新技術革命與我國政府信息公開的挑戰(zhàn)與機遇

彭成義

（中國社會科學院，北京 100732）

事實上，近年來我國政府信息公開的歷程與由信息科技革命推動的媒介環(huán)境變化存在非常明顯的正相關性。不管是2003年網(wǎng)絡媒體躋身主流媒體時，在“非典”的催化下誕生的我國的政府新聞發(fā)言人制度，2010年微博興起時在“圍觀影響中國”力量的推動下見證各級政府紛紛建立微博發(fā)布信息，還是“微信公眾號”將各種輿情事件發(fā)酵倒逼政府對事件的快速處理，這些都可見信息技術導致的媒介環(huán)境變化對于政府的影響。而當前新的科技革命正在席卷而來，其特點是信息傳播海量、即時、智能、去中心化及中性但易趨負面使用。這些變化無疑將對我國政府信息公開產(chǎn)生重大而深遠的影響。

一、新技術革命的特征

以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、量子通信等為代表的第四次工業(yè)革命正如火如荼展開，其不僅將孕育前所未見的產(chǎn)業(yè)變革，而且也將深刻重塑國家和社會的治理生態(tài)。

首先，當前新技術革命的主要特征是信息技術的深度應用，包括大數(shù)據(jù)、5G、人工智能等，其具有海量、即時和智能的特點。大數(shù)據(jù)是指無法在一定時間范圍內(nèi)用常規(guī)軟件工具進行捕捉、管理和處理的數(shù)據(jù)集合，是需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力的海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。5G網(wǎng)絡是第五代移動通信網(wǎng)絡，其峰值理論傳輸速度可達每8秒1GB，比4G網(wǎng)絡的傳輸速度快數(shù)百倍。人工智能則是研究、開發(fā)用于模擬、延伸和擴展人的智能的理論、方法、技術及應用系統(tǒng)的統(tǒng)稱。這些領域的突破及聯(lián)動帶來的影響無疑是史無前例和震撼性的。對于我們?nèi)祟悂碚f，這場科技革命使得人類可以感知的世界疆域大大的擴展，可以說是極大地打破了時空的限制，因此古人說的“千里眼”“順風耳”對于我們個體來說也已不再是神話。

其次，就其政治和社會影響來說，其具有去中心化與大眾化的特征。這也符合人類社會媒介發(fā)展的大勢，不管是15世紀中期印刷的發(fā)明，19世紀中期大眾傳播的興起，還是20世紀80年代以來的網(wǎng)絡傳播，這種媒介變革帶來的去中心化和大眾化的趨勢都非常明顯。而當前興起的科技革命在這方面的作用是有過之而無不及。如果說傳統(tǒng)的大眾傳播因為其媒介， 如報紙、廣播、影視等，其物理稀缺性只能是有限的傳播者與有限的傳播媒介的結合的話，那么新科技革命下的大眾傳播則是無限的傳播者與無限的傳播媒介的結合。這在當前的互聯(lián)網(wǎng)時代已經(jīng)初現(xiàn)端倪，而新一波的科技革命無疑將大大增強這種趨勢及功能。這樣傳統(tǒng)大眾傳播時代有組織的傳者與受眾單向的“一對多”的傳播格局就被徹底改變成無組織化的“一對多”“多對多”的相互傳播、圈層傳播的復雜格局。①唐緒軍：《“后真相”何以成為“定義這個時代的詞匯之一”》，2018年6月27日， http：//xinwen.cssn.cn/sy_50320/zdtj/hcxzzl/201806/t20180627_4455913.shtml，2019年10月22日。

最后，就其本身性質(zhì)而言，正如所有的科學技術一樣，新科技自身并無好壞，但是其有趨于被負面使用的特點。這有三方面的原因。一是與人類整體信息的爆炸性擴展相對比，個體獲取信息的有限性導致每個個體在煙波浩渺的信息海洋中顯得更加渺小和無力。這直接導致現(xiàn)代人在面對海量信息時應接不暇、疲于應付的局面并只能選擇自己想看的信息，從而更容易引起失真、自我和偏激。二是因為信息可以被制造，所以有人會利用“信息包圍圈”達到各種目的，比如商業(yè)上的營銷，民粹政客的煽動等，這也就是如今經(jīng)常被提及的“后真相”時代出現(xiàn)的原因。三是鑒于人性的弱點及“氣難清而易濁”的特點，在信息自由傳播的時代，人的低級感官欲望更容易被激發(fā)，結果就是謠言、謾罵、浮夸、色情等等在內(nèi)的垃圾信息漫天飛舞，而那些真正有價值的信息往往被掩蓋。這些特征為國家的治理體系和治理能力帶來前所未有的挑戰(zhàn)和機遇。鑒于新技術革命以信息技術的深度應用為主要特征，這里選取與此密切相關的政府信息公開為考察對象，探討其在新技術革命席卷下面臨的挑戰(zhàn)與機遇。

二、政府信息公開的制度及實踐

政府信息公開主要是國內(nèi)的表述，在國外對應的概念通常是信息自由（freedom of information）、信息權（right to information）、知情權（right to know）。這些稱謂比較明顯地體現(xiàn)出西方政治傳統(tǒng)側(cè)重個體權利的特點。與此相關的概念則包括開放數(shù)據(jù)(open data)、透明政府（transparent government）、開放政府（open government）、開放國家（open state）和開放治理（open governance）等，盡管后面這些概念的內(nèi)涵和外延都更大。比如開放政府概念就包括核心三要素，即透明、參與和問責。政府信息公開僅僅是其中增加透明度的一個重要方法和手段，并且有助于鼓勵和促進參與和問責的實現(xiàn)。①The World Bank Public Sector and Governance Group,“Freedom of Information Systems (Right to information/Access to Information)： a Background Primer,” https：//agidata.org/pam/,Retrieved on Oct. 29， 2019.值得指出的是在西方語境中，政府（government）通常指的是行政部門，所以開放國家和開放治理的概念范疇更廣一些，可以包括議會、法院及企業(yè)等。

對于政府信息公開的意義，可以從規(guī)范和實用兩個層面進行闡述。從規(guī)范層面來說，西方思想界基本上是將政府信息公開視為參與民主的必要條件及一項基本人權。政府信息公開制度是與伴隨參與民主和人權的興起而發(fā)展起來的，因為在早期的代議制民主制度中，并不存在需要向公眾開放信息的內(nèi)在需求。恰恰是隨著代議民主和公共行政出現(xiàn)危機之后，信息公開作為參與民主及實現(xiàn)個人權利的重要手段才被納入進控制行政機關的視野。②楊偉東：《政府信息公開：主要問題研究》，北京：法律出版社，2013年，第45頁。這也是為什么有學者指出雖然我國憲法并未明文規(guī)定知情權和政府信息公開，但是我國信息公開制度也有其憲法基礎，即相關的參與民主條款。③彭錞：《我國政府信息公開制度的憲法邏輯》，《法學》2019年第2期，第44-45頁。對于參與民主，透明、參與和問責被視為是其三項核心原則，并構成一個相輔相成的閉環(huán)。④The World Bank Public Sector and Governance Group,“Freedom of Information Systems (Right to information/Access to Information)： a Background Primer,” World Bank, https：//agidata.org/pam/,Retrieved on Oct. 29, 2019 .如下圖1所示，在透明方面，信息供給是提高透明度的重要支柱，但還不局限于簡單的信息提供。如果人們不知道信息存在或者不知道如何獲取該信息，或者獲取的時間和金錢成本太高，又或者信息并不是“客戶友好型的”，那么單是信息供給就沒有太多意義。同樣，考慮窮人和其他弱勢群體的信息需求以及他們?nèi)绾潍@取信息（相關性和適當性機制）使透明度變得至關重要。面對面溝通有時就是一個可以有效提高透明度的例子。在參與方面，為了讓信息供給發(fā)揮其賦權的功能，必須重點關注和提高受眾分析和理解信息并根據(jù)信息采取行動的能力。在這方面，可以有多種機制納入考量，比如聽證會、公共會議、參與式計劃、委員會、論壇和圓桌會議、焦點小組和公民咨詢小組、調(diào)查、游說、談判和調(diào)解等。最后，問責/回應方面則意味著傾聽和承認公眾的觀點和訴求，并在政策制定和執(zhí)行過程中得以確認。⑤United Nations Development Programme,“Access to Information： Practice Note, 2003,” https：//www.undp.org/content/dam/aplaws/publication/en/publications/democratic-governance/dg-publications-for-website/access-to-information-practice-note/A2I_PN_English.pdf, retrieved on Nov. 3, 2019.

圖 1 信息傳播閉環(huán)① United Nations Development Programme,“Access to Information： Practice Note, 2003,” https：//www.undp.org/content/dam/aplaws/publication/en/publications/democratic-governance/dg-publications-for-website/access-to-information-practice-note/A2I_PN_English.pdf, 2019-11-03.

除了規(guī)范層面，在實用層面，政府信息公開也具有重要意義。一是其有利于個人作出理性決定。政府作為國家和社會最核心和最權威的信息收集、整理和發(fā)布者，公眾能夠便捷地得到其他信息，無疑將使得個人做出相關決定時更加理性和全面。二是政府信息公開有利于經(jīng)濟發(fā)展和節(jié)省成本。這是因為一方面政府的不少數(shù)據(jù)具有重要的商業(yè)價值，而且也能節(jié)省為了信息保密帶來的高昂成本。三是政府信息公開有利于提高政府的公信力并營造政府良好的形象。這并不難理解，因為沒有政府信息公開，公眾就無法了解政府及其運作，信任也將削弱。四是有利于反腐倡廉。“陽光是最好的殺菌劑”，因此政府信息公開無疑可以減少公職人員“暗箱操作”的機會。事實上，這也是很多國家建立信息公開制度的主要目的。五是可以減少對吹哨制度的依賴。吹哨是指將所發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)、不端或不正確的信息或者行為向組織內(nèi)或外進行披露從而拉響警報的行為。②彭成義：《國外吹哨人保護制度及啟示》，《政治學研究》2019 年第4 期，第44頁。雖然吹哨也有公開信息的部分效果，但是責任追究才是吹哨的核心，而且所披露的信息較之于信息公開的范圍也有限得多；再者，吹哨作為政府信息公開方式受到多重因素的制約，比如其取決于有勇敢而具公共精神的公職人員站出來披露相關信息等。③楊偉東：《政府信息公開：主要問題研究》，北京：法律出版社，2013年，第52-57頁。

完善的信息公開制度通常包括如下幾個核心構件，即公開范圍、獲取信息的程序、豁免公開的要求、信息公開的執(zhí)行機制、信息公開的截止日期、對違規(guī)行為的處罰及信息的主動公開等。而根據(jù)聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的一份信息公開比較報告，有效的信息公開制度還需要遵循九個大的原則。一是最大限度公開原則，即信息公開的范圍、主體以及可能主張權利的個人范圍都應該最大。這也是知情權的應有之義。二是義務公開原則，即不僅僅局限于賦權于公民申請信息公開。三是提倡開放政府原則。這需要采取一系列促進措施解決保密文化，并確保公眾都知道其知情權及其對他們的影響。長期的成功也取決于說服公職人員公開不只是一種受歡迎的義務，也是一項基本人權，并且對有效和適當?shù)闹卫碇陵P重要。四是有限例外原則，即例外情況應清晰、狹窄地加以標明并進行嚴格的“損害”和“公共利益”檢驗。五是促進信息獲取原則，即任何人都可以請求并接收任何信息，而且這要求公共機構確立清晰的申請信息公開程序，并建立獨立的審查系統(tǒng)。六是成本不宜過高原則，即不應因為成本的原因阻止個人提出信息公開的申請。七是公共機構的會議應該公開原則。八是信息公開優(yōu)先原則，即與最大程度信息公開原則相抵觸的法律應該被修改或廢止。九是吹哨人保護原則，因為他們的客觀效果也是公開信息。①Toby Mendel, Freedom of Information： A Comparative Legal Survey, UNESCO： Paris, 2008, pp. 31-40.

三、新技術革命背景下我國政府信息公開面臨的挑戰(zhàn)

新技術革命對于人類社會治理本身構成了挑戰(zhàn)，同時，當前政府信息公開制度的不完善以及在某些方面與國際的繼續(xù)脫軌，也是阻礙我國政府信息公開制度發(fā)展的重要因素。

第一，傳統(tǒng)治理體系和能力面臨的挑戰(zhàn)。正如上面提到，以信息科技深度應用為主要特征的新科技革命有著去中心化和大眾化，以及趨于被負面使用的特征，這些都對傳統(tǒng)的治理體系和治理能力構成了挑戰(zhàn)。一方面，執(zhí)政者要應對公眾更高的要求，另一方面，執(zhí)政者還得確保公眾在新的媒介環(huán)境中不被負面和不實信息所誤導從而走上歧途。這其實不僅僅是政府信息公開，而是整個傳統(tǒng)治理體系和治理能力面臨的所謂的“后真相時代”的挑戰(zhàn)。如果應對不力，執(zhí)政者駕馭全局的能力都可能遭到削弱，甚至威脅到國家的長治久安。

第二，我國當前的政府信息公開制度還不完善。首先，盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）于 2019年4月3日進行了修訂，但是當前政府信息公開的立法位階不高。我國政府信息公開制度的法律體系包括《條例》和位階更低的規(guī)章和規(guī)范性文件。其法律位階較低，不易與政府信息公開相關的上位法律協(xié)調(diào)、配合。比如《檔案法》就檔案資料的開放與利用規(guī)定了一套與《條例》完全不同的權限和程序。當申請人要求公開的信息已交由行政機關檔案部門保管或者已轉(zhuǎn)交國家檔案館保管時，因兩部規(guī)范調(diào)整事項的重疊且均未明確各自對處于不同階段文件資料的調(diào)整規(guī)則，使得《條例》和《檔案法》產(chǎn)生了適用上的沖突。實踐中就有行政機關將公民申請的政府信息臨時移送綜合檔案館以規(guī)避適用《條例》的案例，這顯然不利于公民知情權及《條例》目的的實現(xiàn)。其次，當前《條例》設立的宗旨不全面并缺乏高度。修訂后的條例是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設法治政府，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，制定本條例”。較之于修訂前版本，這一版本只是將“促進依法行政”改成了“建設法治政府”，而相較于世界通行的旨在提升政府的透明與公信力，實現(xiàn)公民的知情權，鼓勵與促進公民參與和問責，助益反腐倡廉建設，提供更好公共服務，推進民主政治建設等宗旨還有所差距。

四、新技術革命背景下我國信息公開的機遇

新技術革命為政府信息公開提供了更好的技術條件和發(fā)展動力，而且我國政府信息公開也已經(jīng)歷十年的路程，積累了寶貴的經(jīng)驗并進行了修訂和完善，再加上習近平新時代中國特色社會主義思想高度重視信息公開的意義并提出了具體的要求，這些都是我國政府信息公開發(fā)展的機遇。

第一，大數(shù)據(jù)、5G、人工智能等技術為我國政府信息公開提供了更便利的條件和更強的動力。便利條件方面不用多說，不管是電子政務、智慧城市建設，還是數(shù)據(jù)開放等都依賴于當前科技的巨大進步。區(qū)塊鏈技術的發(fā)明和應用更是為政府信息公開提供了新的可能及廣闊前景。在其更強動力方面，新媒體的發(fā)展為民眾提供了自由談論政治、經(jīng)濟、公共話題，了解重大事件實時進展的公共平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)、手機、微博、微信等全媒體以其便攜、移動、快速等特征使傳播環(huán)境更加多樣、復雜。相較于傳統(tǒng)主流媒體的“官方輿論場”在應對社會突發(fā)事件時由于拘泥于多種約束因素而無法作出及時反應、無法很好地滿足社會公眾基本的“知情權”與“表達權”，新興網(wǎng)絡媒體中孕育的“民間輿論場”具有明顯的優(yōu)勢與親民特性。如果說在傳統(tǒng)傳播環(huán)境中政府信息控制是可能的，那么在新科技席卷下信息控制則幾乎不可能。甚至他們本身就是當事人，提供的信息比政府發(fā)布信息更準確、更及時，這就要求政府更加及時準確的進行信息公開，否則不僅會面臨被動，而且在新的信息傳播環(huán)境中有被邊緣化的危險。這種轉(zhuǎn)變在下圖2中就有很好的體現(xiàn)。政府不僅是信息公開的主體，還應成為信息公共平臺的搭建者與維護者，并且積極帶頭促進數(shù)據(jù)的開放。

圖2 新科技革命背景下信息傳播變化圖①外圍弧形箭頭代表傳統(tǒng)政府信息公開，內(nèi)部直線箭頭代表新環(huán)境的政府信息公開。轉(zhuǎn)引自萬新娜：《“大數(shù)據(jù)”語境下政府信息公開的主體重構——基于媒介環(huán)境學的視角》，《青海社會科學》2015年第3期，第20頁。

第二，我國政府信息公開自2008年正式建立以來，已經(jīng)取得重大進展并積累了寶貴經(jīng)驗，也相應地做了修訂和完善。根據(jù)中國社會科學院法學研究所的一項評估報告，中國政府信息公開制度的運作呈現(xiàn)出六個方面的亮點。一是信息公開已建立起多元化的渠道，包括政府的門戶網(wǎng)站，政府公報、新聞發(fā)布會，政務微博微信等。二是政務運作信息更加公開規(guī)范、透明，包括在門戶網(wǎng)站公開行政審批事項清單，通過“陽光執(zhí)法網(wǎng)上服務大廳”發(fā)布行政運作事項、行政決定、預決算信息等。三是行政機關每年公布該機構的信息公開年度報告，內(nèi)容包括主動公開、依申請公開政府信息的情況及相關行政復議和行政訴訟的情況等，以及在信息公開工作方面存在的主要問題及改進措施和努力方向等。四是政府信息公開主動回應社會關切的問題，后者往往都是社會普遍關注和涉及公民切身利益的事項。五是政府信息公開及時、準確解讀法律、政策文件。六是越來越多的公民選擇以申請公開政府信息的方式獲取其需要的信息。②轉(zhuǎn)引自姜明安：《中國政府信息公開制度的發(fā)展趨勢》，《比較法研究》2017年第2期，第1頁?，F(xiàn)在每年的申請量已經(jīng)達到幾十萬起。在這十年中也積累了不少寶貴經(jīng)驗，并相應地對《條例》進行了修改。修訂后的《政府信息公開條例》從2019年5月15日起施行。其亮點包括七個方面，包括擴大主動公開范圍的廣度和深度，明確“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，提升公開的在線服務水平，取消依申請公開的“三需要”門檻，完善了依申請公開的程序規(guī)定，強化便民服務舉措，進一步加大對《條例》落實的監(jiān)督保障力度等。這些無疑為新技術革命下的政府信息公開奠定了更堅實的基礎。

第三，習近平新時代中國特色社會主義思想高度重視政府信息公開并提出了更高的要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，高度重視法治在國家治理和社會治理中的作用，把法治作為治國理政的基本方式，對政務公開、黨務公開、實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略提出了一系列要求，為政府信息公開制度的發(fā)展完善明確了方向。2014 年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)，“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開?！?015年印發(fā)的《法治政府建設實施綱要》則將政務公開作為強化對行政權力制約和監(jiān)督的重要舉措，提出了制訂《條例》時未考慮到的新要求，如“創(chuàng)新政務公開方式，加強互聯(lián)網(wǎng)政務信息數(shù)據(jù)服務平臺和便民服務平臺建設，提高政務公開信息化、集中化水平?！贝送猓?016 年2 月，中辦、國辦印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》，并提出推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開，推進政府數(shù)據(jù)開放、加強政策解讀、擴大公眾參與、回應社會關切、發(fā)揮媒體作用等新要求。2017 年11 月30 日，中共中央政治局會議審議通過《黨務公開條例（試行）》，對加強和規(guī)范黨務公開工作提出明確要求。這些都表明習近平新時代中國特色社會主義思想高度重視政府信息公開并對其提出了更高的要求。這無疑為政府信息公開的發(fā)展提供了更為直接的動力和機遇。

當然，國外除了對政府信息公開的制度安排有豐富的理論和實踐經(jīng)驗之外，對于如何有效地執(zhí)行相關框架也有非常多的嘗試和經(jīng)驗，比如執(zhí)行的指標體系建設，值得借鑒。這里囿于篇幅就不再贅述。

總之，面對新技術革命下我國政府信息公開所面臨的機遇與挑戰(zhàn)，應該穩(wěn)妥面對，主動把握機遇，加大力度推進黨的十八屆三中全會指明的各項深化改革舉措，全方位加速在治道層面與國際接軌，才有可能使其實現(xiàn)更良好的發(fā)展。事實或?qū)⒆C明，中國的政道與西方的治道結合或?qū)?chuàng)造人類歷史上最輝煌的政治文明。