鄉(xiāng)村環(huán)境整治中村干部的行為邏輯
——基于常州市L村畜禽整治的個(gè)案分析

(中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410004)

一、引言

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重視“三農(nóng)”工作的開(kāi)展，各地加快新農(nóng)村建設(shè)，而在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村環(huán)境建設(shè)又是重中之重[1]。2016年12月1日，中共江蘇省委、江蘇省人民政府印發(fā)《“兩減六治三提升”專項(xiàng)行動(dòng)方案》，六治中包括一項(xiàng)“治理畜禽養(yǎng)殖污染”，并提出目標(biāo)到2017、2020年規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))治理率分別達(dá)到60%、90%。研究地常州市L村所在的X鎮(zhèn)發(fā)出文件《關(guān)于規(guī)范X鎮(zhèn)畜禽養(yǎng)殖的意見(jiàn)》，對(duì)禁止養(yǎng)殖區(qū)、限制養(yǎng)殖區(qū)以及適度養(yǎng)殖區(qū)給予劃分，并對(duì)治污措施、整治要求、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法等都作出明確規(guī)定。

鄉(xiāng)村整治政策的落實(shí)很大程度上有賴于村干部所扮演的角色和其行為模式。我國(guó)學(xué)者對(duì)于這一問(wèn)題已有大量研究，但大都從宏觀層面分析村干部所扮演角色的變遷，很少?gòu)木唧w事件進(jìn)行實(shí)證研究，故筆者選擇江蘇省常州市L村，就畜禽整治這一環(huán)境整治政策，在其動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程中，探尋村干部的行為邏輯，進(jìn)而對(duì)村干部角色有更為全面和深刻的理解，也為鄉(xiāng)村環(huán)境整治政策更有效地落實(shí)提供依據(jù)。

二、研究區(qū)域概況

L村位于江蘇省常州市X鎮(zhèn)東北部，有多條高速公路穿境而過(guò)，交通便捷。全村總面積4.5平方公里，其中耕地面積1000畝，水面面積800畝，下轄34個(gè)村民小組，共1156戶，常住人口4920人，人均收入2萬(wàn)元，于2016年創(chuàng)建成為省級(jí)“美麗鄉(xiāng)村”。漁業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)是L村的支柱型產(chǎn)業(yè)之一。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)鄉(xiāng)村環(huán)境整治中村干部行為分析的理論概述

1.村干部行為的理性選擇視角

對(duì)于政府決策的研究更多的以西蒙的有限理性理論為基礎(chǔ)，將其假設(shè)為受到多種因素限制的有限理性的“行政人”[2]，而在本研究中，村干部為研究對(duì)象，其在鄉(xiāng)村環(huán)境整治中的行為為研究?jī)?nèi)容，在畜禽養(yǎng)殖污染整治這一案例中，村干部更像是個(gè)理性的“行動(dòng)者”，故而本研究選擇從科爾曼理性選擇理論的視角出發(fā)，探究村干部在畜禽養(yǎng)殖污染整治中的行為邏輯。

科爾曼理性選擇理論的核心就在于將個(gè)體置于“理性人”的視角下，論證其是如何通過(guò)理性選擇來(lái)獲得最大效益的。村干部具有角色多元化的特征，村干部首先是一個(gè)理性人，政府的代理人次之，最后是當(dāng)家人[3]，因而在獲取自身效益的同時(shí)必然受到多重角色的限制，且要受到社會(huì)性規(guī)范和慣例的制約。

2.官僚體制下的村干部行為

村干部雖說(shuō)是區(qū)別于國(guó)家公務(wù)員的一類特殊群體，通過(guò)村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生，但由于村干部是個(gè)特殊的多重角色的集合體，因此，還是要將村干部置于官僚體制的框架下進(jìn)行分析。在中國(guó)的官僚體制中，壓力型體制是促使官僚體制穩(wěn)定運(yùn)行的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)[4]。而在對(duì)地方官員的激勵(lì)方式中，最核心的仍然是具有“壓力型體制”特點(diǎn)的考核指標(biāo)體系。在本次基于畜禽整治事件的研究中，村干部不可避免地受到來(lái)自于上級(jí)政府的壓力，并受到各種指標(biāo)的考核，為了緩解來(lái)自于上級(jí)的壓力，村干部們對(duì)下也利用了各項(xiàng)方式和措施以保證其完成任務(wù)。

(二)研究方法

本文采用質(zhì)的研究方法，采取個(gè)案研究的方法，對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染整治這一事件的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行分析，從而探究村干部在此中的行為邏輯。具體的研究方法包括以下幾種：

第一，文獻(xiàn)研究法。通過(guò)各種方式查閱相關(guān)法律法規(guī)、報(bào)刊雜志、文獻(xiàn)等，全面了解目前鄉(xiāng)村環(huán)境整治中存在的問(wèn)題及相應(yīng)的對(duì)策，為進(jìn)一步的研究做好理論準(zhǔn)備。

第二，案例研究。對(duì)江蘇省常州市X鎮(zhèn)L村畜禽養(yǎng)殖整治事件進(jìn)行案例分析。

第三，訪談法。對(duì)江蘇省常州市L村村干部、養(yǎng)殖戶及普通村民進(jìn)行訪談。本研究在訪談時(shí)，擬初步設(shè)計(jì)一個(gè)訪談提綱，在訪談時(shí)受訪者可以根據(jù)訪談提綱描述也可以自由講述。

表1訪談對(duì)象基本情況

村干部：

性別年齡在畜禽整治中扮演的角色村支書(shū)兼村委會(huì)主任男47L村畜禽整治的領(lǐng)導(dǎo)者,統(tǒng)籌部署各項(xiàng)工作村委會(huì)副主任男49主要負(fù)責(zé)人,負(fù)責(zé)前期摸底調(diào)查以及入戶對(duì)接村委會(huì)會(huì)計(jì)女55負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)、幫助聯(lián)系畜禽買(mǎi)方和補(bǔ)貼工作村委會(huì)婦女主任女33負(fù)責(zé)前期宣傳教育工作及文字材料的起草和整理

養(yǎng)殖戶：

養(yǎng)殖戶性別年齡基本情況養(yǎng)殖戶A男63養(yǎng)殖豬200頭,還養(yǎng)殖少量雞鴨養(yǎng)殖戶B男50養(yǎng)殖生豬500多頭養(yǎng)殖戶C男58某村民小組組長(zhǎng),養(yǎng)殖生豬500頭

普通村民：

村民性別年齡與養(yǎng)殖戶關(guān)系、距離等基本情況村民A男52與養(yǎng)殖戶A為鄰居關(guān)系村民B女62與養(yǎng)殖戶C是叔嫂關(guān)系村民C男56普通村民,家住村委會(huì)附近

四、鄉(xiāng)村畜禽養(yǎng)殖污染整治的過(guò)程

(一)政策初始的宣傳階段

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范X鎮(zhèn)畜禽養(yǎng)殖的意見(jiàn)》中對(duì)工作的部署安排，具體可分為以下幾個(gè)步驟：

第一，成立以黨政領(lǐng)導(dǎo)為首的專項(xiàng)工作小組。L村共分為3個(gè)工作小組，每5人一組，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，村干部作為成員參與工作。

第二，村干部對(duì)村內(nèi)所養(yǎng)畜禽的規(guī)模、數(shù)量進(jìn)行摸底調(diào)查。在此過(guò)程中的摸底調(diào)查，不僅僅包括對(duì)有關(guān)畜禽數(shù)量的調(diào)查，還包括對(duì)畜禽養(yǎng)殖戶經(jīng)濟(jì)狀況、家人工作情況及以其為中心的人際圈的調(diào)查，為日后的政策落實(shí)工作打下基礎(chǔ)。

第三，對(duì)于政策的宣傳以及環(huán)境教育工作的開(kāi)展。這一階段的宣傳手段主要包括掛橫幅標(biāo)語(yǔ)、政策宣傳資料的發(fā)放、環(huán)境教育等。

(二)政策落實(shí)階段

政策落實(shí)階段是畜禽養(yǎng)殖整治政策的主體部分，大致可細(xì)分核實(shí)評(píng)估階段、全面實(shí)施階段、協(xié)議簽訂和圈舍的關(guān)停及拆除這四個(gè)具體步驟：

核實(shí)評(píng)估階段。由鎮(zhèn)征補(bǔ)中心(動(dòng)遷公司)委托第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)禁養(yǎng)區(qū)的規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)圈舍面積和結(jié)構(gòu)等進(jìn)行核實(shí)評(píng)估，與各村(社區(qū))簽訂包干協(xié)議。

全面實(shí)施階段。這一階段的工作主要就是指村干部進(jìn)戶進(jìn)行政策的解釋工作，并和養(yǎng)殖戶進(jìn)行補(bǔ)貼數(shù)額、關(guān)停以及拆除時(shí)間等方面進(jìn)行協(xié)商，以推進(jìn)畜禽整治工作的開(kāi)展。

協(xié)議的簽訂。即與養(yǎng)殖戶在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、畜禽販賣(mài)處理及后期補(bǔ)助等各方面協(xié)商一致后，簽訂最終協(xié)議。

圈舍的關(guān)停及拆除。由第三方中介機(jī)構(gòu)完成最終的圈舍拆除工作。

(三)整治完成后的善后階段

各村(社區(qū))建立畜禽養(yǎng)殖長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，并將此項(xiàng)納入X鎮(zhèn)農(nóng)村長(zhǎng)效管理考核范疇，要求形成鎮(zhèn)、村、組三級(jí)監(jiān)管體系，建立考核辦法，定期督查考核。在畜禽整治完成后，村干部通過(guò)長(zhǎng)效管理鞏固畜禽養(yǎng)殖污染整治的成果，定期走訪養(yǎng)殖戶，關(guān)心其生活狀況，并為其推薦工作崗位，形成了從調(diào)查宣傳到心理疏導(dǎo)到正式簽約再到后續(xù)管理和提供服務(wù)的一整套完整的畜禽整治行為體系。

五、鄉(xiāng)村環(huán)境整治中村干部的行為策略

(一)建立并利用關(guān)系網(wǎng)：正式制度下的非正式運(yùn)作

在畜禽養(yǎng)殖污染整治的相關(guān)制度之下，村干部按規(guī)定辦事，進(jìn)戶解釋政策中的各項(xiàng)規(guī)定，并向養(yǎng)殖戶們說(shuō)明補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及各項(xiàng)流程的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但像這類正式制度下的運(yùn)作一般能起到的作用很有限，故村干部們不可避免地在正式制度運(yùn)作的基礎(chǔ)之上采用建立并利用關(guān)系網(wǎng)等此類的非正式運(yùn)作，以促使畜禽整治的順利推進(jìn)。

在工作準(zhǔn)備階段，村干部們就明白此項(xiàng)工作難度極大，做好充分的心理準(zhǔn)備完成這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，因此，村干部采取的第一個(gè)措施就是了解養(yǎng)殖戶的人際關(guān)系，也就是向下建立一種可為政策落實(shí)提供幫助的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以備不時(shí)之需。

在這一過(guò)程中，各村民小組的隊(duì)長(zhǎng)在村干部的安排下發(fā)揮著較大作用。農(nóng)村的“人情社會(huì)”尤為明顯，隊(duì)長(zhǎng)這一職位是由村民小組內(nèi)部民主投票選出的，也就是說(shuō)明，隊(duì)長(zhǎng)在該村民小組內(nèi)必定是人緣好且說(shuō)得上話的。在前期的對(duì)于政策的宣傳以及環(huán)境教育工作的開(kāi)展階段，村干部會(huì)和隊(duì)長(zhǎng)或其他熟人關(guān)系一起入戶進(jìn)行前期的政策宣傳工作，向養(yǎng)殖戶解釋該政策的公平公開(kāi)性，并說(shuō)明牲畜排泄物給環(huán)境造成的破壞。

(二)利用養(yǎng)殖戶的跟風(fēng)心理：發(fā)揮典型示范的作用

人在日常的生活中，難免有跟風(fēng)心理或者說(shuō)是從眾心理，更何況是涉及到自身利益的時(shí)候。在這里，我們先對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖戶們的心理動(dòng)態(tài)做個(gè)揣測(cè)：首先，在村干部入戶做宣傳的時(shí)候，是十分的抗拒；而后，在政策落實(shí)、和工作組進(jìn)家門(mén)進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明的時(shí)候，一方面養(yǎng)殖戶們的心里還是不愿意的，但與此同時(shí)，他們也是知道這是一項(xiàng)政策，是不可能因?yàn)樗饺嗽蚓涂梢圆徊鹑ι岬?，這時(shí)他們的眼光就會(huì)轉(zhuǎn)向同村的其他養(yǎng)殖戶們。

村干部就是利用畜禽養(yǎng)殖戶的這一心理，先從難度較小的養(yǎng)殖戶入手，由此打開(kāi)一個(gè)缺口，造成養(yǎng)殖戶們心理上的波動(dòng)，再逐個(gè)突破。在這一策略中，村干部從擔(dān)任村民小組組長(zhǎng)的養(yǎng)殖戶C入手，利用其職務(wù)之便，率先與其協(xié)商達(dá)成一致后簽訂協(xié)議，樹(shù)立典型，并充分發(fā)揮典型示范的作用，而后在利用養(yǎng)殖戶們的跟風(fēng)心理，以此推進(jìn)畜禽整治工作的開(kāi)展。

(三)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償：標(biāo)準(zhǔn)與人情之間的平衡

根據(jù)X鎮(zhèn)畜禽養(yǎng)殖污染整治補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法規(guī)定，補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)可分為兩塊，簽訂協(xié)議獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)和關(guān)閉騰空獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)。簽訂協(xié)議獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)是指2016年12月31日前簽約，獎(jiǎng)50元/平方米；關(guān)閉騰空獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)是指：按協(xié)議約定時(shí)間騰空的，獎(jiǎng)30元/平方米，超出協(xié)議約定時(shí)間，不享受該項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)。這項(xiàng)補(bǔ)償激勵(lì)辦法，對(duì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)作出明確規(guī)定，這對(duì)畜禽養(yǎng)殖戶來(lái)說(shuō)是一種激勵(lì)，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)更像是一種刺激。

在補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)方面，以一個(gè)中大型規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)500平方米來(lái)算，若該養(yǎng)殖戶按要求簽約并關(guān)閉騰空，則可以拿到4萬(wàn)元的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)款。首先4萬(wàn)也不是一筆小數(shù)目，其次在無(wú)法改變現(xiàn)狀的情況下，多數(shù)養(yǎng)殖戶總是愿意多一分好一分的。村干部運(yùn)用養(yǎng)殖戶們的這一心理，靈活地運(yùn)用補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)這一辦法，將其作為談判中的籌碼，從物質(zhì)經(jīng)濟(jì)方面，給養(yǎng)殖戶們及早簽約并按時(shí)關(guān)閉、騰空施加壓力。除此之外，針對(duì)貧困的養(yǎng)殖戶，村委會(huì)也會(huì)給予500-2000元不等的照顧款。

(四)整治之外的扶持：解決養(yǎng)殖戶的后顧之憂

首先，村干部在與養(yǎng)殖戶們進(jìn)行談判簽約的過(guò)程中，會(huì)與獸醫(yī)站等多部門(mén)聯(lián)合尋找畜禽的買(mǎi)方，做好畜禽檢疫工作，并在養(yǎng)殖戶與買(mǎi)方之間做好協(xié)調(diào)工作。其次，針對(duì)畜禽污染整治后的失業(yè)養(yǎng)殖戶，村委會(huì)也有一系列舉措以幫助其重新開(kāi)辟經(jīng)濟(jì)來(lái)源渠道。畜禽整治工作一結(jié)束，L村村委會(huì)聯(lián)合工會(huì)就提出了“畜禽整治戶——轉(zhuǎn)行創(chuàng)收我來(lái)幫”的舉措，成立專門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組，與整治戶結(jié)對(duì)，以幫助失業(yè)的養(yǎng)殖戶創(chuàng)收增收，為失業(yè)養(yǎng)殖戶提供轉(zhuǎn)行建議。

六、壓力與情感交織下的村干部行為邏輯

(一)村干部的雙重角色與雙重壓力

在畜禽養(yǎng)殖污染整治整個(gè)事件的發(fā)展過(guò)程中，以村干部為研究對(duì)象而言，沖突主要集中在兩個(gè)方面，村干部本身之角色沖突以及村干部與養(yǎng)殖戶之間的沖突。

首先，村干部本身之角色沖突是主要沖突之一。這一沖突主要來(lái)自于村干部的國(guó)家代理人的角色與作為村民利益維護(hù)者的角色、是廣大村民的代理人之間的沖突。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，村干部迫于上級(jí)壓力(如扣除部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)、言語(yǔ)上的批評(píng)與表?yè)P(yáng)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等)，不得不執(zhí)行這項(xiàng)整治政策，而另一方面出于對(duì)養(yǎng)殖戶利益的考慮，又是本村人且自己村干部的職位又是由村民選出，在情面上不好落實(shí)這項(xiàng)政策。對(duì)于角色沖突，村干部們一方面努力應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，另一方面利用多種方式和方法完成任務(wù)。其次，養(yǎng)殖戶們出于對(duì)自身利益的維護(hù)與村干部之間的矛盾貫穿畜禽整治事件的始終。

(二)壓力下的情感：村干部行為的彈性

從客觀角度上來(lái)看，村干部具有雙重角色，而就村干部本身而言，其自身本就是一個(gè)普通村民，來(lái)自于某一個(gè)村的某一村民小組，有自己的一畝三分地，有自己的親朋好友交際圈，且在其所做出行動(dòng)的內(nèi)因方面還夾雜著對(duì)經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利以及社會(huì)性收益等多種因素的追求。

就畜禽養(yǎng)殖污染整治這一鄉(xiāng)村環(huán)境整治事件，村干部無(wú)法避免地將與養(yǎng)殖戶們的“情感”問(wèn)題納入考慮范圍之內(nèi)。首先，幾十年來(lái)共同生活在一個(gè)村落，為同村的熟識(shí)的養(yǎng)殖戶們多爭(zhēng)取些利益也是人之常情，在加上農(nóng)村的氏族血緣關(guān)系，這些正式的和非正式的“人情”問(wèn)題，都將對(duì)村干部們的行為造成影響。

由此看來(lái)，村干部處于雙重角色和雙重壓力之中，不論是為了維持村干部與村民之間人際關(guān)系的平衡，還是為了經(jīng)后工作的順利開(kāi)展，亦或是單純地為了下一次的成功選舉，即使是在壓力型體制之下，也仍然會(huì)兼顧與村民的情感問(wèn)題。

村干部角色沖突機(jī)制圖

結(jié)論

基于常州市L村畜禽養(yǎng)殖污染整治的個(gè)案分析，對(duì)于在鄉(xiāng)村環(huán)境整治中村干部的行為邏輯的研究，大致可得出以下結(jié)論：

第一，村干部在環(huán)境整治中所呈現(xiàn)出的角色并非是一個(gè)“懷著無(wú)為而治的態(tài)度的消極的守望者”，相反，在畜禽整治的過(guò)程中，村干部們積極地采取各項(xiàng)措施以完成工作。在此過(guò)程中，所表現(xiàn)出的行為策略大致可概括為以下幾種：

建立利益關(guān)系網(wǎng)，并利用此關(guān)系網(wǎng)對(duì)養(yǎng)殖戶們施加影響；利用養(yǎng)殖戶們的跟風(fēng)心理，發(fā)揮典型示范的作用；借助經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞?，刺激養(yǎng)殖戶們簽約；幫助解決養(yǎng)殖戶們的后顧之憂；建立畜禽養(yǎng)殖長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，并定期走訪、關(guān)心養(yǎng)殖戶的生活狀況。

第二，村干部出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益、政治地位和權(quán)力的追求以及獲取社會(huì)性收益等多方面的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，在具體的行為中，更多的表現(xiàn)出“理性人”的特征。且在來(lái)自于上級(jí)的壓力以及與村民情感的交織下，在上級(jí)政府、村民以及私人利益三者之間權(quán)衡利弊，以求三者關(guān)系間的平衡。