地域特色的發(fā)病特征,當(dāng)?shù)鼐用竦慕】碉L(fēng)險(xiǎn)明顯高于其他地區(qū)。在山西,地方性砷中毒(水型)、地方性氟中毒(燃煤污染型)、地方性氟中毒(水型)是三種典型的與環(huán)境污染密切相關(guān)的地方病。從表4可以看出,這三種地方病的每一種,山西省的發(fā)病人數(shù)在全國(guó)的占比每一年都高于山西省人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎?發(fā)病的縣級(jí)區(qū)劃數(shù)占比也是如此(僅有一年例外，2014年地方性氟中毒〈水型〉的發(fā)病縣占全國(guó)的3.8%,低于當(dāng)年山西省119個(gè)縣級(jí)區(qū)劃數(shù)在全國(guó)的占比)。這說(shuō)明煤炭生產(chǎn)和燃燒所引起的環(huán)境污染,對(duì)這三種地方病的發(fā)作存在顯著影響。綠色和平組織發(fā)布的《煤炭的真實(shí)成本——大氣污染與公眾健康》報(bào)告指出:“燃煤大氣污染對(duì)公眾健康的危害通常是慢性的、長(zhǎng)期的,其影響以非特異性人體健康損害效應(yīng)為主,如引起人體抵抗力下降、人群發(fā)病率升高等,這種慢性健康危害很容易被忽視。而當(dāng)接觸污染物的濃度持續(xù)達(dá)到一定劑量時(shí),也會(huì)引起特異性的靶器官損傷,如誘發(fā)呼吸系統(tǒng)疾病、心腦血管系統(tǒng)疾病、腫瘤、新生兒出生缺陷、地方病等。這些與燃煤大氣污染密切相關(guān)的疾病每年給中國(guó)造成相當(dāng)大的健康經(jīng)濟(jì)損失和疾病負(fù)擔(dān)?！备鶕?jù)醫(yī)學(xué)專家對(duì)山西某綜合醫(yī)院十年間住院死亡病例的研究,死因構(gòu)成前五位的疾病分別是腫瘤、呼吸系統(tǒng)疾病、心血管疾病、腦血管疾病、消化系統(tǒng)疾病,前四位都是綠色和平組織報(bào)告中所指出的與燃煤大氣污染緊密相關(guān)的疾病,前四位死因累計(jì)構(gòu)成為78.73%;該醫(yī)院“出院患者死因順位與國(guó)內(nèi)其他文獻(xiàn)報(bào)道有差別,主要表現(xiàn)在呼吸系統(tǒng)疾病排在循環(huán)系統(tǒng)疾病之前,惡性腫瘤中肺癌又排在首位”,但該醫(yī)院的呼吸科和腫瘤科并非區(qū)域內(nèi)領(lǐng)先學(xué)科,也無(wú)其他特別之處，[6]因此其數(shù)據(jù)具有普遍參考價(jià)值,其研究數(shù)據(jù)足以說(shuō)明山西省居民的身體健康受到燃煤污染的影響比較大。

表4 山西2003—2016年來(lái)煤炭生產(chǎn)和燃燒引起的地方病數(shù)量及其全國(guó)占比(%)

資料來(lái)源:根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》《山西統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)字計(jì)算所得

四、資源型地區(qū)環(huán)境治理的思路轉(zhuǎn)換

2017年6月,習(xí)近平同志在山西考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào),堅(jiān)持綠色發(fā)展是發(fā)展觀的一場(chǎng)深刻革命。要從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、環(huán)境污染綜合治理、自然生態(tài)保護(hù)修復(fù)、資源節(jié)約集約利用、完善生態(tài)文明制度體系等方面采取超常舉措,全方位、全地域、全過(guò)程開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)。[7]38-39習(xí)近平同志中肯而全面地提出了山西等資源型地區(qū)走出環(huán)境治理困境的思路,以此為啟示,我們認(rèn)為,山西等資源型地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理工作應(yīng)該從以下幾方面著手：

一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,改變過(guò)多依賴能源消耗的發(fā)展模式,這是解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治本之策。通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),將重度依賴礦產(chǎn)資源、重工業(yè)占主導(dǎo)地位的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾履茉串a(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),淘汰落后產(chǎn)能,將黑色掠奪式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榈吞季G色發(fā)展,增加綠色產(chǎn)業(yè)占比,或者推動(dòng)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)綠色化、低碳化,將低碳綠色體現(xiàn)到生產(chǎn)活動(dòng)的全過(guò)程。嚴(yán)格控制土地和水資源的生產(chǎn)投入,實(shí)行能源、水資源、建設(shè)用地的總量控制和強(qiáng)度控制雙控管理制度。采用先進(jìn)技術(shù),在企業(yè)排污端口安裝實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)設(shè)備,準(zhǔn)確測(cè)量企業(yè)污染物排放量,為總量減排、排污收費(fèi)、環(huán)境監(jiān)察等環(huán)保管理的各個(gè)環(huán)節(jié)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)必須在一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)改造,新建企業(yè)必須嚴(yán)格按照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)和裝備運(yùn)營(yíng),污染企業(yè)必須實(shí)施整改,整改不達(dá)標(biāo)的應(yīng)予關(guān)停。企業(yè)在生產(chǎn)線建設(shè)、產(chǎn)品營(yíng)銷等各個(gè)環(huán)節(jié)必須貫徹落實(shí)低碳綠色理念,政府應(yīng)對(duì)表現(xiàn)突出的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)和稅收優(yōu)惠。

二是保護(hù)生態(tài)環(huán)境,必須從根本上形成內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制,形成有利于資源節(jié)約集約利用的綠色生產(chǎn)方式、消費(fèi)方式、生活方式,構(gòu)建起綠色產(chǎn)業(yè)體系和空間格局。生態(tài)文明建設(shè)必須從節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境兩個(gè)方面著手,必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針,正如習(xí)近平同志所說(shuō)的“節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策”。[7]44資源型地區(qū)應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度,加快推進(jìn)國(guó)土綠化,保護(hù)和修復(fù)土地,加強(qiáng)水源涵養(yǎng)和水質(zhì)保護(hù)，建立健全生態(tài)環(huán)境與人體健康影響的監(jiān)測(cè)、調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)各個(gè)縣市進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià),以確定其資源環(huán)境承載能力,對(duì)已經(jīng)超載的區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?嚴(yán)格按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的主體功能定位,改變國(guó)土空間過(guò)度利用和低效利用并存的局面,構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。加強(qiáng)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等全過(guò)程節(jié)約管理,推動(dòng)資源集約化利用,降低單位GDP的水、電、土地等資源消耗強(qiáng)度。通過(guò)宣傳和教育強(qiáng)化公民環(huán)保意識(shí),將美麗中國(guó)建設(shè)化為人們的自覺(jué)行動(dòng)。

三是采取多種措施,從多個(gè)方面著手對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行綜合治理。堅(jiān)持標(biāo)本兼治和專項(xiàng)整治并重、常態(tài)治理和應(yīng)急減排協(xié)調(diào)、本地治污和區(qū)域協(xié)作相互促進(jìn)的原則,調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu),淘汰落后產(chǎn)能。搞好各類鍋爐改造、餐飲油煙治理、汽車尾氣治理、道路和建筑工地?fù)P塵治理、沿河污染源治理等工作,應(yīng)將減排、控車、治污、降塵等措施并用。搞好鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治,推進(jìn)“廁所革命”,改變農(nóng)村臟亂差狀況；實(shí)施“太陽(yáng)能入戶工程”,加快利用清潔能源供暖步伐；推行垃圾分類制度,實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化處理,以生產(chǎn)沼氣和提純生物天燃?xì)鉃榉较騺?lái)處理規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)糞污等問(wèn)題。在貧困地區(qū)與環(huán)境超載區(qū)域重疊或者可以互補(bǔ)的條件下,應(yīng)將環(huán)境治理與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合,綜合考慮地區(qū)資源環(huán)境狀況,考慮貧困成因,爭(zhēng)取同時(shí)解決扶貧和環(huán)境治理兩大難題。必須著眼于生態(tài)系統(tǒng)的整體性,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域合作,在大氣污染防治、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)、水資源保護(hù)、風(fēng)沙源治理、水環(huán)境治理、濕地恢復(fù)保護(hù)、水土流失治理、荒漠化石漠化治理、重金屬污染和土壤污染治理等領(lǐng)域建立和完善合作機(jī)制。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要出發(fā),將礦產(chǎn)資源的稀缺程度、生態(tài)價(jià)值、環(huán)境代價(jià)、代際補(bǔ)償?shù)确从车劫Y源價(jià)格中,讓資源型地區(qū)在資源交易中得到更多收益,建立起有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在全國(guó)范圍內(nèi)建立環(huán)?；鹫{(diào)勻機(jī)制,并按照環(huán)境治理任務(wù)的輕重緩急來(lái)進(jìn)行分配調(diào)勻,用于區(qū)域水土保持、水資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)、土地整理和復(fù)墾、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)事宜。

四是完善生態(tài)文明制度體系,將地區(qū)政府負(fù)責(zé)制和生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度有機(jī)結(jié)合起來(lái),構(gòu)建合理完善的環(huán)保責(zé)任體系。責(zé)任體系是制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容,是影響制度運(yùn)行效率的關(guān)鍵要素。從政府間關(guān)系的角度來(lái)看,中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任分配邏輯屬于地區(qū)政府負(fù)責(zé)制,即一個(gè)地區(qū)的政府,對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理負(fù)責(zé)。地區(qū)政府負(fù)責(zé)制依托于國(guó)家權(quán)力的縱向劃分格局及與此對(duì)應(yīng)的行政層級(jí)結(jié)構(gòu),這是我國(guó)政治活動(dòng)和政策執(zhí)行得以開(kāi)展的基礎(chǔ),是公共治理的主體框架,是行政責(zé)任分配和壓力傳導(dǎo)的制度依托,其運(yùn)行邏輯類似于企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧邏輯。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、環(huán)保督察制度、自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度等,都是這方面典型的責(zé)任分配體系。只有這樣,才能有效克服地方政府的自利動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)主義傾向,使其主動(dòng)落實(shí)環(huán)保責(zé)任。地區(qū)政府負(fù)責(zé)制是一種方便易行的制度,但由于各個(gè)地區(qū)的資源稟賦和發(fā)展水平差距大,其所隱含的不公平不公正也很明顯。造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染的原因也是復(fù)雜多樣的,既有歷史原因,也有地理?xiàng)l件、資源稟賦、國(guó)家政策、思想觀念等方面的原因。不管是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的能源調(diào)撥,還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地區(qū)間的能源交易,能源作為國(guó)家的戰(zhàn)略物資,要么受國(guó)家直接調(diào)撥,要么被低價(jià)交易,以此來(lái)保障國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略需要。既然國(guó)家在宏觀上調(diào)配能源供需,那么國(guó)家也理應(yīng)從宏觀上解決由此帶來(lái)的環(huán)保問(wèn)題。由于地區(qū)間發(fā)展水平差距大以及環(huán)境污染的流動(dòng)性和外溢性,特別是流域污染的流動(dòng)性、大氣污染的飄逸性,所以環(huán)境治理必須全國(guó)一盤棋，否則,經(jīng)濟(jì)水平的區(qū)域差異必然會(huì)演變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境治理能力的差距,成為制約資源型地區(qū)環(huán)境治理能力提升的制度瓶頸。因此,首先必須根據(jù)環(huán)保任務(wù)量與環(huán)保能力的差距程度,實(shí)行全國(guó)、省域、市域等多層次、多類型統(tǒng)籌,加大生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度,使環(huán)境保護(hù)的經(jīng)費(fèi)和資源與環(huán)保任務(wù)相匹配；其次必須將充分調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)政府的環(huán)保積極性與環(huán)保資源的適度按需分配有機(jī)結(jié)合起來(lái),重構(gòu)生態(tài)環(huán)境治理權(quán)責(zé)體系,實(shí)現(xiàn)環(huán)保資源的多層次多手段供給,從而為生態(tài)環(huán)保筑起牢固的制度大廈。