我國(guó)應(yīng)急管理中政府整合溝通研究
——基于結(jié)構(gòu)功能主義視角*

祝 丹 丹

(中國(guó)傳媒大學(xué) 政府與公共事務(wù)學(xué)院，北京 100024)

應(yīng)急管理部成立以后，中國(guó)的應(yīng)急管理實(shí)踐及其理論研究出現(xiàn)了新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。中國(guó)政府越來(lái)越關(guān)注和加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，并在政府主導(dǎo)的應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、應(yīng)急法制保障等方面取得一定成績(jī)，但在政府與媒體、公眾、非政府組織和外國(guó)政府之間的危機(jī)信息溝通中還存在很多不足。為此，有必要就完善危機(jī)溝通這個(gè)應(yīng)急管理工作中突出的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行研究，為政府危機(jī)溝通提供一個(gè)結(jié)構(gòu)功能主義的視角。

一、結(jié)構(gòu)功能主義和政府應(yīng)急管理溝通相關(guān)概念

(一)結(jié)構(gòu)功能主義視角引入

西方社會(huì)對(duì)結(jié)構(gòu)功能主義的研究成果主要集中在帕森斯和默頓兩位學(xué)者身上。帕森斯認(rèn)為社會(huì)系統(tǒng)之所以得以維持存續(xù)和自我調(diào)節(jié)，是因?yàn)槠錆M足“A-G-I-L”模式，A(Adaptation)即“適應(yīng)”功能；G(Goal attainment)即“目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”功能；I(Integration)即“整合”功能；L(Latency)即“潛在維護(hù)”功能。在社會(huì)系統(tǒng)中，執(zhí)行這四種功能的子系統(tǒng)分別為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、社會(huì)共同體系統(tǒng)和文化模式托管系統(tǒng)。[1]在此之后，默頓開(kāi)創(chuàng)了基于社會(huì)實(shí)踐的結(jié)構(gòu)功能主義的新的研究方向，并提出了顯性功能和潛在功能、消極功能和積極功能，進(jìn)一步完善了結(jié)構(gòu)功能主義的理論內(nèi)涵。

(二)政府應(yīng)急管理溝通

在公共危機(jī)管理過(guò)程中，以政府機(jī)構(gòu)為主的公共組織通過(guò)信息的公開(kāi)和各流向之間的互動(dòng)及時(shí)有效地管理危機(jī)，爭(zhēng)取公眾理解和支持被視為危機(jī)管理的基本對(duì)策和最終方向。在我國(guó)應(yīng)急管理活動(dòng)中，政府因?yàn)槠渎氊?zé)、地位、能力而發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅要?jiǎng)訂T各種力量和資源應(yīng)對(duì)危機(jī)，還要組織、指揮和協(xié)調(diào)各主體來(lái)投入到各項(xiàng)危機(jī)事務(wù)中。政府被認(rèn)為是最具權(quán)威的決策機(jī)構(gòu)，占據(jù)最重要的位置，扮演著指揮官、協(xié)調(diào)員和監(jiān)督者的角色，應(yīng)急管理即是政府應(yīng)急管理。本文所探討的政府應(yīng)急管理溝通是指：在應(yīng)急管理過(guò)程中，政府為了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件以保證公共安全和社會(huì)正常秩序，最大程度地減少負(fù)面影響，有組織、有計(jì)劃地整合其內(nèi)外部各要素來(lái)實(shí)現(xiàn)多樣化、網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化的全過(guò)程溝通管理。

(三)結(jié)構(gòu)功能主義和政府應(yīng)急管理溝通的契合分析

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為結(jié)構(gòu)所形成的關(guān)系是制約其功能發(fā)揮的重要因素，它可以作為一個(gè)理論框架來(lái)解釋社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問(wèn)題。政府應(yīng)急管理作為一種特殊的政府管理形式，具有自己獨(dú)特的結(jié)構(gòu)和功能。危機(jī)事件的發(fā)生影響個(gè)體的目標(biāo)、手段、規(guī)范等，由此組合成的群體行為改變著政府非常態(tài)下的溝通結(jié)構(gòu)。政府溝通結(jié)構(gòu)存在著兩個(gè)基本方面:政府內(nèi)部溝通結(jié)構(gòu)和外部溝通結(jié)構(gòu)，不同要素之間的關(guān)系和內(nèi)在結(jié)構(gòu)創(chuàng)設(shè)了不同的政府應(yīng)急溝通模式，從而影響危機(jī)溝通功能和效果，直接決定著危機(jī)是否能妥善處理，如圖1所示。所以，應(yīng)急溝通的發(fā)展及其現(xiàn)狀的改善，需要回到結(jié)構(gòu)與功能的層面上來(lái)考量，在結(jié)構(gòu)功能主義分析框架中創(chuàng)新對(duì)應(yīng)急管理的單一闡述，探索其結(jié)構(gòu)維度中功能實(shí)現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)要素與制約性因素，使得政府應(yīng)急管理溝通機(jī)制的分析更加客觀、全面。

圖1 政府應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)—功能模型

內(nèi)部溝通主要包括政府各部門之間的內(nèi)部橫向溝通、中央到地方政府的內(nèi)部縱向溝通，也包含政府部門與其他非政府公共組織之間的溝通，內(nèi)部溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制主要解決內(nèi)部信息共享問(wèn)題。[2]

(一)政府內(nèi)部縱向組織

危機(jī)事件從來(lái)不是中央或者某一地方層級(jí)單獨(dú)的事，全世界的危機(jī)事件在各國(guó)政府內(nèi)部的縱向流向反映了政府內(nèi)部溝通縱向模式，政府的管理模式導(dǎo)致信息傳遞路徑順著行政層級(jí)的權(quán)力運(yùn)行方向由中央政府到基層政府，再由基層政府到中央政府。伴隨政府管理模式而生的應(yīng)急管理體制也就明確界定了各級(jí)政府及其職能部門的權(quán)限和其在公共危機(jī)事件中的相關(guān)職責(zé)，形成了中央政府對(duì)全國(guó)公共危機(jī)信息溝通的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保障了信息溝通渠道的暢通，加快了危機(jī)信息的傳播速度和效率。

(二)政府內(nèi)部橫向組織

政府通常由不同的職能部門構(gòu)成，政府信息溝通可以使部門內(nèi)部通過(guò)政務(wù)信息和互聯(lián)網(wǎng)，了解到其他部門正在從事、已經(jīng)從事和將要從事的應(yīng)急管理活動(dòng)，一旦危機(jī)發(fā)生，政府之間快速尋找合作伙伴，減少部門協(xié)同合作過(guò)程中的信息不對(duì)稱。某種程度上，政府部門之間內(nèi)部的信息溝通，提高了日常工作的透明度，為跨部門合作和執(zhí)行監(jiān)督提供了有效的方式。然而在一定組織結(jié)構(gòu)框架內(nèi)，政府機(jī)構(gòu)存在沖突，具體表現(xiàn)為：專業(yè)功能導(dǎo)向的政府機(jī)構(gòu)與特定群體導(dǎo)向的政府機(jī)構(gòu)之間的沖突和功能性政府之間的沖突。

三、應(yīng)急管理中政府外部溝通結(jié)構(gòu)分析

外部溝通主要包括政府與媒體、危機(jī)覆蓋影響到的群體或公眾之間的溝通，也包含政府部門與國(guó)際社會(huì)進(jìn)行的一些溝通與合作。[3]媒體的話語(yǔ)權(quán)、公民的知情權(quán)、社會(huì)組織的參與權(quán)都要受到尊重，這就決定了政府整合溝通必須妥善處理好公民社會(huì)成長(zhǎng)、社會(huì)組織參與以及媒體輿論引導(dǎo)的關(guān)系，使之保持良性的互動(dòng)狀態(tài)。

(一)政府與公民社會(huì)成長(zhǎng)

無(wú)論是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件，其本質(zhì)都是人與人、人與自然關(guān)系不和諧的結(jié)果，當(dāng)這種不和諧處于隱性量變階段，就會(huì)以比較慢的速度在比較小的范圍內(nèi)顯現(xiàn)，而一旦不和諧的因素積累到一定階段，被某個(gè)事件觸發(fā)，會(huì)以比較猛烈的形式爆發(fā)，釀成危機(jī)事件。作為政府來(lái)說(shuō)，處理危機(jī)事件也是消除人與社會(huì)之間、人與人之間以及人與自然之間這種主導(dǎo)或潛在不和諧的過(guò)程。因此，應(yīng)急管理中的任何環(huán)節(jié)都需要貫徹“以人為本”的理念，保證警報(bào)傳達(dá)給所有可能受到潛在威脅的人們。

(二)政府與社會(huì)組織參與

中國(guó)正處于城市化加速、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和對(duì)外關(guān)系擴(kuò)大的時(shí)期，危機(jī)事件具有形成迅速、發(fā)展范圍大、易產(chǎn)生倍增效應(yīng)等特點(diǎn)，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)危機(jī)與非傳統(tǒng)危機(jī)在多領(lǐng)域、多方面、多元化復(fù)合交織的特征。社會(huì)組織內(nèi)部所具有的靈活性和彈性，以及其依托的社會(huì)威望和專業(yè)性，使其可以融入到以公權(quán)力為依托的政府與公眾之間的“權(quán)利隔離層”。雖然在危急事務(wù)處置時(shí)，在時(shí)間有限、結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)執(zhí)行性等原則的要求下，社會(huì)組織發(fā)揮的作用非常有限，但是在危機(jī)的化解和轉(zhuǎn)化上，政府可以依靠社會(huì)組織所掌握人員、技術(shù)、資金、國(guó)際資源的強(qiáng)大力量與其互補(bǔ)，社會(huì)組織也能在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值甚至樹(shù)立自身形象。尤其是在群體性危機(jī)事件中，社會(huì)組織可以作為第三方磋商、調(diào)停來(lái)消除沖突，引起政府對(duì)邊緣化群體的重視。政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系實(shí)際上是政府能力與實(shí)際現(xiàn)狀之間的困境而產(chǎn)生的聯(lián)系。政府和社會(huì)組織之間能力的強(qiáng)弱和平衡直接決定了應(yīng)急管理最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

(三)政府與媒體輿論引導(dǎo)

作為社會(huì)非常重要的信息樞紐，媒體在政府公共危機(jī)事件溝通中的媒介傳播、信息披露、消解疑慮和輿論引導(dǎo)中發(fā)揮著重要作用。民眾在突發(fā)公共事件中極度依賴媒體報(bào)道，使得災(zāi)害情景往往隨著媒體的報(bào)告趨于復(fù)雜化或者趨于簡(jiǎn)單化。根據(jù)羅伯特希斯的危機(jī)管理“4R理論”來(lái)理解，政府可以在預(yù)警監(jiān)測(cè)中，重視新聞媒體對(duì)重要訊息的收集、儲(chǔ)存、分析、傳播，主流媒體可以主動(dòng)采取各種有效方式對(duì)所能收集到的原始信息通過(guò)整理分析，作為決策參考報(bào)告給政府；在預(yù)防預(yù)控中，政府和媒體可以配合宣傳各種應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容和防范演練的意義；在應(yīng)急處理中，政府利用新聞媒體快速、適當(dāng)且準(zhǔn)確地將信息散播出去，并與其他應(yīng)急處置力量相結(jié)合；在重建復(fù)原中，也能借由媒體力量將情況傳播給各方，進(jìn)行積極的“信心再建”，從而維持政府正面形象，吸引更多資源投入。

四、應(yīng)急管理中政府內(nèi)外部整合溝通結(jié)構(gòu)下功能分析

在社會(huì)行動(dòng)系統(tǒng)中，每個(gè)部分都參與有組織的社會(huì)活動(dòng)，并通過(guò)相互協(xié)調(diào)適應(yīng)外部環(huán)境的變化。當(dāng)結(jié)構(gòu)處于協(xié)調(diào)狀態(tài)時(shí)，更容易實(shí)現(xiàn)功能的協(xié)調(diào)，形成適應(yīng)危機(jī)情境的政府整合溝通框架。在實(shí)踐中，整合溝通結(jié)構(gòu)可以運(yùn)用協(xié)調(diào)機(jī)制與合作機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)適應(yīng)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、整合、模式維持四個(gè)重要功能。

首先，政府整合溝通的主體和核心功能是社會(huì)整合和社會(huì)動(dòng)員。不同社會(huì)成員和利益集團(tuán)不可避免地存在利益多元化和利益導(dǎo)向的多極化，但是在危機(jī)狀態(tài)下政府溝通系統(tǒng)就要發(fā)揮正向的引導(dǎo)和整合功能，需要暫緩各種利益沖突，社會(huì)動(dòng)員和融合是及時(shí)控制和處理危機(jī)的有效工具，包括人力、財(cái)力、物質(zhì)、信息文化和其他社會(huì)資源。在短期內(nèi)，它將動(dòng)員全社會(huì)參與政府行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急管理的意志。

其次，政府整合溝通的功能是在其內(nèi)外結(jié)構(gòu)的互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)的。在政府溝通體系中，內(nèi)部結(jié)構(gòu)作為基礎(chǔ)來(lái)支撐和影響外部結(jié)構(gòu)的發(fā)展；外部結(jié)構(gòu)是內(nèi)部結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展，為內(nèi)部結(jié)構(gòu)提供保障；二者相互聯(lián)系，通過(guò)內(nèi)外部良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)積極功能抑制消極功能。就內(nèi)外部結(jié)構(gòu)之間來(lái)說(shuō)，如果只有政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的溝通，公眾就不能有效獲得援助，社會(huì)組織便會(huì)閑置資源無(wú)法發(fā)揮功能，媒體就會(huì)因?yàn)樾畔⒎忾]而對(duì)政府應(yīng)急能力產(chǎn)生質(zhì)疑。就內(nèi)部結(jié)構(gòu)自身來(lái)說(shuō)，如果政府由上到下進(jìn)行“縱向集權(quán)式”的溝通，危機(jī)發(fā)生橫向的部門可能權(quán)責(zé)不清，職能缺失。

最后，政府整合溝通功能的實(shí)現(xiàn)需要堅(jiān)持公共性和公開(kāi)性。政府應(yīng)急的整合溝通過(guò)程是否具有良好的效能，政府自身說(shuō)了不算，人民群眾、媒體和社會(huì)組織才是切身感受者。公眾出于關(guān)注自身生命、健康、財(cái)產(chǎn)等造成威脅的潛在威脅的考慮，會(huì)形成整體社會(huì)力量，無(wú)論現(xiàn)有政府愿意與否，都將對(duì)應(yīng)急管理政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生影響。在急難險(xiǎn)的意外情況下，以最快的速度拿出最佳的決策，也要有一個(gè)民主醞釀的過(guò)程，再通過(guò)多主體的反饋不斷進(jìn)行再修正。公開(kāi)性是指政府及時(shí)發(fā)布真實(shí)信息，滿足受眾知情權(quán)和求知心理。只有在應(yīng)急管理中做到信息發(fā)布的及時(shí)準(zhǔn)確、信息報(bào)道的深度透明，才有助于彰顯政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政水平。

五、結(jié)構(gòu)功能主義視角下的政府整合溝通體系設(shè)計(jì)

(一)A適應(yīng)——政府整合溝通的“雙向”順應(yīng)性和“由內(nèi)而外”改造性

適應(yīng)是指社會(huì)系統(tǒng)從外部獲得足夠的資源或能力，以及這些資源或能力的配置，即政府整合溝通的“雙向”順應(yīng)性和“由外而內(nèi)”改造性。“雙向”的順應(yīng)性使得該機(jī)制在危機(jī)事件環(huán)境的作用下，為滿足新的信息需求而進(jìn)行自我革新，以適應(yīng)危機(jī)環(huán)境的變化。這個(gè)過(guò)程可能會(huì)隨時(shí)間把重心放在內(nèi)部機(jī)構(gòu)或者外部結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致危機(jī)事件的走向也會(huì)不同。所以，不能單純只依靠固有的溝通結(jié)構(gòu)，必須充分發(fā)揮系統(tǒng)的能動(dòng)性來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害可能造成損失。

政府針對(duì)應(yīng)急事件進(jìn)行溝通時(shí)“由內(nèi)而外”的改造力是指政府整合溝通系統(tǒng)不只是被動(dòng)地“順應(yīng)”危機(jī)狀態(tài)，其內(nèi)部各子結(jié)構(gòu)還具備積極主動(dòng)的“改造力”。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，資源分配下各種復(fù)雜的社會(huì)力量參與到了應(yīng)急管理之中，這就需要政府在對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)的話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)進(jìn)行配置，把握好主導(dǎo)話語(yǔ)權(quán)和分話語(yǔ)權(quán)的適度原則，常態(tài)溝通管理和非常態(tài)溝通管理職權(quán)的合理分配，建立合理的系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息溝通工作流程，實(shí)現(xiàn)流程的動(dòng)態(tài)管理。[4]在政府信息公開(kāi)的前提下，主動(dòng)利用各種反饋制定下一步公共危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃。另外，除了創(chuàng)新非常態(tài)管理下的信息溝通渠道外，還要維持常態(tài)管理下多主體的有效協(xié)調(diào)信息溝通救援能力。

(二)G目標(biāo)實(shí)現(xiàn)——政府整合溝通使各部分有效率、有彈性地達(dá)成目標(biāo)

目標(biāo)達(dá)成功能是指能夠制定系統(tǒng)的目標(biāo)、確立各目標(biāo)間的主次關(guān)系,并調(diào)動(dòng)資源引導(dǎo)成員去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。[5]一方面，要明確應(yīng)急管理中政府整合溝通的目標(biāo)是什么，在不同階段會(huì)有不同表現(xiàn)。比如在應(yīng)對(duì)階段，通過(guò)溝通來(lái)提高事故解決的效率是主要目標(biāo)，在事后重建階段，通過(guò)溝通與安撫公眾和重塑形象是目標(biāo)。政府的整合溝通體制需要不斷調(diào)整機(jī)制的總體目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)應(yīng)急管理目標(biāo)的發(fā)展和演變。另一方面，要通過(guò)引導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)部各力量達(dá)到所設(shè)定的整體目標(biāo)及子目標(biāo)，以塑造政府整合溝通的結(jié)構(gòu)、功能和狀態(tài)。比如災(zāi)害應(yīng)對(duì)階段，公民的目標(biāo)是保障生命和財(cái)產(chǎn)安全，媒體的目標(biāo)是引起關(guān)注和了解真相，社會(huì)組織的目標(biāo)是體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)和發(fā)揮職能。我國(guó)目前的應(yīng)急管理信息溝通，更多是對(duì)常態(tài)狀況下政府信息公開(kāi)共享的規(guī)定，沒(méi)有在危機(jī)狀態(tài)下的明確的目標(biāo)指向，以至于溝通的效率不高，政府在危機(jī)事后的績(jī)效評(píng)估中也會(huì)缺失評(píng)估依據(jù)，導(dǎo)致目標(biāo)的分裂的脫節(jié)。

政府在指定總體目標(biāo)之后，首先要把公民的目標(biāo)和需求放在主要地位來(lái)考量政府的溝通方式和渠道，政府可以通過(guò)一個(gè)指定的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)融合各部分的目標(biāo)和訴求，從組織體制入手，在各地方層級(jí)廣泛建立災(zāi)害事件響應(yīng)組織，實(shí)現(xiàn)政府信息共享的扁平化。政府也可以傾聽(tīng)和重視社會(huì)組織和媒體的溝通訴求，在危機(jī)管理中，兼顧各主體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來(lái)看待其發(fā)揮的作用。在多重目標(biāo)下，政府部門可以突破單一任務(wù)、目標(biāo)指揮系統(tǒng)，進(jìn)行各部分之間的目標(biāo)整合、任務(wù)整合。既強(qiáng)化了各方的合作，又減少了政府機(jī)構(gòu)自身會(huì)產(chǎn)生的一系列信息閉塞的問(wèn)題。

(三)I整合——政府整合溝通形成以政府為主體、各部分形成合力的系統(tǒng)

整合是指任何行動(dòng)系統(tǒng)都由各個(gè)部分組成，為了使系統(tǒng)作為一個(gè)整體有效地發(fā)揮功能，必須將各個(gè)部分聯(lián)系在一起，使各個(gè)部分之間協(xié)調(diào)一致，不致相互游離、脫節(jié)和斷裂。[5]同時(shí)，通過(guò)整合機(jī)制內(nèi)部要素的活動(dòng)和功能，產(chǎn)生整體大于部分之和的合力效果。

現(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)建立了應(yīng)急管理部，這是我國(guó)歷次政府機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，對(duì)應(yīng)急管理這一板塊最具突破的調(diào)整。應(yīng)急管理部門可以利用其領(lǐng)導(dǎo)地位就重大問(wèn)題做出決策，并指導(dǎo)關(guān)鍵資源的轉(zhuǎn)移和處理，確保緊急決策的效率和重要資源的戰(zhàn)略部署；可以在政府跨部門溝通中發(fā)揮核心支撐作用，促進(jìn)政府應(yīng)急信息的一體化進(jìn)程，促進(jìn)政府部門之間信息共享和整合模式的形成；通過(guò)制定相關(guān)戰(zhàn)略，形成“多層次”的溝通方式，甚至努力建立與國(guó)際社會(huì)順暢溝通的機(jī)制，以發(fā)揮社會(huì)組織和國(guó)際社會(huì)的指導(dǎo)作用；通過(guò)應(yīng)急管理部門的授權(quán)，不僅可以保證政府系統(tǒng)在信息溝通方面的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，還可以激發(fā)公民和媒體向政府提供信息的積極性。

當(dāng)公眾輿論與政府的行為一致時(shí)，公眾就會(huì)對(duì)政府有高度的理解和支持，從而形成一股整合力量來(lái)遏制危機(jī)擴(kuò)散，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。所以，需要政府在分工協(xié)作的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各部門之間的相互溝通和協(xié)調(diào)。開(kāi)發(fā)輔助應(yīng)急決策和指揮的中樞信息系統(tǒng)，在處置重大突發(fā)公共事件時(shí)，作為中央政府應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的通訊平臺(tái)、聯(lián)絡(luò)樞紐和參謀助手，使相關(guān)信息得以最快速度匯集。[6]使決策部門盡快了解情況、采取有力對(duì)策，以對(duì)突發(fā)公共事件做出快速反應(yīng)。

(四)L模式維持——政府整合溝通系統(tǒng)保持制度化的多種保障

模式維持是指能夠維持基本的價(jià)值觀并使之在系統(tǒng)內(nèi)保持制度化，以及處理行動(dòng)者的內(nèi)部緊張和行動(dòng)者之間的關(guān)系緊張問(wèn)題。[5]政府的全面整合溝通明確了各種溝通和共享實(shí)體的責(zé)任，規(guī)范了組織間溝通過(guò)程中的相互關(guān)系，促進(jìn)了運(yùn)行的規(guī)范化；另一方面，還要確保各類實(shí)體履行職責(zé)，提供法律、政策和文化意識(shí)保障，促進(jìn)機(jī)制的有序運(yùn)作。

在法律和政策支持方面，目前我國(guó)現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)涉及到突發(fā)事件中的信息披露問(wèn)題，但是在法律程序問(wèn)題方面，信息公開(kāi)的內(nèi)容和時(shí)限的規(guī)定不夠完備，在究責(zé)機(jī)制方面責(zé)任太過(guò)籠統(tǒng)、救濟(jì)不夠充分。首先，通過(guò)立法確立各主體參與應(yīng)急管理的地位、權(quán)威，并且明確規(guī)定非政府公共組織、媒體、民眾的權(quán)利范圍和相關(guān)責(zé)任；其次，必須建立常態(tài)和非常態(tài)下各級(jí)政府固定信息報(bào)告的機(jī)構(gòu)、人員、渠道、時(shí)間等，接受同級(jí)和上級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，并進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)；最后，要對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)中的各種瞞報(bào)、遲報(bào)、不報(bào)的行為進(jìn)行法律上的定責(zé)，在鼓勵(lì)其他主體參與應(yīng)急管理的同時(shí)也要進(jìn)行監(jiān)管。我國(guó)還應(yīng)盡快制定相關(guān)法律，確立多方主體在公共危機(jī)管理中的地位和權(quán)威、權(quán)利范圍和相關(guān)責(zé)任。

在文化意識(shí)建立方面，首先，黨的十八大以來(lái)，“治理”成為我國(guó)改革與發(fā)展的重要理念，在這一理念的引導(dǎo)下，政府與各部分之間容易形成相互信任，毫無(wú)保留地就應(yīng)急問(wèn)題交換意見(jiàn)，促進(jìn)有效溝通，驅(qū)動(dòng)形成組織開(kāi)展協(xié)同溝通的時(shí)機(jī)和需求，協(xié)同治理的理念為政府整合溝通創(chuàng)造了良好氛圍。其次，各主體的主動(dòng)溝通意愿也很重要。根據(jù)唯物辯證法，外在因素只能通過(guò)內(nèi)部因素發(fā)揮作用。應(yīng)急管理中生命財(cái)產(chǎn)安全的救助工作都是外因，還需要通過(guò)政府、災(zāi)民、媒體、社會(huì)組織自身的主觀溝通努力才能取得較好的效果。面對(duì)災(zāi)害，任何直接受災(zāi)者和間接受災(zāi)者主動(dòng)或被動(dòng)的不同反應(yīng)，對(duì)預(yù)防、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)與重建都會(huì)產(chǎn)生完全不同的影響和結(jié)果，公民和媒體都要加強(qiáng)自身危機(jī)溝通意識(shí)的培養(yǎng)。

結(jié) 語(yǔ)

如何組織協(xié)調(diào)內(nèi)外力量參與應(yīng)急管理的全過(guò)程，保障各方充分參與和積極合作，實(shí)現(xiàn)政府職能與社會(huì)功能之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性互動(dòng)是應(yīng)對(duì)災(zāi)害的關(guān)鍵要素。在應(yīng)急管理中，政府內(nèi)部和外部溝通結(jié)構(gòu)從來(lái)不是死板固定、條塊分割的，可以通過(guò)優(yōu)化整合煥發(fā)出很大的活力來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。因此要改變危機(jī)狀態(tài)下政府動(dòng)員的各主體單兵作戰(zhàn)的狀態(tài)、缺少綜合協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，建立起整合協(xié)調(diào)的政府溝通體系。結(jié)構(gòu)功能主義提供了一個(gè)新的范式，暴露出政府等各主體之間認(rèn)知和溝通能力的巨大差異，以及政府溝通結(jié)構(gòu)如何自我調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)四個(gè)重要功能。但結(jié)構(gòu)功能主義只是一個(gè)探索框架，整合溝通體系中可能還有其他變量需要考慮，在實(shí)踐過(guò)程中也有必要做有針對(duì)性地補(bǔ)充和加強(qiáng)。