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    衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實(shí)施過程中稽查工作面臨的重點(diǎn)及難點(diǎn)

    2019-12-23 01:23:42陳炯媛
    中國衛(wèi)生產(chǎn)業(yè) 2019年30期
    關(guān)鍵詞:行政執(zhí)法稽查

    陳炯媛

    [摘要] 隨著衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作的有序推進(jìn),人民權(quán)益得到有效保障?!缎l(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作規(guī)范》的印發(fā),為稽查部門明確了在衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實(shí)施過程中的具體定位。但同時(shí),在實(shí)踐過程中稽查部門也面臨著缺乏細(xì)化制度支撐、責(zé)任追究推行較難等問題。該文結(jié)合《規(guī)范》的要求,就衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實(shí)施過程中稽查工作的重點(diǎn)、實(shí)踐困惑等方面作相關(guān)闡述,并提出對(duì)策建議。

    [關(guān)鍵詞] 衛(wèi)生健康;行政執(zhí)法;執(zhí)法全過程記錄;稽查

    [中圖分類號(hào)] R19 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-5654(2019)10(c)-0154-03

    近年來,隨著衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作的有序推進(jìn),人民權(quán)益得到有效保障。但由于種種因素[1-2],衛(wèi)生監(jiān)督員在現(xiàn)場執(zhí)法工作中,仍較難運(yùn)用好執(zhí)法全過程記錄制度這一利器。2018年12月21日,國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》),對(duì)衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作中的記錄方式及要求、保管、歸檔、調(diào)取、工作考核及責(zé)任追究等方面作出規(guī)定,為執(zhí)法全過程記錄工作更高質(zhì)量的發(fā)展提供了保障。該文將結(jié)合《規(guī)范》的要求,就衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實(shí)施過程中稽查工作的重點(diǎn)、實(shí)踐困惑等方面作相關(guān)闡述,并提出對(duì)策建議。

    1 ?衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作的發(fā)展進(jìn)程及意義

    為貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》關(guān)于“建立執(zhí)法全過程記錄制度”的要求,2016年2月,原國家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳出臺(tái)《國家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于建立衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄制度的通知》(國衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)〔2016〕3號(hào)),要求各地建立記錄制度,推進(jìn)執(zhí)法全過程記錄工作。2018年12月21日,國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《規(guī)范》,并于2019年1月9日出臺(tái)了對(duì)該《規(guī)范》的解讀,對(duì)制定《規(guī)范》的背景、意義、主要內(nèi)容及貫徹落實(shí)該規(guī)范作了詳細(xì)闡釋。

    《規(guī)范》及其解讀的出臺(tái),為各級(jí)衛(wèi)生健康行政部門探索實(shí)施執(zhí)法全過程記錄工作提供了導(dǎo)向?!兑?guī)范》中提到了對(duì)稽查工作的相關(guān)要求,為稽查部門明確了在衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實(shí)施過程中的具體定位。

    2 ?衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實(shí)施過程中稽查工作的重點(diǎn)

    根據(jù)《衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作規(guī)范》的要求及各地實(shí)際情況[3],稽查部門的日常崗位職責(zé)包括檢查衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督員執(zhí)行衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制的情況;調(diào)查處理有關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員執(zhí)法活動(dòng)的投訴和舉報(bào);對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理工作作出評(píng)價(jià);開展層級(jí)稽查等。在實(shí)施執(zhí)法全過程記錄工作的過程中,結(jié)合《規(guī)范》要求,稽查部門還將從以下4個(gè)方面著重開展工作。

    2.1 ?制定執(zhí)法全過程記錄制度,明確各環(huán)節(jié)具體要求

    根據(jù)《規(guī)范》總則要求,稽查部門應(yīng)結(jié)合該單位、該地區(qū)的實(shí)際情況,協(xié)助起草、建立、落實(shí)執(zhí)法全過程記錄工作各環(huán)節(jié)中的制度,包括確認(rèn)執(zhí)法事項(xiàng)清單;明確手持執(zhí)法終端、執(zhí)法記錄儀、詢問調(diào)查室等各項(xiàng)硬件設(shè)施設(shè)備的使用、保管方式;落實(shí)音像記錄資料的調(diào)取、存儲(chǔ)、保管等責(zé)任;規(guī)范執(zhí)法行為,建立執(zhí)法責(zé)任制;梳理培訓(xùn)考核規(guī)定等多項(xiàng)內(nèi)容,推動(dòng)執(zhí)法全過程記錄工作制度落地生根。

    2.2 ?依規(guī)開展執(zhí)法全過程記錄工作,促進(jìn)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法

    《規(guī)定》指出,“衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄包括執(zhí)法文書制作、音像記錄和電子數(shù)據(jù)采集等形式”,同時(shí)也明確規(guī)定了需要采取特定記錄方式的具體情況及記錄內(nèi)容。在處理行政處罰案件過程中,稽查工作涉及的投訴舉報(bào)處理、合議、陳述申辯、聽證、案件審批、公示、催告、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行、結(jié)案、司法移送、歸檔和按比例“回頭看”等環(huán)節(jié)均需要采取文書記錄、錄音錄像、電子數(shù)據(jù)等其中一項(xiàng)或多項(xiàng)方式。同時(shí),在處理行政復(fù)議、行政復(fù)議的過程中,也需要落實(shí)執(zhí)法全過程記錄制度。執(zhí)法全過程記錄工作的有效運(yùn)用,有助于稽查工作的有序開展,同時(shí)帶動(dòng)單位、地區(qū)執(zhí)法全過程記錄工作的有效落實(shí),提高案卷質(zhì)量,促進(jìn)文明公正執(zhí)法。

    2.3 ?嚴(yán)格開展內(nèi)部稽查與層級(jí)稽查,強(qiáng)化落實(shí)執(zhí)法全過程記錄工作責(zé)任追究

    《規(guī)范》第二十條規(guī)定,“各級(jí)衛(wèi)生健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法全過程記錄制度的建立和實(shí)施情況納入稽查,對(duì)執(zhí)法全過程記錄檔案開展抽查工作,稽查結(jié)果應(yīng)當(dāng)納入考核評(píng)議范圍?!被椴块T應(yīng)加大內(nèi)部稽查與層級(jí)稽查的頻率、力度、精細(xì)度,抽取案卷執(zhí)法文書、錄音錄像、電子數(shù)據(jù)等資料,①核查執(zhí)法人員是否按要求制作及保存執(zhí)法文書、音像資料、電子數(shù)據(jù)等記錄,并對(duì)上述記錄的完整性及真實(shí)性進(jìn)行核實(shí);②核查在執(zhí)法過程中,執(zhí)法人員著裝、用語、程序是否規(guī)范;③核查行政處罰案件網(wǎng)上運(yùn)行情況,案卷運(yùn)行是否紙網(wǎng)同步。并對(duì)核查結(jié)果予以稽查通報(bào),對(duì)存在的問題予以糾正。同時(shí)對(duì)涉及違反《規(guī)范》中第二十一條提到的“剪接、刪改、損毀現(xiàn)場執(zhí)法音像記錄資料”等問題的執(zhí)法人員及時(shí)予以提醒。

    2.4 ?組織執(zhí)法全過程記錄工作培訓(xùn),提升重要性認(rèn)識(shí)及專業(yè)性素質(zhì)

    稽查人員應(yīng)在自身對(duì)執(zhí)法全過程記錄工作的重要性充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上,認(rèn)真研讀相關(guān)制度規(guī)范,調(diào)研走訪其他優(yōu)秀省市執(zhí)法全過程工作開展情況,并結(jié)合該單位、地區(qū)的具體情況,邀請(qǐng)專家分次分項(xiàng)詳細(xì)闡釋規(guī)范及制度要求、講解執(zhí)法技巧,有條件的單位也可安排實(shí)地觀摩演練活動(dòng),以提升衛(wèi)生監(jiān)督員對(duì)執(zhí)法全過程記錄工作的必要性認(rèn)識(shí),放下思想包袱,重視此項(xiàng)工作,提升業(yè)務(wù)水平,并有條不紊地按規(guī)范、按要求推進(jìn)工作。

    3 ?衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作實(shí)施過程中稽查工作的難點(diǎn)

    《規(guī)范》的出臺(tái)令稽查工作有章可循,稽查部門在執(zhí)法全過程記錄工作中的作用愈發(fā)凸顯。但在實(shí)踐過程中也涌現(xiàn)一些難點(diǎn)與矛盾,有待稽查部門不斷探索解決。

    3.1 ?缺乏細(xì)化制度支撐,各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)難度較高

    在實(shí)施執(zhí)法全過程記錄工作的過程中,各地均依據(jù)自身實(shí)際情況出臺(tái)了相關(guān)制度[4-5],但大部分是針對(duì)執(zhí)法全過程記錄中大方向、大環(huán)節(jié)制定的,包括詢問調(diào)查室的規(guī)定、執(zhí)法記錄儀使用管理規(guī)定、執(zhí)法全過程記錄關(guān)鍵點(diǎn)指南等方面。但在具體的稽查工作過程中,部分關(guān)鍵工作仍缺乏權(quán)威、統(tǒng)一、規(guī)范的要求、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范支撐。例如,《規(guī)范》第四章第二十條規(guī)定,“各級(jí)衛(wèi)生健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將執(zhí)法全過程記錄制度的建立和實(shí)施情況納入稽查,對(duì)執(zhí)法全過程記錄檔案開展抽查工作,稽查結(jié)果應(yīng)當(dāng)納入考核評(píng)議范圍”,但采用何種形式、何種頻次、何種力度對(duì)全過程記錄檔案進(jìn)行抽查以及在考核評(píng)議中比重多少等方面未作出明確規(guī)定;再比如,在案卷評(píng)查中,如何對(duì)執(zhí)法全過程記錄實(shí)施情況進(jìn)行加分與扣分、如何評(píng)定音像資料的質(zhì)量等方面也均未制定統(tǒng)一細(xì)則,導(dǎo)致在實(shí)踐過程中矛盾、問題層出不窮,這些均對(duì)稽查工作提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)然,有部分地區(qū)也設(shè)立了執(zhí)法全過程記錄稽查工作制度,例如山東省青島市、河北省黃驊市等[6]地,對(duì)執(zhí)法全過程記錄稽查考核等方面制定了規(guī)定或評(píng)價(jià)體系。如何根據(jù)新形勢、新情況,制定新方案,確立工作細(xì)則,是對(duì)稽查工作的一大考驗(yàn)。

    3.2 ?專業(yè)人員、時(shí)間等資源稀缺,稽查工作開展阻力頗多

    各地區(qū)、單位的稽查部門在開展內(nèi)部稽查及層級(jí)稽查時(shí),應(yīng)在執(zhí)法文書、著裝規(guī)范、專項(xiàng)稽查、重點(diǎn)稽查等固定稽查內(nèi)容的基礎(chǔ)上,安排專人負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)法全過程記錄工作開展情況進(jìn)行稽查。除確認(rèn)執(zhí)法全過程記錄制度是否建立、軟硬件設(shè)施設(shè)備是否配備等常規(guī)工作外,還需要對(duì)音像資料進(jìn)行核查及梳理,這是一項(xiàng)艱巨且耗時(shí)費(fèi)力的工作。需要確認(rèn)這些音像資料:①是否屬于證據(jù)材料;②在錄制的過程中,執(zhí)法人員的用語是否規(guī)范、程序是否合法、著裝是否規(guī)范等;③這些音像資料是否經(jīng)過剪切、增減等技術(shù)處理,是否記錄了執(zhí)法的全過程;④視頻拍攝是否清晰、有無抖動(dòng)、場景拍攝不全等質(zhì)量較差的現(xiàn)象。部分單位會(huì)選擇抽查等方式,但由于衛(wèi)生監(jiān)督員使用執(zhí)法記錄儀記錄了執(zhí)法的全過程,這些音像資料往往時(shí)長較長,需要耗費(fèi)大量的人力、精力和時(shí)間;同時(shí),由于各稽查人員對(duì)執(zhí)法全過程記錄工作的認(rèn)識(shí)程度、理解程度不盡相同,難以形成統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的概念,因而對(duì)音像資料的確認(rèn)結(jié)果也會(huì)有偏差。這些都令稽查工作阻力頗多。

    3.3 ?核實(shí)音像資料的真實(shí)性、完整性難度較大,指導(dǎo)規(guī)范開展全過程記錄工作困難重重

    《規(guī)范》要求,稽查部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)執(zhí)法人員規(guī)范開展執(zhí)法全過程記錄。在實(shí)際情況中,集中培訓(xùn)往往收效甚微。而稽查人員通過對(duì)案卷材料進(jìn)行評(píng)查、抽查后往往會(huì)發(fā)現(xiàn)較多問題,甚至相同問題會(huì)反復(fù)出現(xiàn)。若相關(guān)專家可到現(xiàn)場實(shí)際指導(dǎo),甚至同步演示,方能最大程度減少瑕疵,保證案卷質(zhì)量。同時(shí),在審查音像資料的過程中,往往會(huì)面臨如何確認(rèn)是否完整性、真實(shí)性的問題,這也需要稽查人員參與執(zhí)法全過程方能確認(rèn)。上述矛盾點(diǎn)往往要求稽查人員協(xié)調(diào)好手頭工作,定期到現(xiàn)場參與執(zhí)法過程,才能有效指導(dǎo)規(guī)范開展全過程記錄工作。

    3.4 ?執(zhí)法全過程記錄工作職責(zé)重大,責(zé)任追究制度推行較難

    《規(guī)范》第四章第二十一條列明了在實(shí)施執(zhí)法全過程記錄中追究責(zé)任的情形,并由上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門責(zé)令限期整改;情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的,對(duì)直接責(zé)任人及相關(guān)負(fù)責(zé)人依法給予處理。雖然該條規(guī)范中明確追究責(zé)任的主體為上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)部門,但稽查部門在內(nèi)部稽查與層級(jí)稽查中均需要對(duì)在執(zhí)法全過程記錄工作實(shí)施過程中存在的問題予以稽查通報(bào)。在執(zhí)法全過程記錄摸索實(shí)施的過程中,執(zhí)法人員必然會(huì)出現(xiàn)一些問題及失誤,稽查部門以何種方式進(jìn)行提醒、稽查通報(bào)是否會(huì)對(duì)相關(guān)執(zhí)法人員產(chǎn)生影響,這些均是稽查部門需要考慮的問題,也令稽查工作如履薄冰。這要求稽查部門既要有效糾正問題、預(yù)警追責(zé)風(fēng)險(xiǎn),又要做好關(guān)系協(xié)調(diào),拿捏準(zhǔn)方式方法。

    4 ?對(duì)策及建議

    4.1 ?加強(qiáng)重視,擺正姿態(tài)

    稽查部門應(yīng)擺正心態(tài),正確認(rèn)識(shí)到自身在衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作中的重要性與必要性,提升責(zé)任感,強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。既要正確認(rèn)識(shí)執(zhí)法全過程記錄工作的意義,又要準(zhǔn)確定位稽查部門在此工作開展過程中的角色,細(xì)致梳理工作重點(diǎn),扎實(shí)履行工作職能,貫徹落實(shí)工作要求,力爭達(dá)到工作目標(biāo)。

    4.2 ?細(xì)化制度,落實(shí)要求

    稽查部門應(yīng)完善并細(xì)化在執(zhí)法全過程記錄工作中與稽查職能相關(guān)的制度。建立與《規(guī)范》內(nèi)容相一致的案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn),明確電子數(shù)據(jù)、音像資料、文書質(zhì)量等方面的扣分及加分條項(xiàng),凸顯執(zhí)法全過程記錄工作的重要性;與本單位、地區(qū)相關(guān)部門協(xié)同調(diào)整《衛(wèi)生行政執(zhí)法考核評(píng)議制度》《衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)績效考核實(shí)施意見》等考核標(biāo)準(zhǔn),加入執(zhí)法全過程記錄工作考核評(píng)議內(nèi)容,并細(xì)化到音像資料的質(zhì)量、內(nèi)容有無增減、有無全過程記錄、執(zhí)法過程是否規(guī)范等方面,壓實(shí)頂層設(shè)計(jì),才能為稽查部門更有效地開展工作保駕護(hù)航,才能為執(zhí)法人員更高質(zhì)量地行政執(zhí)法提供指導(dǎo),才能更有力地確保嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法,保障人民群眾的基本利益。

    4.3 ?強(qiáng)化培訓(xùn),明確責(zé)任

    稽查部門應(yīng)認(rèn)真梳理執(zhí)法全過程記錄工作制度,在前期考察調(diào)研的基礎(chǔ)上,邀請(qǐng)專家講解相關(guān)制度,明確執(zhí)法人員責(zé)任,用考核評(píng)議與責(zé)任追究倒逼執(zhí)法人員認(rèn)真開展執(zhí)法全過程記錄工作;同時(shí),領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)高度重視此項(xiàng)工作,強(qiáng)調(diào)此項(xiàng)工作的重要意義,轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員觀念,從“倒逼”變?yōu)椤爸鲃?dòng)”,破除束縛心理,以順利開展該項(xiàng)工作;并且應(yīng)結(jié)合實(shí)景模擬、技能培訓(xùn)、調(diào)研觀摩等方式,提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、實(shí)際操作技能及辦案質(zhì)量等方面,以使執(zhí)法人員能夠更熟練地運(yùn)用執(zhí)法全過程記錄這一利器;此外,稽查人員也應(yīng)加強(qiáng)自身制度培訓(xùn)、專業(yè)能力培訓(xùn),統(tǒng)一對(duì)執(zhí)法全過程記錄工作的認(rèn)知,明確審查標(biāo)準(zhǔn),加深對(duì)相關(guān)制度的理解,提升邏輯能力和法律思維,才能更好地規(guī)范指導(dǎo)全過程記錄工作。

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