鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下人居環(huán)境整治研究

陳強(qiáng)

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，四川省加強(qiáng)人居環(huán)境整治，突出“垃圾、污水、廁所”三大革命。首先，基于四川省人居環(huán)境整治的現(xiàn)狀，認(rèn)為污水排放整治、廁所革命、生活垃圾處理和安全飲用水等工作均存在不同程度的不足。其次，深刻分析后認(rèn)為：資金缺口大、項(xiàng)目推進(jìn)方法及參與主體單一、自由裁量導(dǎo)致項(xiàng)目不平衡推進(jìn)等制約了人居環(huán)境整治的效果。最后，擬從整合政策資金、促進(jìn)項(xiàng)目推進(jìn)方法及參與主體多元化、嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督機(jī)制助推項(xiàng)目均衡推進(jìn)等三個(gè)方面提出人居環(huán)境整治的創(chuàng)新路徑。

關(guān) 鍵 詞：四川省;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;人居環(huán)境整治

中圖分類號：C934? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下四川省人居環(huán)境整治的現(xiàn)狀

進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，四川省將重點(diǎn)推進(jìn)“農(nóng)村生活垃圾處理、污水處理、村莊清潔、廁所革命和畜禽糞污資源化利用”五大行動(dòng);重點(diǎn)突出“垃圾、污水、廁所”三大革命;重點(diǎn)加強(qiáng)“清理農(nóng)村生活垃圾、清潔農(nóng)村水源水體、清理畜禽養(yǎng)殖糞污等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物、改造農(nóng)村戶用廁所和公廁、改變影響農(nóng)村人居環(huán)境的不良習(xí)慣、不斷提升村容村貌”的三清兩改一提升工作。

當(dāng)前，如表1所示，盡管四川省人居環(huán)境整治的“垃圾、污水、廁所”三大革命盡管在持續(xù)的推進(jìn)中，但是其現(xiàn)狀距人民群眾對美好生活的向往還有距離，資金、人才、技術(shù)的投入力度和幅度需要繼續(xù)加大。

第一，由于污水排放系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計(jì)和污水排放的管理薄弱，四川省污水排放整治的平均處理率只有20%。

第二，由于公廁數(shù)量少、旱廁數(shù)量多、缺乏公廁維護(hù)和管理人員。廁所革命面臨“無廁可如”、“有廁難如”和“如廁難受”等問題的交織并存。

第三，由于垃圾池?cái)?shù)量不夠、未實(shí)現(xiàn)垃圾的分類處理、村民環(huán)境保護(hù)意識不足。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)的測算，四川省農(nóng)村居民日均生活垃圾產(chǎn)生量大約為0.86公斤，由于垃圾池?cái)?shù)量不夠，很多村莊面臨“垃圾山”、“垃圾圍村”、“垃圾圍壩”。

第四，由于缺少安全飲用水的供水設(shè)施、供水的水質(zhì)存在不達(dá)標(biāo)問題。僅涼山州一地，就有50余萬貧困群眾沒有安全飲用水的保障。

與東部地區(qū)浙江省相比，浙江省自2008年開始，為整治全省的人居環(huán)境，抓緊抓好“垃圾、污水、廁所”三大革命，每年投入大量資金用于新建100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級污水集中處理廠，截至2012年，浙江省就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水集中處理廠的全覆蓋。截至2014年，浙江省農(nóng)村生活垃圾實(shí)現(xiàn)集中收集處理的行政村比例約為97%、農(nóng)民戶用衛(wèi)生改廁實(shí)現(xiàn)無害化的行政村比例約為80%[1]。可見，兩省之間的差距較明顯，浙江省的人居環(huán)境整治速度和成果都要優(yōu)于四川?。ㄒ姳?）。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下四川省人居環(huán)境整治存在的問題

（一）資金缺口大導(dǎo)致長效維護(hù)困難

“政府投資少和政府扶持力度弱是農(nóng)村人居環(huán)境整治問題的主要原因，此外，資金缺口大也會(huì)導(dǎo)致建得起、用不起、用得起、修不起的長效維護(hù)困難問題”[7]。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，例如成都市，人居環(huán)境整治項(xiàng)目的長效維護(hù)和資金投入就不成問題。但是在深度貧困地區(qū)和民族地區(qū)，人居環(huán)境整治的資金缺口就較大，以每個(gè)村人居環(huán)境整治資金100萬元計(jì)算，阿壩州和甘孜州僅人居環(huán)境整治資金就需要13.54億元（阿壩州有1354個(gè)行政村）和26.79億元（甘孜州有2679個(gè)行政村），而2018年，阿壩州GPD為306.67億元、甘孜州GDP為293.08億元，也就意味著僅人居環(huán)境整治一項(xiàng)，就要花費(fèi)阿壩州GDP的4.4%和甘孜州GDP的9.1%。在前期人居環(huán)境整治的基礎(chǔ)設(shè)施建成以后，每年的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)及運(yùn)行管理費(fèi)用大概是建設(shè)費(fèi)用的20%[5]，這就意味著阿壩州和甘孜州每年的維護(hù)和運(yùn)營管理費(fèi)用為2.708億元和5.358億元。較大的資金缺口，使得阿壩州、甘孜州等深度貧困地區(qū)和民族地區(qū)難以支付建設(shè)費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用，長效維護(hù)困難。

（二）項(xiàng)目推進(jìn)方法及參與主體單一

1.項(xiàng)目推進(jìn)方法較單一

“村組干部為代表的一線政策執(zhí)行者，存在推進(jìn)方法單一、使用行政手段、搞一刀切來推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治”[8]。四川省農(nóng)村情況各異，地形地貌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、風(fēng)俗文化上的差異和影響是主要原因。以廁所革命為例，甘孜州和阿壩州因?yàn)楹０胃?、氣溫低的特點(diǎn)，農(nóng)村戶用廁所需要設(shè)計(jì)成耐低溫的，而涼山州干旱缺水的特征，就不太適宜使用沖水式廁所。然而，在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，有的地方存在運(yùn)動(dòng)式的人居環(huán)境整治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部使用行政手段，出現(xiàn)“先入為主”和“一刀切”現(xiàn)象，甘孜州使用的是不耐低溫的廁所，涼山州使用的是沖水式廁所，沒有尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際，降低了人居環(huán)境整治的效果。

2.項(xiàng)目推進(jìn)參與主體較單一

“傳統(tǒng)的人居環(huán)境整治問題往往是由貧困導(dǎo)致的，由于缺少集體經(jīng)濟(jì)、人均純收入較低等因素的制約，使得參與人居環(huán)境整治的主體較為單一”[9]。貧困人口因無力支付人居環(huán)境整治中需要自己承擔(dān)的那一部分支出，往往會(huì)寄希望于政府。一方面，貧困群眾參與主動(dòng)性不高。由于其陷入貧困，需要集中精力脫貧，難以承擔(dān)人居環(huán)境的整治和改善費(fèi)用。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部沒有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和群眾參與人居環(huán)境整治群眾的積極性。有的地方經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，以成都市為例，成都有能力提供資金、技術(shù)和人才，但還是要調(diào)動(dòng)有能力、有資金、有技術(shù)的社會(huì)力量和群眾，因?yàn)樗拇ǖ纳疃蓉毨У貐^(qū)資金、技術(shù)和人才缺口較大。

（三）自由裁量導(dǎo)致項(xiàng)目不平衡推進(jìn)

“有些地區(qū)和部門在整體利益和局部利益出現(xiàn)沖突的時(shí)候，符合自己利益的就執(zhí)行，不符合自己利益的就不執(zhí)行，甚至出現(xiàn)與政策初衷相反的結(jié)果”[10]。四川省在人居環(huán)境整治項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，受項(xiàng)目推進(jìn)負(fù)責(zé)人自由裁量權(quán)影響而出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象。一方面，從縱向上來看，項(xiàng)目推進(jìn)負(fù)責(zé)人的自由裁量權(quán)會(huì)導(dǎo)致人居環(huán)境整治的側(cè)重點(diǎn)不同。有的地方“同村通組道路硬化、日常生活垃圾收集和運(yùn)輸整治的比例為90%;安全飲用水管道鋪設(shè)、安裝照明路燈、河道清淤整治的比例為80%;建污水收集管網(wǎng)、建污水處理廠進(jìn)行整治的比例為65.6%、開展街道綠化工程整治的比例為66.7%”[11]，而農(nóng)民戶用無害化衛(wèi)生改廁的重視程度就明顯小于日常生活垃圾處理、生活污水處理。另一方面，從橫向上來看，項(xiàng)目推進(jìn)負(fù)責(zé)人的自由裁量權(quán)導(dǎo)致人居環(huán)境整治的資金投入力度和幅度也不同。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，以人均排水設(shè)施的財(cái)政性資金支出為例，存在區(qū)別對待現(xiàn)象，城市人均排水設(shè)施的財(cái)政性資金支出為（175元/人）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)則為（104元/人）、而農(nóng)村僅為（13.7元/人）[5]，已經(jīng)明顯地拉開了城鄉(xiāng)之間距離。這都將導(dǎo)致四川省的人居環(huán)境整治項(xiàng)目呈現(xiàn)不平衡推進(jìn)，也不利于城鄉(xiāng)一體化、融合發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下四川省人居環(huán)境整治的創(chuàng)新路徑

新時(shí)代，有過城市生活的農(nóng)民和新生代的農(nóng)民對人居環(huán)境提出了更高的要求和品質(zhì)，這就要求四川省創(chuàng)新人居環(huán)境整治路徑，滿足人民群眾對美好人居環(huán)境的向往。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，如表2所示，四川省將抓緊抓好“垃圾、污水、廁所”三大革命的人居環(huán)境整治工作。擬從以下三個(gè)方面進(jìn)行探討：

（一）整合政策資金助推項(xiàng)目長效維護(hù)管理

資金的短缺將會(huì)是制約四川省人居環(huán)境整治效果的最主要因素?！耙匀仗幚?0噸的微動(dòng)力污水處理設(shè)施為例，每月的用電量大約是900-1300千瓦時(shí)”[5]，如果將四川省瀘州市一般工業(yè)用電價(jià)0.8294元/千瓦時(shí)作為參考，一個(gè)日處理30噸的微動(dòng)力污水處理設(shè)施每月需要的電費(fèi)下限為746.46元，上限為1078.22元，以此類推，每年需要的電費(fèi)下限為8957.52元，上限為12938.64元?？梢姡司迎h(huán)境整治項(xiàng)目前期建成以后，后期使用和長效維護(hù)管理費(fèi)用對于深度貧困地區(qū)和民族地區(qū)而言是一筆較大的支出?；诖耍瑖鴦?wù)院和四川省都制定并出臺了促進(jìn)人居環(huán)境整治的政策，如表1所示，這些政策的出臺為四川省人居環(huán)境整治提供了堅(jiān)實(shí)的執(zhí)行保障。四川省各級地方黨委和政府要整合國務(wù)院人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和四川省“垃圾、污水、廁所”三大革命的政策資金，發(fā)揮資金的集聚效應(yīng)，提高資金的使用效率，助推污水治理、生活垃圾處理、廁所革命等人居環(huán)境整治項(xiàng)目的前期建設(shè)，尤其是建成后的長效維護(hù)和管理，讓四川省各族群眾不再受垃圾包圍、不再受污水困擾、不再出現(xiàn)上廁所難受的現(xiàn)象。

（二）促進(jìn)項(xiàng)目推進(jìn)方法及參與主體多元化

四川省在抓緊抓好人居環(huán)境整治工作的過程中，要促進(jìn)項(xiàng)目推進(jìn)方法及參與主體的多元化。一方面，促進(jìn)人居環(huán)境整治項(xiàng)目推進(jìn)方法的多元化。變運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)為引導(dǎo)式推進(jìn)策略。以甘孜州白玉縣為例，該縣在新修的旅游廁所建成以后，選聘的廁所管理員就是當(dāng)?shù)氐慕n立卡貧困戶，通過對建檔立卡的貧困群眾進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)以后，讓其上崗擔(dān)任旅游廁所的管理員，不再是以前的隨意攤派和任意指定。每個(gè)月給予廁所管理員1000元的工資，僅2018年，就解決了10名貧困群眾的就業(yè)和增收問題[19]。另一方面，“社會(huì)力量和人民群眾應(yīng)該是農(nóng)村人居環(huán)境整治的主要建設(shè)者和成果享受者”。廣安市鄧小平故居管理局采用景區(qū)廁所外包運(yùn)營的模式，每年僅需支付40萬元的廁所管理費(fèi)[25]，就可以將專業(yè)化的社會(huì)力量通過公開招標(biāo)選聘的方法吸納進(jìn)人居環(huán)境整治的過程中來，提供令人滿意的服務(wù)。甘孜州白玉縣和廣安市鄧小平故居管理局的經(jīng)驗(yàn)證明，“政府+社會(huì)力量+人民群眾”三者結(jié)合的模式實(shí)現(xiàn)了人居環(huán)境整治項(xiàng)目推進(jìn)方法和參與主體的多元化，形成了一個(gè)科學(xué)、合理的人居環(huán)境整治體系。

（三）嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督機(jī)制助推項(xiàng)目均衡推進(jìn)

政策執(zhí)行效果的高低，往往取決于政策執(zhí)行者，而政策執(zhí)行者往往在政策執(zhí)行過程中摻雜個(gè)人的偏好和意志。只有在監(jiān)督機(jī)制的助推下，嚴(yán)格落實(shí)人居環(huán)境整治的責(zé)任制，就可以減少自由裁量權(quán)對人居環(huán)境整治項(xiàng)目推進(jìn)的消極影響，就可以保證四川省各地按照當(dāng)?shù)貙?shí)際和人民群眾的需求制定科學(xué)、合理的人居環(huán)境整治項(xiàng)目，避免出現(xiàn)“一刀切”、大拆大建、照抄照搬現(xiàn)象。以廁所革命為例，應(yīng)始終“宜水則水、宜旱則旱、宜分戶則分戶、宜集中則集中”的基本原則，也要使用高科技手段，客服阿壩州、甘孜州高原低溫和涼山州缺水的特征?；诖?，只有嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村生活垃圾處理、生活污水處理、廁所革命、安全飲用水管網(wǎng)建設(shè)、河道清淤、通村通組道路硬化、村容村貌清潔等人居環(huán)境整治項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制，才能提高四川省人居環(huán)境整治項(xiàng)目均衡推進(jìn)的效率，最終實(shí)現(xiàn)人民群眾對美好生活向往的需求與人居環(huán)境整治供給的平衡。

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