規(guī)范性文件備案審查仍待加強(qiáng)

近日，中共中央印發(fā)了修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，并要求各地區(qū)各部門認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行。作為我國(guó)法治建設(shè)的一環(huán)，規(guī)范性文件審查的體系更加完善。我國(guó)的規(guī)范性文件審查體系被稱為“二元式”的審查制度，包括了黨組織制定的規(guī)范性文件向上級(jí)黨組織的報(bào)備，以及國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件向本級(jí)和上級(jí)人大常委會(huì)的報(bào)備。這種備案審查機(jī)制，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)法制統(tǒng)一、保障公民權(quán)利等方面發(fā)揮了重大作用。

省級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)范性文件審查制度，可以追溯到上世紀(jì)80年代。例如浙江省人大常委會(huì)在1985年以決定的形式指出，紹興市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步搞活經(jīng)濟(jì)的試行意見(jiàn)》違反了《浙江省城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，要求紹興市人大常委會(huì)根據(jù)憲法第一百零四條規(guī)定，依法予以撤銷。隨著實(shí)踐和理論的積累，省級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性備案審查工作不斷發(fā)展成熟，走向制度化。中央層面有憲法、地方組織法、立法法、監(jiān)督法等，地方層面一些地方人大專門出臺(tái)了關(guān)于規(guī)范性文件審查的規(guī)定，例如《北京市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》《上海市人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》等。

目前，省級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)范性文件審查工作取得了成績(jī)，也存在一些問(wèn)題。普遍反映的包括報(bào)備率不高、公民提請(qǐng)審查較少、備案范圍與審查標(biāo)準(zhǔn)模糊、審查程序和督促糾正機(jī)制等規(guī)范不清、備案審查機(jī)構(gòu)的能力不足、備案審查隊(duì)伍建設(shè)有待提高、備案審查工作程序執(zhí)行不力、各地備案審查工作發(fā)展不平衡、把握審查的標(biāo)準(zhǔn)不一、責(zé)任追究機(jī)制缺失等。

提高和加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，首要厘清以下兩個(gè)制度要素：

其一，備案審查的對(duì)象。備案審查的對(duì)象是規(guī)范性文件，規(guī)范性文件的定義首先要界定清晰。有的地方條例采取概括的方式，把規(guī)范性文件界定為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定并公開(kāi)發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力、在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件。有的地方條例采取列舉的方式，對(duì)規(guī)范性文件的定義是人民政府、人大及其常委會(huì)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)按照一定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)具有普遍約束力的文件。也有的地方規(guī)定檢察院和法院制定的規(guī)范性文件也須向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案。依照全國(guó)人大常委會(huì)提出的規(guī)范性文件審查“全覆蓋”的目標(biāo)和要求，地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及地方“兩院”制定的有關(guān)規(guī)范性文件全部都納入人大備案審查范圍，以實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋、審查全覆蓋和監(jiān)督全覆蓋。

其二，備案審查的基準(zhǔn)。備案審查的基準(zhǔn)或者稱標(biāo)準(zhǔn)，在各地省級(jí)人大的相關(guān)條例中并未上升到理論的程度，一般都是列舉幾種情形。從理論上來(lái)說(shuō)，備案審查的標(biāo)準(zhǔn)是“適當(dāng)性”。適當(dāng)性的基準(zhǔn)其實(shí)包括了合法性和合理性。合法性標(biāo)準(zhǔn)主要是指“不抵觸”，即同憲法、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī)，以及上級(jí)或者本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定相抵觸的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)修改或者廢止；還有就是“不超越”，即超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，增加或者擴(kuò)充國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力或者縮減其責(zé)任，以及對(duì)法定權(quán)限以外的其他事項(xiàng)作出規(guī)定的規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)修改或者廢止。合理性標(biāo)準(zhǔn)包括文件是否準(zhǔn)確、全面體現(xiàn)中央有關(guān)精神、國(guó)家有關(guān)政策的最新要求、是否與全面深化改革的要求相適應(yīng)；是否明確具體、可操作；是否符合規(guī)范性文件的嚴(yán)格制定程序。規(guī)范性文件的制定程序一般包括調(diào)研論證、符合文件起草規(guī)范、公開(kāi)征求意見(jiàn)、自行合法性審核、集體審議決定、向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布、對(duì)文件的解釋遵循“誰(shuí)制定、誰(shuí)解釋”等。例如，2019年11月5日，廣東省人民政府發(fā)布《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，指明凡屬于規(guī)范性文件的，發(fā)布前均要進(jìn)行合法性審核。