農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)70年回顧與展望

楊東霞 劉齊齊

摘要：新中國(guó)成立70年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)歷經(jīng)開創(chuàng)探索、恢復(fù)重建、快速發(fā)展、提升完善四個(gè)階段，取得了令人矚目的成就。70年的發(fā)展歷程有很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，如堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整發(fā)展理念，立足基本國(guó)情、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)提出了新要求，明確了新任務(wù)，為此，要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，強(qiáng)化法律實(shí)施，構(gòu)筑具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理體系，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)再創(chuàng)新的輝煌，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)保障。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè);經(jīng)驗(yàn)總結(jié);未來(lái)展望;完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系

70年砥礪前進(jìn)，70年春華秋實(shí)。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的70年，是不斷創(chuàng)造偉大奇跡、徹底改變中華民族前途命運(yùn)的70年。習(xí)近平總書記深刻指出：“歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，一場(chǎng)社會(huì)革命要取得最終勝利，往往需要一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。只有回看走過(guò)的路、比較別人的路、遠(yuǎn)眺前行的路，弄清楚我們從哪兒來(lái)、往哪兒去，很多問(wèn)題才能看得深、把得準(zhǔn)”[1]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?？偨Y(jié)70年來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的成就與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步充分發(fā)揮法治保障作用，更好地推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義。

一、農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)70年的主要成就

新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)大體上可分為開創(chuàng)探索、恢復(fù)重建、快速發(fā)展和提升完善四個(gè)階段。

（一）開創(chuàng)探索階段（1949-1977）

新中國(guó)建立時(shí)，百?gòu)U待興，法治建設(shè)的主要任務(wù)是為新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)轉(zhuǎn)變時(shí)期的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，對(duì)土地改革、保護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益和私有財(cái)產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民已獲得的土地所有權(quán)、實(shí)現(xiàn)耕者有其田以及恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等作了明確規(guī)定。為了盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將封建剝削的地主所有制變革為農(nóng)民所有制。1950年6月30日，中央人民政府頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》（下文簡(jiǎn)稱土地改革法）。土地改革法的實(shí)施，廢除了封建土地所有制，使3億多無(wú)地、少地農(nóng)民無(wú)償獲得了7億畝土地，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的歷史性變革，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和國(guó)家大規(guī)模的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

為完成農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，1953年至1956年，三年之間，中共中央和全國(guó)人大分別通過(guò)了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》、《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》、《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，這些決議和章程為農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造提供了政策指引和法律遵循。

隨著生產(chǎn)資料公有制的逐步建立，為將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入國(guó)家計(jì)劃軌道，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，為方便油料統(tǒng)購(gòu)，中共中央于1953年做出《關(guān)于在全國(guó)實(shí)行計(jì)劃收購(gòu)油料的決定》。接著，原政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行糧食計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》，以逐步對(duì)實(shí)行計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)。1954年，為實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)棉花統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，并加強(qiáng)對(duì)紡織企業(yè)的機(jī)紗、棉布等產(chǎn)品的統(tǒng)一管理，原政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于棉花計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》。為貫徹糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，國(guó)務(wù)院于1955年8月頒布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷暫行辦法》。

在上世紀(jì)60年代初期，為實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，“在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，中共中央于1961年3月通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》（即“農(nóng)業(yè)六十條”），確立了三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制”[2]。從1957年反右擴(kuò)大化到1976年文化大革命結(jié)束，由于政治運(yùn)動(dòng)不斷，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法制建設(shè)受到嚴(yán)重干擾。

總體而言，從1949年到1956年這段期間，我國(guó)較為重視用法律來(lái)規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村發(fā)展。我國(guó)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法取得較大成就，尤其是在土地關(guān)系方面，隨著《土地改革法》的頒布，廢除了存在兩千余年的土地私有制，新的土地關(guān)系得以建立，但是， 另一方面，社會(huì)主義改造完成后， 由于政治運(yùn)動(dòng)的開展， 國(guó)家法制建設(shè)幾乎處于停滯狀態(tài)。在這一時(shí)期，黨的決議、指示在調(diào)整和規(guī)范農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律關(guān)系方面發(fā)揮著重要的作用。

這一時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的特點(diǎn)可以總結(jié)為兩個(gè)方面：一是適應(yīng)建國(guó)初期社會(huì)主義建設(shè)和改造的需要，著眼于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革和調(diào)整;二是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，政府處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，市場(chǎng)因素逐漸消失。從1958年開始，實(shí)行了20年政社合一的人民公社體制，抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域從生產(chǎn)資料的供應(yīng)到農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)，再到土地的分配都納入計(jì)劃體制，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。

（二）恢復(fù)重建階段（1978-1993）

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)做出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略決策，農(nóng)村開始廢除人民公社舊體制，實(shí)行政社分設(shè)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。由此，經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村取得突破性的進(jìn)展。隨后，城市經(jīng)濟(jì)體制改革也開始啟動(dòng)。農(nóng)村改革促進(jìn)了農(nóng)村商品流通、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。[3]

十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)法治工作逐步恢復(fù)。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法方面，全國(guó)人大常委會(huì)相繼頒布了《草原法》《漁業(yè)法》《森林法》《土地管理法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《水污染防治法》《村民委員會(huì)組織法（試行）》等法律，國(guó)務(wù)院先后頒布了《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》《獸藥管理?xiàng)l例》《種子管理?xiàng)l例》《植物檢疫條例》《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，原國(guó)家水產(chǎn)總局、原農(nóng)牧漁業(yè)部等部委也發(fā)布了法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范性文件，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律框架體系初步形成。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作開始起步，但執(zhí)法主要局限在漁業(yè)、獸藥管理等少數(shù)領(lǐng)域，而且缺乏專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法大多依托技術(shù)推廣部門。

這一時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的特點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面：

一是法律規(guī)定總體上比較原則。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)正處在改革開放初期，立法工作的主要任務(wù)是加快法律法規(guī)的出臺(tái)，把涉及到社會(huì)各領(lǐng)域的法律制定出來(lái)。[4]受客觀條件所限，所調(diào)整的法律關(guān)系較為簡(jiǎn)單。當(dāng)時(shí)的立法大部分都比較原則，特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的一些法律，都非常概括，條文數(shù)量不多，內(nèi)容也相對(duì)簡(jiǎn)略。例如，1985年出臺(tái)的第一部《草原法》，沒(méi)有章節(jié)的劃分，包括立法目的在內(nèi)共23條，其中有13個(gè)條文僅一句話內(nèi)容。1984年制定的《森林法》僅有42條，其中有20個(gè)條文也是僅一句話概括?！端帘３址ā吠瑯佑袑⒔?0個(gè)條文都是一句話概括。

二是由綜合性的法律規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村改革建立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，這一體制的建立迫切需要通過(guò)立法的形式予以確定。1982年《憲法》首先規(guī)定了農(nóng)民土地集體所有權(quán)制度，即農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除有法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。這個(gè)規(guī)定從法律制度上確立了農(nóng)村土地集體所有制。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1986年4月，全國(guó)人大制定的《民法通則》首先對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)作了規(guī)定，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同的規(guī)定從事商品生產(chǎn)的為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的合法權(quán)益受法律保護(hù)。此規(guī)定不僅明確了農(nóng)戶的法律地位，也強(qiáng)調(diào)了對(duì)承包經(jīng)營(yíng)戶的合法權(quán)益的保護(hù)。1986年6月制定的《土地管理法》進(jìn)一步從立法上完善了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。

三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法主要集中在資源的開發(fā)利用和管理方面。這一階段專門的農(nóng)業(yè)法律主要是草原、森林、漁業(yè)、水土保持等一些涉及資源開發(fā)利用方面的法律。

另外，在這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)執(zhí)法開始起步，但農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法主體地位尚未確立。

（三）快速發(fā)展階段（1993-2012）

黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，要求高度重視法制建設(shè)，抓緊制定與完善保障改革開放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律法規(guī)。黨的十五屆三中全會(huì)做出了“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法，支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略部署。黨的十六大提出2010年要形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。在這一時(shí)期，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法進(jìn)入了快速發(fā)展階段。全國(guó)人大常委會(huì)在1993年頒布了《農(nóng)業(yè)法》，確立了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村改革的基本目標(biāo)和主要措施。隨后，又相繼頒布了《種子法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律。國(guó)務(wù)院先后頒布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《野生植物保護(hù)條例》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)。同時(shí)，修改了一批重要的法律法規(guī)，廢止了《農(nóng)業(yè)稅條例》。

這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)執(zhí)法開始全面推進(jìn)。1994年農(nóng)業(yè)部第一次專門召開全國(guó)農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會(huì)議，研究部署全國(guó)農(nóng)業(yè)法制工作，加快立法進(jìn)程，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法，并以浙江省為試點(diǎn)，開始農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。1997年黨的十五大確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，黨的十五屆三中全會(huì)作出了“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法，支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，執(zhí)法領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展到種子、農(nóng)藥、獸藥等20多個(gè)領(lǐng)域。針對(duì)“一法一機(jī)構(gòu)”、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法與技術(shù)推廣甚至與經(jīng)營(yíng)不分等現(xiàn)象，原農(nóng)業(yè)部從1999年開始開展以相對(duì)集中行政處罰權(quán)為內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革。

這一階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的成就體現(xiàn)在以下方面：

一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法數(shù)量多，效率高。這一階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的數(shù)量明顯增加。在1993年以前，每年平均出臺(tái)一部農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的法律，而從1993年頒布《農(nóng)業(yè)法》開始，平均每年頒布4-5部農(nóng)業(yè)方面的法律，立法速度明顯加快。究其原因，這與當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的迫切要求相關(guān)。此外，這一時(shí)期的立法質(zhì)量大幅度提升，如1993年通過(guò)的《農(nóng)業(yè)法》，全面規(guī)范了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)民投入等各方面的內(nèi)容，成為規(guī)范農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基本法。

二是立法范圍不斷拓展。這一階段的立法范圍除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理以外，還向其他領(lǐng)域拓展，其中比較典型的是《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，是當(dāng)時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先鋒力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展對(duì)于推進(jìn)改革開放、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起到了非常重要的作用。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大，20世紀(jì)90年代初期逐漸暴露出了一些問(wèn)題需要解決。這部法律確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的法律地位，其實(shí)施標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了法治軌道。又如《村民委員會(huì)組織法》的修訂，完善了村民自治的法律規(guī)則，有力保障了廣大農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

三是注重法律的可操作性。例如，1993年制定的《農(nóng)業(yè)法》共9章66條，而到2002年的修改稿則增加到13章99條，修改稿不僅增加了糧食安全、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等四個(gè)章節(jié)，而且對(duì)很多章節(jié)條款的內(nèi)容都做了進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化。2002年修改的《漁業(yè)法》由33條增加到80條，這次修改不僅增加了一部分條款，也對(duì)原來(lái)?xiàng)l款進(jìn)行了充實(shí)。2002年修改的《草原法》由23條增加至75條，豐富了立法內(nèi)容。

四是農(nóng)業(yè)執(zhí)法全面推進(jìn)。種子、農(nóng)藥、獸藥、動(dòng)物防疫、植物檢疫、草原監(jiān)理、漁政漁港監(jiān)督等二十多個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法得到全面加強(qiáng)，但仍普遍存在“一法一機(jī)構(gòu)”、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法與技術(shù)推廣不分的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效果和農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法形象與權(quán)威。

（四）提升完善階段（2012至今）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的基礎(chǔ)上，深刻闡釋了推進(jìn)全面依法治國(guó)的一系列新思想新理念新任務(wù)，為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)指明了方向。這一階段的立法注重提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法律可操作性。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法方面，工作主要圍繞著全面深化改革不斷修改法律，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。2017年修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》擴(kuò)大了法律的調(diào)整范圍，規(guī)定國(guó)家保障合作社享有與其他市場(chǎng)主體平等的法律地位，這對(duì)帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富、促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接、優(yōu)化和改善營(yíng)商環(huán)境具有重要意義。2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》，把“三權(quán)分置”制度和第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年寫入法律，為穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村集體土地制度改革提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。除了對(duì)上述兩部重要的法律進(jìn)行修改，《種子法》與《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》也得以修改完善。另外還頒布了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《農(nóng)田水利條例》等行政法規(guī)。與此同時(shí)，黨的十九屆三中全會(huì)明確要求整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，中辦、國(guó)辦又專門印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)行總體部署，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革全面推進(jìn)。

這一階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的特點(diǎn)：一是立法思路從先改革再立法調(diào)整到強(qiáng)調(diào)改革于法有據(jù)。注重提高立法質(zhì)量，更加強(qiáng)調(diào)立法與改革決策的有效銜接，突出發(fā)揮立法的規(guī)范引領(lǐng)作用，確保重大改革依法有序推進(jìn)。二是法律修改任務(wù)逐漸增加。自2011年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步形成后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等主要方面已經(jīng)有法可依，所以這一階段法律修改成為了主要任務(wù)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)村土地承包法》《種子法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等幾部重要的法律都進(jìn)行了修訂。三是政府管理方式不斷改進(jìn)創(chuàng)新。“農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，除了相對(duì)集中地行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門為執(zhí)法主體的行政處罰權(quán)” [5]，還愈發(fā)注重履行相關(guān)法律賦予其在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能，持續(xù)推進(jìn)政府部門“放管服”理念的增強(qiáng)與職能轉(zhuǎn)變。

二、70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

法治興則國(guó)家興，法治衰則國(guó)家亂。新中國(guó)成立70年，我們經(jīng)歷了忽視法治的曲折坎坷，更有順應(yīng)歷史發(fā)展規(guī)律，重視法治并不斷實(shí)現(xiàn)新突破，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就的累累碩果?；赝?0年農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)歷程，主要有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是新中國(guó)70年建設(shè)歷程的重要寶貴經(jīng)驗(yàn)?！包h的十五大提出了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略;十六大指出：發(fā)展社會(huì)主義民主政治最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”[6];十七大強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求，指出要全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家;十八大提出法治是治國(guó)理政的基本方式;十九大對(duì)深化依法治國(guó)實(shí)踐作出全面部署。這些重要的闡釋與論述為我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)指明了方向。

改革開放至今，中央已經(jīng)出臺(tái)了21個(gè)以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，確立了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，推動(dòng)了農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，作出了“把解決好‘三農(nóng)問(wèn)題作為全黨工作的重中之重”[7]的戰(zhàn)略定位。為了加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，破解“三農(nóng)”領(lǐng)域發(fā)展的難題，黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。黨的十九屆三中全會(huì)將完善執(zhí)法體制作為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容并作出專門安排，明確要求整合組建農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、交通運(yùn)輸?shù)任逯ЬC合執(zhí)法隊(duì)伍?！?0年農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治實(shí)踐充分證明，通過(guò)立法程序?qū)Ⅻh的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策上升為法律，及時(shí)將黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，能夠更好地規(guī)范和推動(dòng)工作，穩(wěn)定農(nóng)民群眾的政策預(yù)期，激發(fā)他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)”[8]。

（二）堅(jiān)持農(nóng)民主體地位不動(dòng)搖

新中國(guó)成立70年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)始終堅(jiān)持人民主體地位，將實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。1950年頒布的《土地改革法》確認(rèn)了農(nóng)民土地所有權(quán)。改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)不斷強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。1982年《憲法》和1998年《村民委員會(huì)組織法》以法律的形式對(duì)村民自治予以認(rèn)可，推進(jìn)農(nóng)村民主建設(shè)不斷深入，保障了農(nóng)民的民主權(quán)利。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，1991年頒布的《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》首次以行政法規(guī)的形式明確了農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)項(xiàng)目。2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》設(shè)置了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織權(quán)益保護(hù)的原則性規(guī)定，對(duì)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織收取行政、事業(yè)性費(fèi)用，罰款處罰，攤派，集資，達(dá)標(biāo)等活動(dòng)進(jìn)行了限制與禁止，同時(shí)規(guī)定，農(nóng)民作為直接的權(quán)利當(dāng)事人，不僅可以獲得征地補(bǔ)償，還可以自主自愿經(jīng)營(yíng)。農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)不得被壓低價(jià)格，而且因生產(chǎn)資料問(wèn)題引起的損失應(yīng)受賠償?shù)取?018年修改的《農(nóng)村土地承包法》實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的法律化，農(nóng)民進(jìn)城落戶后可以自己選擇將承包地轉(zhuǎn)讓或有償退出，也可以不退出。為改善農(nóng)業(yè)相對(duì)弱勢(shì)的狀況，我國(guó)還制定了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障小規(guī)模農(nóng)戶利益的制度。例如在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)定了支持、引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的扶持措施。相關(guān)法律如《種子法》《畜牧法》也為農(nóng)民安排了特別的保護(hù)措施，體現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的核心思想。

（三）堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整發(fā)展理念

為了解決溫飽問(wèn)題，我國(guó)走過(guò)了一段粗放式發(fā)展道路。在迅速解決糧食緊缺問(wèn)題的同時(shí)，也帶來(lái)了耕地?cái)?shù)量減少和質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)污染加重、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)增多、水資源短缺、生物多樣性銳減等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。為了提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展，探索新的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，農(nóng)業(yè)立法從單純發(fā)展生產(chǎn)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)與資源保護(hù)并重，同時(shí)注重提高存量資源的利用效率?！巴ㄟ^(guò)立法促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，將可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展的理念法律化、制度化”。例如，2003年修改的《農(nóng)業(yè)法》將國(guó)家堅(jiān)持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為基本方針，并對(duì)保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)?！锻恋毓芾矸ā贰恫菰ā贰痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)對(duì)土地資源的保護(hù)和合理利用作了嚴(yán)格規(guī)定。《漁業(yè)法》規(guī)定了保護(hù)漁業(yè)資源的禁漁期、禁漁區(qū)、捕撈限額、捕撈許可制度。2017年修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》對(duì)“農(nóng)藥”“假農(nóng)藥”“劣質(zhì)農(nóng)藥”進(jìn)行重新定義，建立了假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥和回收農(nóng)藥的廢棄物處置機(jī)制，完善了農(nóng)藥登記制度，全面加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)藥的使用，加大違法行為的懲處力度，以貫徹落實(shí)“保證農(nóng)藥質(zhì)量”和“保護(hù)農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境”的立法宗旨，著力體現(xiàn)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的理念。2018年頒布的《土壤污染防治法》體現(xiàn)了綠色發(fā)展的新思維。

（四）堅(jiān)持立足基本國(guó)情、借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

法治建設(shè)需要立足本國(guó)國(guó)情，因時(shí)制宜、因地制宜、因人制宜。建國(guó)70年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)法的法治建設(shè)始終能夠堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，從自身實(shí)際出發(fā)，尊重基層與農(nóng)民群體的首創(chuàng)精神，總結(jié)本土實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與法治資源，如我國(guó)2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》不僅確立并保障了農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，還確立了中國(guó)特色的土地承包經(jīng)營(yíng)制度。

我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)一直十分重視吸收、借鑒其他國(guó)家，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和成熟做法。比如：新修訂的《種子法》借鑒了歐盟、美國(guó)、日本等國(guó)的非主要農(nóng)作物登記制度;2017年修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)合作社聯(lián)盟等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立了合作社聯(lián)合社運(yùn)行制度。

70年來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)成就卓著，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴，但也有一些不足，如：

1.法律制度對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)亟待提高。農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治體系逐步構(gòu)建，總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，但在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過(guò)程中，法律作為最重要的制度形式所提供的智識(shí)支持亟待提高。例如，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革深入推進(jìn)，但相關(guān)法律還沒(méi)有出臺(tái)，《民法總則》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特殊法人，但理論和制度設(shè)計(jì)還沒(méi)有及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求。再如，我國(guó)對(duì)如何促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及農(nóng)業(yè)的投入支持等沒(méi)有作出相關(guān)規(guī)定，而美國(guó)、歐盟則以立法的形式明確了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保障。

2.對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)法治經(jīng)驗(yàn)的挖掘汲取有待深化。中國(guó)有著悠久的農(nóng)耕歷史和燦爛的農(nóng)耕文化，是創(chuàng)造了中華法系的文明古國(guó)。中國(guó)歷朝歷代的政治家、思想家都非常重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，關(guān)懷農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重視農(nóng)業(yè)方面的立法。歷代有關(guān)土地立法、水利立法、廄牧立法、農(nóng)時(shí)立法以及天文歷法等非常豐富和完備?！霸缭谠茐?mèng)秦簡(jiǎn)中，便有懲治擅自挪用地界侵犯他人土地所有權(quán)的立法：盜徙封，贖耐。歷代經(jīng)濟(jì)的繁榮與社會(huì)民眾的安寧都和農(nóng)業(yè)立法得當(dāng)密切相關(guān)。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，法律還注重維護(hù)水源，保持山林，改善自然環(huán)境，形成了非常有價(jià)值的中國(guó)古代環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)”[9]。中國(guó)古代鄉(xiāng)村治理經(jīng)過(guò)了從先秦時(shí)期的“鄉(xiāng)遂制”、秦漢時(shí)期的“鄉(xiāng)官制”、隋唐以后的“職役制”到宋以后鄉(xiāng)村自治的確立與演變，最終在中國(guó)古代農(nóng)村基層治理中形成了“國(guó)家法與民間法”相協(xié)調(diào)的治理格局。黨的十九大報(bào)告提出，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。鄉(xiāng)村治理體系既是國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基石。中國(guó)古代鄉(xiāng)村治理優(yōu)秀文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，對(duì)加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理有著極其重要的作用，有必要深入挖掘吸收借鑒。

3.對(duì)涉農(nóng)國(guó)際規(guī)則制定和運(yùn)用能力有待提高。新中國(guó)成立以來(lái)尤其是改革開放以來(lái)，我國(guó)加入并參與構(gòu)建了一系列涉及農(nóng)業(yè)對(duì)外合作的國(guó)際規(guī)則，如《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》《國(guó)際植物保護(hù)公約》《國(guó)際食品法典標(biāo)準(zhǔn)匯編》《國(guó)際植物檢疫措施標(biāo)準(zhǔn)》《農(nóng)藥預(yù)先通知準(zhǔn)則》《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》等協(xié)定、協(xié)議和標(biāo)準(zhǔn)的修改或制定，加大了我國(guó)參與各類雙邊及區(qū)域農(nóng)業(yè)磋商力度，為農(nóng)業(yè)對(duì)外合作確立了初步的國(guó)際法依據(jù)。另一方面，我國(guó)涉農(nóng)條約體系構(gòu)建還存在諸多不盡完善之處。首先，我國(guó)現(xiàn)已加入的涉農(nóng)國(guó)際條約呈現(xiàn) “碎片化”，缺乏戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。其次，國(guó)際規(guī)則與國(guó)內(nèi)規(guī)則間的良性互動(dòng)不夠;最后，農(nóng)業(yè)對(duì)外投資有很多特殊性，但對(duì)投資規(guī)則構(gòu)建心動(dòng)向研究跟進(jìn)不夠。

4.執(zhí)法能力和水平亟待提升。法律的生命力在于實(shí)施。隨著一系列涉農(nóng)法律法規(guī)的出臺(tái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是，法律的實(shí)施效果還亟待提升，這主要體現(xiàn)在執(zhí)法能力和執(zhí)法水平亟待提高。原農(nóng)業(yè)部自1999年起就在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，也取得了很大成效。但農(nóng)業(yè)執(zhí)法各自為政、多頭分散的問(wèn)題依然沒(méi)有得到根本解決，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊、職能界定不科學(xué)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員身份不合理、保障不到位、著裝不統(tǒng)一等問(wèn)題仍然突出。特別是一些地方制假售假、套牌侵權(quán)、違法添加、私屠濫宰、非法捕撈等違法行為時(shí)有發(fā)生，農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平亟待增強(qiáng)提升。[10]

三、 新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)展望

“黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，既豐富了農(nóng)村法治建設(shè)內(nèi)容，也提出了新要求，明確了新任務(wù)。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力作出了專門部署”[11]。為新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)指明了前進(jìn)方向、確立了基本遵循原則。

（一）構(gòu)筑善治之基：完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系

“法治”的含義應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)層面：一是所立之法當(dāng)為良好的法律，二是良好的法律制定之后得到普遍的遵循。可見，良法是“法治”的前提。

因此，要在服務(wù)鄉(xiāng)村振興的大局之下，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。但現(xiàn)行法律法規(guī)大多側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢，公共資源配置不合理等問(wèn)題仍然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙仍未根本消除。鄉(xiāng)村發(fā)展方面的法規(guī)規(guī)定還有所欠缺，缺乏一部促進(jìn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展的基礎(chǔ)性、綜合性法律。因此，要加快制定《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，通過(guò)立法推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置。從財(cái)政投入、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、用地保障、融資擔(dān)保、金融支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、資金基金、社會(huì)資本投入等方面加強(qiáng)“人、地、錢”等要素保障，構(gòu)建起全面的支持保護(hù)體制機(jī)制。要將黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的有效政策措施轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，提高扶持措施的含金量，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念和原則落到實(shí)處。比如，明確規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政投入，確保與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)，并隨財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增加;明確規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)的原則，將土地使用權(quán)出讓收入主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村;健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共基礎(chǔ)設(shè)施、健全城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的基本公共服務(wù)體系等應(yīng)做出明確規(guī)定。與此同時(shí)，要以制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法為統(tǒng)領(lǐng)，以現(xiàn)有農(nóng)林牧漁等涉農(nóng)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村土地制度、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、鄉(xiāng)村建設(shè)治理等重要領(lǐng)域立法，盡快出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法。[12]隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的深化以及對(duì)外開放的擴(kuò)大，要及時(shí)捕捉、收集、分析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息，總體提煉農(nóng)村社會(huì)治理的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注氣候變化、科技發(fā)展帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。在加強(qiáng)立法引導(dǎo)性、前瞻性的同時(shí)，不斷完善現(xiàn)行法律制度，做好《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《漁業(yè)法》《動(dòng)物防疫法》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》等重要法律法規(guī)制修訂工作，不斷推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。從更加全面的角度，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅(jiān)實(shí)法治保障，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中的良法善治。

農(nóng)業(yè)在對(duì)外開放領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。要加強(qiáng)涉農(nóng)國(guó)際條法的研究和規(guī)則的制定與適用。要高度重視涉農(nóng)國(guó)際條約的訂立，積極參與國(guó)際涉農(nóng)立法活動(dòng)，針對(duì)當(dāng)前“一帶一路”農(nóng)業(yè)投資加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)作，整合目前沖突重疊和復(fù)雜低效的碎片化投資規(guī)則，在條件成熟時(shí)及時(shí)參與多邊投資規(guī)則的構(gòu)建，提高我國(guó)在全球治理體系變革中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。

與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村相關(guān)立法要注意與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)。2019年9月中共中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》是新時(shí)代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的基本遵循。因此，要注重以該《條例》為代表的黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，處理好黨內(nèi)法規(guī)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的關(guān)系，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律的銜接與統(tǒng)一。

（二）樹立法治權(quán)威：強(qiáng)化法律實(shí)施

“天下之法不難于立法，而難于法之必行?！眻?zhí)法是推動(dòng)法律落地的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村法律制度能否得到較好的貫徹，關(guān)鍵在于執(zhí)法。在強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)和法治觀念、推進(jìn)依法決策、科學(xué)決策、民主決策的同時(shí)，還要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法。執(zhí)法體制作為行政權(quán)運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分，其設(shè)置是否科學(xué)合理，直接影響著法治政府的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。隨著改革的深化， 按照中辦、國(guó)辦指導(dǎo)意見要求，應(yīng)全面整合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中行使行政處罰、行政強(qiáng)制和行政檢查職能，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門名義統(tǒng)一執(zhí)法。在省市縣分級(jí)設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運(yùn)行高效、保障有力的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系，建立“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的行政執(zhí)法機(jī)制，健全執(zhí)法公示、全程記錄留痕、重大案件法制審核制度，促進(jìn)公正文明規(guī)范執(zhí)法。創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，完善“雙隨機(jī)一公開”抽檢機(jī)制，探索建立信用監(jiān)督制度，強(qiáng)化事中事后監(jiān)督。

要?jiǎng)?chuàng)新普法形式，提升普法效果。在執(zhí)法過(guò)程中，要落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的責(zé)任機(jī)制[13]，將普法貫穿立法執(zhí)法全過(guò)程，創(chuàng)新普法形式，提高農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，乃至全社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律規(guī)范體系的認(rèn)知度、遵從度，營(yíng)造辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

（三）構(gòu)筑具有中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理體系

“從16世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)政治組織已經(jīng)成為首要，法律已成為社會(huì)控制的主要手段，社會(huì)正是依賴于這種強(qiáng)力才得以繼續(xù)”，[14]法律是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，尤其是當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今日，法律已然成為調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障的重要力量。在鄉(xiāng)村治理語(yǔ)境下而言，法治程度的高低，是鄉(xiāng)村現(xiàn)代治理能力的體現(xiàn)。因此，在今后的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治工作過(guò)程中，要特別注意提高農(nóng)村工作的法治化水平，讓法律成為規(guī)范農(nóng)村事務(wù)，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要依賴方式，并逐漸引導(dǎo)這一方式成為常態(tài)化。因此我們農(nóng)村法治工作的開展，還需要從這些源頭問(wèn)題著手。先解決農(nóng)民法律意識(shí)淡薄、農(nóng)村法治開展不平衡的問(wèn)題。在以后的法治工作開展中，注意工作力度的傾斜，逐漸縮小群體差距、地區(qū)差距，才能更好地全面提升鄉(xiāng)村治理能力，提高鄉(xiāng)村善治水平，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村善治以自治為主，德治為先，而法治是其關(guān)鍵和保障。構(gòu)建鄉(xiāng)村自治、法治、德治共為善治的新格局，要堅(jiān)持促進(jìn)三治的有機(jī)結(jié)合。促進(jìn)三治的有機(jī)結(jié)合，“就要做到堅(jiān)持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，強(qiáng)化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過(guò)程”[15]，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)中的“三治共融”與“三治合一”，激活鄉(xiāng)村治理的機(jī)制融合力和有效創(chuàng)造力[16]。

參考文獻(xiàn)

[1] 趙麗濤.論中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信的生成邏輯[J].探索，2019（3）.

[2] 丁關(guān)良編著.涉農(nóng)法學(xué)[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2011：27.

[3] 宋洪遠(yuǎn).中國(guó)農(nóng)村改革40年：回顧與思考[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（3）.

[4] 古建佳、陳建新主編.邁向法治的輝煌—鄧小平民主法制思想研究[M].北京：中國(guó)文聯(lián)出版社2000：24.

[5] 任大鵬，曲承樂(lè).改革開放40年我國(guó)農(nóng)村法治進(jìn)展與展望[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2018（6）.

[6] 房宇、熊安鋒，史明艷主編.毛澤東思想和中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系概論[M].鎮(zhèn)江：江蘇大學(xué)出版社，2018：207.

[7] 杜志雄，肖衛(wèi)東.中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展70年：成就、經(jīng)驗(yàn)、未來(lái)思路與對(duì)策[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人（英文版），2019（1）.

[8] 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司.鄉(xiāng)村治理體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)的根本保障—改革開放40 年我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的回顧與展望[J].農(nóng)村工作通訊，2018（22）.

[9] 張晉藩.中國(guó)古代從實(shí)際出發(fā)的立法傳統(tǒng)[J].人民法治.2019（5）.

[10] 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞辦公室.韓長(zhǎng)賦在深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革工作視頻會(huì)上強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法治保障 [EB/OL]2018-12-13.http：//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201812/t20181213_6164856.htm.

[11]人民日?qǐng)?bào)社.堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-11-29.

[12]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司.英德兩國(guó)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的立法經(jīng)驗(yàn)與啟示[R].北京：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司，2019.

[13] 韓長(zhǎng)賦.為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法治保障[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2018-12-14.

[14] 羅斯科·龐德著，沈宗靈譯.通過(guò)法律的社會(huì)控制[M]，北京：商務(wù)印書館，2013：12.

[15] 新華社.中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》[EB/OL]2018-9-27.http：//www.gov.cn/xinwen/ 2018-09/26/content_5325534.htm.

[16] 蒲實(shí).加快鄉(xiāng)村體系建設(shè)[N].光明日?qǐng)?bào)，2019-10-14.