太原市文物行政執(zhí)法現(xiàn)狀和問(wèn)題剖析

摘 要：新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家重視文物資源的保護(hù)和開(kāi)發(fā)，出臺(tái)一系列法律法規(guī)保護(hù)文物資源。而文物行政執(zhí)法是保護(hù)工作的重要保障，也是文物工作中的難點(diǎn)。文章結(jié)合太原市文物行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，剖析了在執(zhí)法過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題，并以此提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期對(duì)文物保護(hù)工作提供有價(jià)值的參考。

關(guān)鍵詞：文物行政執(zhí)法;現(xiàn)狀;問(wèn)題;太原市

1 引言

太原是一座有4700多年歷史、2500多年建城史的歷史文化名城，“古交舊石器文化遺址”的發(fā)現(xiàn)證明早在10萬(wàn)年前就有人類在太原大地上繁衍生息。歷史長(zhǎng)河使太原文化資源頗為豐富，已被考證的地上地下文物單位達(dá)530余處，如晉陽(yáng)古城、晉祠公園、蒙山大佛、天龍山、阿育王塔等。而隨著城市化建設(shè)加速，如何保護(hù)這些珍貴文物成為現(xiàn)實(shí)難題。依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，我國(guó)頒布了一系列文物保護(hù)政策法規(guī)，為文物保護(hù)提供有效的法律保障。近年來(lái)，電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等傳播媒介對(duì)損壞文物等不文明行為報(bào)道和揭露，喚醒普通民眾的文物保護(hù)意識(shí)，使人們對(duì)身邊的文物保護(hù)越來(lái)越重視，也在主動(dòng)曝光文物損害行為。然而僅靠法律和民眾保護(hù)意識(shí)來(lái)提高保護(hù)文物遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要文物行政執(zhí)法。什么是文物行政執(zhí)法？文物行政執(zhí)法是文物保護(hù)的職能之一，是文物保護(hù)工作有效開(kāi)展的重要保障，即依照相關(guān)的法律規(guī)定對(duì)行政執(zhí)法對(duì)象（文物使用單位或者個(gè)人）的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。執(zhí)法主體包括文物、公安、建設(shè)等部門(mén)。依具體情況由文物主管單位單一行駛該項(xiàng)權(quán)利或者由以上部門(mén)聯(lián)合合作行使。主管單位擁有多大的權(quán)利由相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。目前關(guān)于文物行政執(zhí)法的法規(guī)有2011年國(guó)家文物局頒布的《關(guān)于加強(qiáng)文物行政執(zhí)法工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文中簡(jiǎn)稱為《指導(dǎo)意見(jiàn)》），其中明確規(guī)定了文物執(zhí)法工作的重要性及執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等內(nèi)容，對(duì)各地基層文物執(zhí)法提供指導(dǎo)意見(jiàn)。

本文對(duì)太原市文物行政執(zhí)法的現(xiàn)狀、問(wèn)題進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上提出改善文物行政執(zhí)法效率的政策建議，以期能為太原文物保護(hù)獻(xiàn)出綿薄之力。

2 現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

2.1 現(xiàn)狀分析

太原市文物保護(hù)執(zhí)法工作由下設(shè)在太原市文物局的執(zhí)法督察處（政策法規(guī)處）承擔(dān)，主要工作：擬定文物行政執(zhí)法督察和案件查處有關(guān)規(guī)定;會(huì)同相關(guān)部門(mén)組織查處文物違法案件;組織文物建筑工程方案審核驗(yàn)收等各項(xiàng)工作。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加快，因工程建設(shè)造成的文物受損情況時(shí)有發(fā)生。太原市文物稽查隊(duì)接到報(bào)告后，都迅速組織人員前去現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際調(diào)查、了解事件。在嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的條件下，針對(duì)不同對(duì)象和情況研究解決方案，采取不同的執(zhí)法手段和措施，有效解決文物保護(hù)范圍內(nèi)的違建和盜竊等案件，將文物受損程度盡量減小到最低，使文物行政執(zhí)法工作在初始階段有了一個(gè)較好的局面?；殛?duì)先后查處了國(guó)家文物保護(hù)區(qū)晉陽(yáng)古城遺址保護(hù)范圍內(nèi)違法建設(shè)案件，陽(yáng)曲不二寺、婁煩遺址上的違法建設(shè)案件，龍王廟被盜案件等，同時(shí)發(fā)掘并保護(hù)了一批具有歷史、科學(xué)、藝術(shù)等價(jià)值的文物。打擊破壞文物犯罪的同時(shí)，維護(hù)法律法規(guī)的尊嚴(yán)，為太原市文物保護(hù)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。文物行政執(zhí)法過(guò)程不僅得到了上級(jí)政府的重視和積極支持，而且文物保護(hù)宣傳工作的加強(qiáng)使全社會(huì)文物法制觀念逐步提升，普通民眾和新聞媒體密切關(guān)注大隊(duì)執(zhí)法工作，全社會(huì)都形成了人人保護(hù)文物的社會(huì)氛圍，群眾主動(dòng)參與到文物保護(hù)的行列中來(lái)，為執(zhí)法工作帶來(lái)有價(jià)值的信息。此外，文物行政執(zhí)法的過(guò)程是不斷完善地方文物保護(hù)法律法規(guī)的過(guò)程，太原文物工作逐步進(jìn)入法制化、規(guī)范化。

2.2 問(wèn)題分析

盡管太原市文物行政執(zhí)法取得了以上成績(jī)，但因利益需求，在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)文物保護(hù)任重道遠(yuǎn)，仍存在諸多問(wèn)題和缺陷，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

2.2.1 基礎(chǔ)建設(shè)與文物保護(hù)相矛盾

改革開(kāi)放以來(lái)，在黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，尤其在進(jìn)入21世紀(jì)以后，經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二。同時(shí)，我國(guó)城市規(guī)模逐步擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化率越來(lái)越高，從1980年的19%上升到2014年的54%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和大規(guī)模的人口遷徙需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市建設(shè)和發(fā)展需要當(dāng)?shù)卣侠硪?guī)劃，在不破壞地方文物資源的同時(shí)，使城市可持續(xù)發(fā)展。然而縱觀近年來(lái)全國(guó)城市擴(kuò)展建設(shè)，由于部分城市領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)文物保護(hù)意識(shí)較弱，認(rèn)識(shí)不到文物資源對(duì)城市、國(guó)家、民族的重要性;或者重政績(jī)輕文物保護(hù)，常常在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文物保護(hù)兩者遇到矛盾之時(shí)，選擇前者放棄后者。過(guò)去十幾年國(guó)家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，文物拆毀、破壞原貌等損害文物現(xiàn)象屢見(jiàn)報(bào)端，這對(duì)國(guó)家文化遺產(chǎn)、中華民族來(lái)說(shuō)是重大的損失。

2.2.2 有限的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)

文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入量直接反映當(dāng)?shù)卣畬?duì)文物保護(hù)和文化事業(yè)的重視程度，投入足量經(jīng)費(fèi)可以保證當(dāng)?shù)匚奈锞謱?duì)文物進(jìn)行有效保護(hù)，若經(jīng)費(fèi)投入量較少，卻成為制約相關(guān)部門(mén)有效對(duì)文物進(jìn)行保護(hù)的屏障。有些縣政府每年只提供幾十萬(wàn)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于當(dāng)?shù)匚奈锉Ｗo(hù)，而這只能起到杯水車薪的效果。缺乏經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致很多文物保護(hù)區(qū)的人員看護(hù)、探測(cè)設(shè)備、監(jiān)控設(shè)備、報(bào)警設(shè)備等都無(wú)法到位，有的保護(hù)區(qū)僅配備少量滅火設(shè)備，整個(gè)安全防護(hù)體系不完善，珍貴文物處于隨時(shí)被盜被損害的風(fēng)險(xiǎn)中。

2.2.3 部門(mén)和區(qū)域間聯(lián)合打擊較弱

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出：“部門(mén)協(xié)作和區(qū)域合作是推動(dòng)文物行政執(zhí)法工作的重要保障;各級(jí)文物行政部門(mén)要積極與公安、海關(guān)、工商、建設(shè)、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)溝通配合，逐步建立聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，形成文物行政執(zhí)法協(xié)調(diào)體系和長(zhǎng)效機(jī)制;要研究建立區(qū)域性的文物行政執(zhí)法工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制?！倍鴱慕鼛啄晏形奈飯?zhí)法效果來(lái)看，部門(mén)和區(qū)域間的長(zhǎng)期文物保護(hù)合作機(jī)制還未形成，聯(lián)合執(zhí)法、專項(xiàng)執(zhí)法等合作方式僅是流于形式。公安、海關(guān)、建設(shè)、環(huán)保等部門(mén)與文物保護(hù)部門(mén)的合作存在執(zhí)行力度不到位、支持力度不夠等問(wèn)題，僅是流于書(shū)面的紙質(zhì)文件貫徹這些合作條令，本部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)當(dāng)作是對(duì)文物行政執(zhí)法單位的支援，并沒(méi)有與其他地方的文物保護(hù)部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)達(dá)成合作機(jī)制。若發(fā)生在文物保護(hù)區(qū)內(nèi)違建、盜竊、損害等案件，聯(lián)合部門(mén)回避責(zé)任，在執(zhí)法過(guò)程中僅是配合作用。區(qū)域間合作機(jī)制尚未形成難以形成有效的聯(lián)合打擊效果，使不法分子逍遙法外，不能快速到案，給整個(gè)社會(huì)和文物保護(hù)帶來(lái)不可恢復(fù)的消極影響。

2.2.4 行政執(zhí)法隊(duì)伍相對(duì)滯后

行政執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)直接關(guān)系著文物保護(hù)行動(dòng)中的執(zhí)法效果?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中指出“要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)”，要“強(qiáng)化文物行政執(zhí)法人員培訓(xùn)，以法律、法規(guī)、相關(guān)政策、案例分析和工作方式與程序?yàn)橹饕嘤?xùn)內(nèi)容，采取靈活多樣的方式，重點(diǎn)培訓(xùn)各級(jí)文物行政執(zhí)法人員，進(jìn)一步明確崗位職責(zé)，全面提升隊(duì)伍素質(zhì)。同時(shí)，要對(duì)熱心于文物保護(hù)工作的業(yè)余文保員、志愿者和信息員進(jìn)行培訓(xùn)，引導(dǎo)全社會(huì)積極參與文物行政執(zhí)法工作”。從太原市文物行政執(zhí)法過(guò)程來(lái)看，存在執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)薄弱、執(zhí)法行動(dòng)力較弱、依法行駛執(zhí)法權(quán)力的意識(shí)缺乏、專業(yè)設(shè)備配置薄弱等問(wèn)題。此外，還有文物執(zhí)法人員對(duì)文物行政處罰的相關(guān)程序僅是處于大概了解的情況，掌握不深或者不夠熟悉等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在使文物行政執(zhí)法過(guò)程中存在對(duì)有些文物保護(hù)區(qū)中違建、損害、盜竊等不會(huì)管、不愿管的現(xiàn)象，甚至可能存在無(wú)法有效查處文物違法案件、處罰案卷無(wú)法有效記錄等情況。

2.2.5 部分群眾文物保護(hù)意識(shí)缺乏

從太原市文物保護(hù)單位來(lái)看，大部分都分布在農(nóng)村地區(qū)，如天龍山、蒙山大佛、晉祠公園等周圍都是農(nóng)村。早些年農(nóng)村地區(qū)家庭收入較少，文物保護(hù)意識(shí)較弱，在遇到農(nóng)村建房等需要使用磚塊的情況下，很多缺乏文物保護(hù)意識(shí)的農(nóng)民會(huì)去古建筑上面隨意取用磚頭留作己用，造成不少文保建筑不同程度的損壞。還有在古建筑上隨意拆建搭建等，使原來(lái)的古建筑風(fēng)貌遭到嚴(yán)重破壞。甚至有些村領(lǐng)導(dǎo)或者村戶出于私利，私自買賣珍貴文物，造成當(dāng)?shù)卣滟F文物資源的巨大損失。

3 指導(dǎo)建議

3.1 全面提高全社會(huì)文物保護(hù)意識(shí)

加強(qiáng)全社會(huì)文物保護(hù)意識(shí)，向城鎮(zhèn)、農(nóng)村、基層單位、學(xué)校等宣傳《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》。首先，通過(guò)媒體、執(zhí)法大隊(duì)親身宣傳等相結(jié)合的形式，采取“書(shū)寫(xiě)板報(bào)、印發(fā)傳單、新聞報(bào)道、播映電影、文藝匯演、知識(shí)競(jìng)賽、微信微博端”等向普通民眾，尤其是文物保護(hù)區(qū)周邊的農(nóng)戶，普及文物保護(hù)法的知識(shí)，強(qiáng)調(diào)文物對(duì)于我們整個(gè)國(guó)家、整個(gè)民族的重要性。其次，加強(qiáng)政府當(dāng)權(quán)者的文物保護(hù)意識(shí)，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文物保護(hù)間的關(guān)系，合理規(guī)劃城市建設(shè)，在不損害珍貴文物的同時(shí)，滿足城鎮(zhèn)化過(guò)程所需求的基礎(chǔ)設(shè)施。再次，向文物保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)人員和執(zhí)法人員宣傳文物保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，在行政執(zhí)法過(guò)程中能夠做到知法懂法，不觸及法律邊界，不為權(quán)利尋租。最后，文物保護(hù)意識(shí)更應(yīng)該從小抓起，在培訓(xùn)教師文保意識(shí)、教育宣傳基礎(chǔ)上，將《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》編入教材，在小學(xué)生和中學(xué)生群體中推廣教育文物知識(shí)，提高他們的文保意識(shí)。通過(guò)以上幾個(gè)方面的努力，可全面提高全社會(huì)的文物保護(hù)意識(shí)，為行政執(zhí)法人員文物執(zhí)法提供良好的社會(huì)環(huán)境。

3.2 提升執(zhí)法工作人員的素質(zhì)

文物行政執(zhí)法人員是文物保護(hù)工作者，其專業(yè)素養(yǎng)和文保法律知識(shí)直接影響文保工作的效果。擁有良好專業(yè)素養(yǎng)的執(zhí)法人員對(duì)文物保護(hù)工作起到事半功倍的效應(yīng)?？善刚?qǐng)專業(yè)的文物工作人員和相關(guān)法律人員對(duì)當(dāng)前的執(zhí)法隊(duì)伍人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，通過(guò)筆試、專業(yè)研究匯報(bào)等多種形式相結(jié)合的形式，全面評(píng)估執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)和法律知識(shí)。建立激勵(lì)評(píng)級(jí)機(jī)制，考核一段時(shí)間內(nèi)的工作人員能力，淘汰最差者，激勵(lì)執(zhí)法人員。建立監(jiān)督機(jī)制，上下級(jí)之間、同級(jí)之間能夠相互監(jiān)督工作，杜絕違法亂紀(jì)行為。

3.3 完善損害文物行政處罰項(xiàng)目

不斷吸收民眾和專家對(duì)文物處罰項(xiàng)目的提議，更新?lián)p害文物行政處罰項(xiàng)目，填補(bǔ)太原市文物執(zhí)法大隊(duì)在文物保護(hù)過(guò)程中的紕漏，對(duì)破壞文物的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰。例如，對(duì)在文物保護(hù)區(qū)內(nèi)違建建筑違法行為，視文物保護(hù)級(jí)別和違建建筑施工程度，細(xì)化懲罰條目;對(duì)那些未改正的違規(guī)行為加重行政處罰。

參考文獻(xiàn)

[1]王淑艷.對(duì)基層文物行政執(zhí)法的幾點(diǎn)分析[J].黑龍江史志，2012（19）：82-83.

[2]俞劍勤.基層文物行政執(zhí)法的問(wèn)題和對(duì)策研究[J].中國(guó)文物科學(xué)研究，2013（2）：30-34+45.

【作者簡(jiǎn)介】董晉軍（1976—），男，大專，文博助理館員，研究方向：古建。