安倍內(nèi)閣新《海洋基本計(jì)劃》安保政策評(píng)析

于海龍

鑒于日本的島嶼國(guó)家性質(zhì)，海洋既為日本國(guó)家發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為開展國(guó)際合作提供重要舞臺(tái)。日本《海洋基本計(jì)劃》以《海洋基本法》為基礎(chǔ)和指導(dǎo)，根據(jù)其國(guó)內(nèi)需要和國(guó)際環(huán)境而制定。2007年安倍內(nèi)閣為實(shí)現(xiàn)新的海洋立國(guó)理念制定《海洋基本法》，設(shè)置綜合海洋政策本部，“本部長(zhǎng)官成為綜合海洋政策本部長(zhǎng)，由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任……在本部設(shè)置綜合海洋政策副本部長(zhǎng)，由內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣擔(dān)任”，[1]這凸顯日本政府對(duì)實(shí)施海洋戰(zhàn)略的重視，“將明顯擴(kuò)大以安倍為核心的首相官邸權(quán)力邊界”。[2]2018年新《海洋基本計(jì)劃》①日本《海洋基本法》規(guī)定，政府為落實(shí)海洋政策每五年左右推出一期《海洋基本計(jì)劃》，至今已有三期。2018年5月推出第三期《海洋基本計(jì)劃》，本文簡(jiǎn)稱“新《海洋基本計(jì)劃》”。更多是安倍內(nèi)閣海洋意志的體現(xiàn)以及對(duì)海洋相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)知，該計(jì)劃是日本政府于2018-2022年實(shí)施海洋戰(zhàn)略的重要指導(dǎo)方針。

安倍首次組閣時(shí)制定了《海洋基本法》，開啟制度化實(shí)施海洋戰(zhàn)略的大門，為日本海洋戰(zhàn)略的實(shí)施提供基本指導(dǎo)。2008年基于《海洋基本法》首次制定《海洋基本計(jì)劃》，“隨著一系列與海洋相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，標(biāo)志著日本海洋立法逐步走向完善”。[3]自安倍第二次組閣以來(lái)，其海洋戰(zhàn)略逐漸表現(xiàn)出積極進(jìn)取態(tài)勢(shì)，積極倡導(dǎo)“自由而開放的印度太平洋戰(zhàn)略”，與美澳印三國(guó)結(jié)成“日美澳印”四國(guó)聯(lián)盟，“對(duì)中國(guó)進(jìn)行軟、硬兩手制衡”，這將對(duì)國(guó)際海洋秩序、海洋格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。新《海洋基本計(jì)劃》在2008年和2013年《海洋基本計(jì)劃》基礎(chǔ)上更加重視海洋安保政策，體現(xiàn)出安倍內(nèi)閣具有國(guó)家主義的積極的海洋戰(zhàn)略思想，將對(duì)安倍內(nèi)閣未來(lái)的海洋戰(zhàn)略起重要的指導(dǎo)作用。因此，準(zhǔn)確分析安倍內(nèi)閣對(duì)當(dāng)前日本國(guó)內(nèi)外情勢(shì)的認(rèn)知就尤為必要。本文將對(duì)新《海洋基本計(jì)劃》安保政策進(jìn)行評(píng)析，該計(jì)劃安保政策的制定與安倍內(nèi)閣對(duì)日本國(guó)際國(guó)內(nèi)情勢(shì)的認(rèn)知直接相關(guān)，安倍內(nèi)閣海洋安保政策的制定就是建立在對(duì)日本國(guó)內(nèi)外情勢(shì)的認(rèn)知基礎(chǔ)上。加強(qiáng)對(duì)新《海洋基本計(jì)劃》的理解，對(duì)認(rèn)識(shí)印太地區(qū)海洋格局的發(fā)展方向及中國(guó)的外交決策具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新《海洋基本計(jì)劃》及其安保政策內(nèi)容概要

新《海洋基本計(jì)劃》是日本海洋戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，反映了安倍內(nèi)閣的基本海洋訴求，該計(jì)劃是對(duì)2008年《海洋基本計(jì)劃》中強(qiáng)調(diào)海洋資源開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)、對(duì)2013年《海洋基本計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)振興海洋產(chǎn)業(yè)與確保海洋安全并重與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)新《海洋基本計(jì)劃》的基本內(nèi)容對(duì)全面把握安倍內(nèi)閣海洋戰(zhàn)略思想及海洋安保政策取向至關(guān)重要。

新《海洋基本計(jì)劃》對(duì)《海洋基本法》實(shí)施10年后的情況進(jìn)行了概括，指出海洋方面的新情勢(shì)及日本當(dāng)前的處理狀況，以此奠定新《海洋基本計(jì)劃》的基調(diào)。該計(jì)劃共分三大部分，第一部分介紹海洋政策的應(yīng)有狀態(tài)，基于海洋法的今后十年海洋政策理念及方向，著重介紹了關(guān)于海洋政策的基本方針，包括“綜合的海洋安全保障”的基本方針和海洋主要政策的基本方針。“綜合的海洋安全保障”不僅包括確保領(lǐng)海權(quán)益、主要航線穩(wěn)定、強(qiáng)化海洋秩序，而且包括“有利于強(qiáng)化海洋安全保障的基礎(chǔ)”，即確立海洋狀況的掌握①指謀求留心并有效的收集、整理、共享有助于海洋安全保障、保護(hù)海洋環(huán)境、振興海洋產(chǎn)業(yè)、發(fā)展科學(xué)技術(shù)等海洋相關(guān)的多種情報(bào)，有效的掌握海洋相關(guān)狀況。體制、保全管理離島、海洋調(diào)查與觀測(cè)、科技研發(fā)、人才培養(yǎng)與增進(jìn)理解，以及保障經(jīng)濟(jì)安全與保全海洋環(huán)境等方面，[4]海洋安全保障的綜合性顯而易見。第一部分起到提綱挈領(lǐng)的作用，為第二部分的細(xì)致論述做好鋪墊。

新《海洋基本計(jì)劃》第二部分主要是關(guān)于海洋的政策，對(duì)政府綜合的計(jì)劃進(jìn)行論述。其內(nèi)容主要包括綜合的海洋安全保障和海洋主要政策兩大方面，綜合的海洋安全保障計(jì)劃是該計(jì)劃的重點(diǎn)和主要內(nèi)容。此外，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)開發(fā)、維護(hù)海洋環(huán)境、強(qiáng)化掌握海洋情況能力、推進(jìn)海洋調(diào)查及海洋科學(xué)技術(shù)研發(fā)、推進(jìn)離島的保全和排他經(jīng)濟(jì)水域的開發(fā)、推進(jìn)北極政策、推進(jìn)國(guó)際合作、增進(jìn)海洋人才培養(yǎng)和國(guó)民理解等方面也是該計(jì)劃的重要內(nèi)容，其中很多方面的政策計(jì)劃對(duì)海洋安保的推進(jìn)起到重要的補(bǔ)充和延伸作用。

在海洋安全保障方面，該計(jì)劃將海洋安全保障分為保護(hù)在領(lǐng)海地區(qū)的國(guó)家利益、確保重要海洋交通線的穩(wěn)定以及強(qiáng)化國(guó)際海洋秩序。確保領(lǐng)海國(guó)家利益包括提升自身威懾能力、應(yīng)對(duì)能力及海洋法執(zhí)法能力，通過(guò)外交努力確保海洋·主權(quán)權(quán)益，建立情報(bào)收集、分析、共享體制，加強(qiáng)國(guó)際合作等六個(gè)方面；確保海洋沿線穩(wěn)定包括強(qiáng)化情報(bào)收集、整體、共享體制，支援能力建設(shè)等三個(gè)方面；強(qiáng)化國(guó)際海洋秩序包括加強(qiáng)為貫徹“法治”的外交投入，強(qiáng)化戰(zhàn)略情報(bào)發(fā)送及政府間合作等三個(gè)方面，這是對(duì)第一部分綜合的海洋安保的進(jìn)一步闡釋。

安倍內(nèi)閣始終將發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)視為其海洋政策的重點(diǎn)領(lǐng)域，在促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)利用方面，該計(jì)劃將海洋產(chǎn)業(yè)利用分為“促進(jìn)海洋資源的開發(fā)及利用” “海洋產(chǎn)業(yè)振興及強(qiáng)化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”“確保海上運(yùn)輸” “水產(chǎn)資源管理和發(fā)展水產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)化”四個(gè)方面，海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能為海洋安保政策的實(shí)施提供物質(zhì)基礎(chǔ)。海洋環(huán)境事關(guān)海洋資源能源的持續(xù)、健康發(fā)展和國(guó)際形象的建設(shè)，它是可持續(xù)發(fā)展理念影響的必然選擇。在保護(hù)海洋環(huán)境方面，該計(jì)劃主要包括“保護(hù)海洋環(huán)境”和“沿岸地區(qū)綜合管理”。其中保護(hù)海洋環(huán)境包括確保生物多樣性、應(yīng)對(duì)氣候變化和海洋酸性化等五個(gè)方面；沿岸地區(qū)綜合管理包括推進(jìn)陸地和海洋一體化綜合管理等四個(gè)方面。安倍內(nèi)閣將海洋經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境建設(shè)作為加強(qiáng)海洋安保政策實(shí)施效果的重要基礎(chǔ)。

信息情報(bào)工作日益受到國(guó)際社會(huì)的重視，無(wú)論是戰(zhàn)爭(zhēng)年代還是和平時(shí)期，情報(bào)工作都對(duì)國(guó)家的發(fā)展有著重要影響。信息情報(bào)對(duì)海洋安全保障至關(guān)重要，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、強(qiáng)化掌握海洋狀況能力方面也是信息情報(bào)政策應(yīng)有之義，該計(jì)劃對(duì)信息情報(bào)工作尤為重視。該計(jì)劃在強(qiáng)化掌握海洋狀況能力方面主要包括“情報(bào)收集體制”“情報(bào)匯集共享體制”“國(guó)際聯(lián)系·國(guó)際合作”三個(gè)方面。與情報(bào)工作密切相關(guān)的海洋調(diào)查和科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用對(duì)海洋安全保障、海洋資源利用、保護(hù)海洋環(huán)境等方面也有重要影響，可為獲取海洋安保所需的相關(guān)提供重要支撐作用。

由于國(guó)際海洋法的實(shí)施，離島和排他經(jīng)濟(jì)水域具有安全保障和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重價(jià)值。該計(jì)劃在推進(jìn)保護(hù)離島及開發(fā)排他經(jīng)濟(jì)水域方面的主要方針包括保護(hù)管理國(guó)境內(nèi)離島、振興離島、保護(hù)排他經(jīng)濟(jì)水域、進(jìn)行基礎(chǔ)環(huán)境整備[5]等方面。與國(guó)境離島和排他經(jīng)濟(jì)水域相關(guān)的北極地區(qū)政策主要包括研究開發(fā)、國(guó)際合作、持續(xù)利用等方向。關(guān)于離島和排他經(jīng)濟(jì)水域的保護(hù)以及北極地區(qū)開發(fā)利用是日本海洋政策的重要風(fēng)向標(biāo)，一定程度上擴(kuò)大了海洋安保政策施行的范圍、強(qiáng)化了海洋安保的立足點(diǎn)。

安倍內(nèi)閣為提高安保能力、緩解能源匱乏限制，該計(jì)劃提出確保國(guó)際性聯(lián)系及國(guó)際合作的方針，主要包括形成和發(fā)展海洋秩序、海洋的國(guó)際性聯(lián)系、海洋的國(guó)際合作三方面。確保國(guó)際性聯(lián)系及國(guó)際合作的方針為擴(kuò)大海洋安保舞臺(tái)、提高海洋安全保障影響力奠定重要的國(guó)際基礎(chǔ)。該計(jì)劃還提出“培養(yǎng)海洋人才和增進(jìn)國(guó)民理解”的方針，為安倍內(nèi)閣的海洋戰(zhàn)略提供充足的人才保障，使安倍內(nèi)閣的海洋戰(zhàn)略獲得國(guó)民的支持和理解，特別是為海洋安保政策實(shí)施提供人才保障與輿論支持。第二部分各政策之間既相互獨(dú)立，又密切聯(lián)系，各部門之間既各司其職，又相互配合。

鑒于第二部分提出的未來(lái)五年關(guān)于海洋政策的諸多政策事項(xiàng)，第三部分簡(jiǎn)要介紹為按計(jì)劃綜合推進(jìn)關(guān)于海洋政策的必要事項(xiàng)。

二、新《海洋基本計(jì)劃》對(duì)海洋安保情勢(shì)的認(rèn)知

對(duì)國(guó)內(nèi)外情勢(shì)的認(rèn)知對(duì)實(shí)施對(duì)外政策有重要的指導(dǎo)作用，羅伯特·基歐漢認(rèn)為觀念對(duì)外交政策的影響有三種因果路徑，他指出“觀念影響政策結(jié)果的方式依路徑的不同而不同。在所有三條路徑上，觀念都發(fā)揮作用：如果沒有所說(shuō)的那種觀念，政策將會(huì)不同”。[6]2008年和2013年《海洋基本計(jì)劃》安保政策也是日本內(nèi)閣對(duì)國(guó)內(nèi)外情勢(shì)認(rèn)知基礎(chǔ)上的選擇，2008年《海洋基本計(jì)劃》制定時(shí)正值國(guó)際能源價(jià)格高漲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全成為日本面臨的主要問(wèn)題，因此該計(jì)劃雖未明確對(duì)海洋情勢(shì)做出系統(tǒng)說(shuō)明，但指出“隨著世界人口的增加、各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，預(yù)計(jì)世界的糧食資源及能源與礦物資源需求將增加”，因此在制定海洋安保政策時(shí)強(qiáng)調(diào)“確保海洋航行自由的同時(shí)，確保在運(yùn)送石油等資源的主要海域的海上交通安全和放射性物質(zhì)運(yùn)送安全”，[7]主要擔(dān)心海盜、恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器運(yùn)送對(duì)日本海洋運(yùn)輸?shù)耐{。2013年《海洋基本計(jì)劃》對(duì)安保情勢(shì)的認(rèn)知中則明確指出，“圍繞近鄰諸國(guó)海洋安保和海洋權(quán)益主張和活動(dòng)的活躍，甚至外國(guó)船只在我國(guó)領(lǐng)海及排他經(jīng)濟(jì)水域的違法作業(yè)、未經(jīng)我國(guó)同意的外國(guó)船只進(jìn)行海洋調(diào)查的事件時(shí)有發(fā)生”，“索馬里海域亞丁灣海盜影響仍然存在”，[8]表現(xiàn)出對(duì)海洋安保問(wèn)題的關(guān)注，同時(shí)強(qiáng)調(diào)東日本大地震后的能源安全和防災(zāi)策略、期待提高海洋開發(fā)能力等情勢(shì)，海洋安保情勢(shì)相對(duì)于能源安全和海洋開發(fā)相對(duì)和緩。安倍內(nèi)閣在新《海洋基本計(jì)劃》中則著重分析了當(dāng)前所處的安保情勢(shì)，強(qiáng)調(diào)日本當(dāng)前國(guó)內(nèi)外情勢(shì)的嚴(yán)峻性和挑戰(zhàn)性，深刻體現(xiàn)出安倍內(nèi)閣在海洋安保政策方面的危機(jī)感，這也是安倍內(nèi)閣更加重視安保政策的重要原因。

圍繞海洋安全保障情勢(shì)的發(fā)展，安倍內(nèi)閣在新《海洋基本計(jì)劃》中指出，“包括我國(guó)的領(lǐng)海和排他經(jīng)濟(jì)水域在內(nèi)，圍繞我國(guó)周邊海域情勢(shì)的嚴(yán)峻進(jìn)一步增加，我國(guó)海洋權(quán)益置身于前所未有的深刻威脅和風(fēng)險(xiǎn)狀況之中”。[9]對(duì)于海洋安全保障面臨的威脅和風(fēng)險(xiǎn)，安倍內(nèi)閣在新《海洋基本計(jì)劃》中指明主要是外國(guó)船只、軍艦、漁船對(duì)領(lǐng)海和排他經(jīng)濟(jì)水域的入侵，特別指出朝鮮彈道導(dǎo)彈對(duì)排他經(jīng)濟(jì)水域的威脅。在從日本到中東、歐洲、澳大利亞再到美國(guó)的海上交通線路受到海盜、恐怖組織、地區(qū)紛爭(zhēng)等影響，威脅和風(fēng)險(xiǎn)也顯著上升，而且指出因國(guó)際法的不明確而使日本的海洋權(quán)益受損和海洋秩序動(dòng)搖，甚至將自然災(zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)視為海洋安全保障的內(nèi)容。體現(xiàn)出安倍內(nèi)閣在海洋安保領(lǐng)域的擴(kuò)大，不僅包括領(lǐng)海、排他經(jīng)濟(jì)水域、重要海上交通線，而且涉及海洋秩序和自然災(zāi)害的影響。

安倍內(nèi)閣將日本的海洋安保情勢(shì)看得如此嚴(yán)峻雖有夸張的成分，尤其將中國(guó)船只在釣魚島海域的正常巡視視為對(duì)日本領(lǐng)海和排他水域的威脅，以此來(lái)加強(qiáng)海洋安保投入，存在嚴(yán)重的不合理成分。但同時(shí)安倍內(nèi)閣在該計(jì)劃中對(duì)安保情勢(shì)的認(rèn)知也并非全無(wú)道理，尤其指出“隨著全球化的推進(jìn)，在各種威脅更容易跨越國(guó)境線的現(xiàn)在國(guó)際社會(huì)，任何國(guó)家單靠一國(guó)已經(jīng)無(wú)法守護(hù)本國(guó)的和平與安全、達(dá)到繁榮的目的”，[10]力圖通過(guò)國(guó)際合作以應(yīng)對(duì)海洋威脅?？傮w而言，安倍內(nèi)閣對(duì)海洋威脅和風(fēng)險(xiǎn)情勢(shì)的認(rèn)知主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

首先，在領(lǐng)海和排他經(jīng)濟(jì)水域，針對(duì)以朝核問(wèn)題為代表的安保問(wèn)題對(duì)日本海洋安全構(gòu)成的威脅，計(jì)劃中指出“來(lái)自北朝鮮發(fā)射的彈道導(dǎo)彈，我國(guó)的主權(quán)及海洋權(quán)益被威脅的事態(tài)發(fā)生時(shí)，通過(guò)外交等途徑進(jìn)行迅速的抗議和申訴，為今后能和平的解決問(wèn)題，要進(jìn)行堅(jiān)韌的外交努力”。[11]朝核問(wèn)題確實(shí)對(duì)東北亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定構(gòu)成重大威脅，對(duì)此國(guó)際社會(huì)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，為推進(jìn)朝鮮半島無(wú)核化進(jìn)程，安理會(huì)做出多項(xiàng)制裁決議。針對(duì)朝鮮的一系列核導(dǎo)彈挑釁行為，使受到和平憲法限制的安倍內(nèi)閣危機(jī)感增強(qiáng)，“使日本國(guó)內(nèi)圍繞未來(lái)如何構(gòu)建導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的爭(zhēng)論更加激烈，人們?cè)谟懻摳尚械倪x擇是否是攻擊而非防御。這將包括對(duì)朝鮮導(dǎo)彈在發(fā)射前的極短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行先發(fā)制人的打擊——意味著對(duì)日本和平憲法的解釋將需發(fā)揮到極致”。[12]安倍內(nèi)閣也主張與美韓合作，連同綁架問(wèn)題對(duì)朝實(shí)施最大限度的制裁措施。2017年9月，日美韓首腦會(huì)晤期間安倍指出：“直面現(xiàn)實(shí)危機(jī)之時(shí)，日美韓再次討論了朝鮮棄核戰(zhàn)略，從新階段施加壓力的觀點(diǎn)出發(fā)，歡迎并支持美國(guó)的新舉措”。[13]此外，日本與中國(guó)之間的東海邊界劃分和釣魚島爭(zhēng)端、日韓竹島（韓國(guó)稱“獨(dú)島”）之間的爭(zhēng)端、日俄北方四島（俄羅斯稱“南千島群島”）之間的爭(zhēng)端都沒有得到有效解決，尤其是中國(guó)劃分東海識(shí)別區(qū)和釣魚島巡航常態(tài)化促使日本在海洋安保問(wèn)題上處于十分被動(dòng)的態(tài)勢(shì)，加深了安倍內(nèi)閣海洋安保的危機(jī)感。

其次，在維護(hù)海洋交通線路方面，一方面，日本“原油、煤炭、鐵礦石等重要資源，包含成為衣食住等國(guó)民生活根本的原材料主要依靠海外輸入，而且，在日本貿(mào)易量方面，海洋運(yùn)輸占99.6%”；[14]另一方面，以石油為代表的能源資源具有戰(zhàn)略重要性，“僅僅擁有石油，就可以動(dòng)搖有幾個(gè)世紀(jì)歷史的國(guó)際政治的模式”，[15]更何況日本大多數(shù)能源資源均需通過(guò)海洋通道進(jìn)口。因此，安倍內(nèi)閣十分重視來(lái)自中東、中亞、澳洲、北美的能源資源，這些能源資源對(duì)日本生存發(fā)展起到至關(guān)重要的作用，無(wú)論是“自由與繁榮之弧”還是印度太平洋戰(zhàn)略，都將中東、中亞等能源資源運(yùn)輸安全視為重要戰(zhàn)略組成部分，安倍內(nèi)閣重視海洋交通線還體現(xiàn)在對(duì)北極地區(qū)的重視。但是安倍內(nèi)閣認(rèn)為目前印度太平洋這條事關(guān)日本存亡的“生命線”受到“在海洋上單方面改變現(xiàn)狀和既成事實(shí)化的嘗試”的威脅、受到中東亂局、海盜、恐怖組織等因素影響，“對(duì)相關(guān)船只靈活又安全的航運(yùn)造成影響”，[16]因此安倍內(nèi)閣為確保海洋交通線的穩(wěn)定，積極推進(jìn)印太戰(zhàn)略的實(shí)施，確保印度太平洋區(qū)域交通線路的穩(wěn)定，打造“日美澳印”四國(guó)聯(lián)盟合作，以強(qiáng)化日本在印太地區(qū)的海洋自主性、靈活性。

最后，在海洋秩序和自然災(zāi)害方面，當(dāng)前海洋秩序是西方國(guó)家主導(dǎo)的海洋秩序，受中國(guó)、印度等新興國(guó)家崛起的影響，國(guó)際海洋權(quán)力格局發(fā)生著重要變化，安倍內(nèi)閣為維護(hù)日本在海洋方面的既得利益，宣揚(yáng)“中國(guó)威脅論”，以維護(hù)海洋法為托詞，倡導(dǎo)“自由而開放的印度太平洋”理念，其中以安倍內(nèi)閣高調(diào)介入南海爭(zhēng)端、插足北極區(qū)域事務(wù)最具代表性。安倍內(nèi)閣認(rèn)為“受北極區(qū)域環(huán)境變化的影響，無(wú)論是對(duì)北極圈還是非北極圈國(guó)際社會(huì)都帶來(lái)各種課題”。[17]安倍內(nèi)閣希望日本能在海洋秩序建設(shè)方面起領(lǐng)導(dǎo)作用，建成基于“法治”的“自由而開放的海洋秩序”。同時(shí)，由于日本地處板塊交界地帶，地震、火山、海嘯等自然災(zāi)害頻發(fā)，尤其是福島核事件后，安倍內(nèi)閣更加重視自然災(zāi)害對(duì)海洋安全保障的影響，降低自然災(zāi)害影響的措施成為海洋安全的有機(jī)組成部分?？傮w來(lái)看，海洋秩序和自然災(zāi)害對(duì)海洋安保處于邊緣位置，影響力不如領(lǐng)海、排他經(jīng)濟(jì)水域及海洋交通線的影響深遠(yuǎn)。

安倍內(nèi)閣在新《海洋基本計(jì)劃》中對(duì)海洋情勢(shì)的認(rèn)知與在2018年版《外交藍(lán)皮書》中對(duì)國(guó)際情勢(shì)的認(rèn)知存在共通之處，2018年版《外交藍(lán)皮書》指出“以緊迫的北朝鮮問(wèn)題為代表，圍繞日本的安全保障環(huán)境處于極其嚴(yán)峻的狀況”，“由于以力量為背景的單方面改變現(xiàn)狀的嘗試和恐怖主義及暴力過(guò)激主義的擴(kuò)大，基于支撐包含日本在內(nèi)的世界安定與繁榮的自由、民主主義、人權(quán)、法治等基本價(jià)值觀的國(guó)際秩序受到挑戰(zhàn)”，[18]認(rèn)為國(guó)際力量均衡出現(xiàn)變化，威脅多樣化、復(fù)雜化?？梢?，安倍內(nèi)閣始終認(rèn)為日本的海洋情勢(shì)面臨著較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這也是安倍內(nèi)閣制定新《海洋基本計(jì)劃》安保政策的重要依據(jù)。

三、國(guó)家主義引領(lǐng)積極的海洋安保政策

雖然二戰(zhàn)后日本長(zhǎng)期采取追隨美國(guó)的外交政策，但是日本始終受到國(guó)家主義勢(shì)力影響，追求更加獨(dú)立自主的政策成為歷屆內(nèi)閣的重要外交內(nèi)容，尤其是新世紀(jì)以來(lái)，和平主義、結(jié)盟主義、國(guó)家主義三股勢(shì)力在日本國(guó)內(nèi)形成某種均勢(shì)狀態(tài)，并且結(jié)盟主義和國(guó)家主義出現(xiàn)某種合流趨勢(shì)，對(duì)政策的影響日漸強(qiáng)勢(shì)。

如今日本國(guó)內(nèi)“自由主義、國(guó)際主義言論的力量衰弱，國(guó)家主義言論的氣焰更盛”，[19]安倍內(nèi)閣順勢(shì)提出所謂的“積極的和平主義”，這是積極的國(guó)家主義的外在表現(xiàn)，“通過(guò)增強(qiáng)國(guó)家力量能夠獲得威望，并成為了日本業(yè)已選擇前行的道路。這是日本正常國(guó)家主義者的第一個(gè)選擇”。[20]國(guó)家主義在安倍內(nèi)閣時(shí)期得到進(jìn)一步的發(fā)展，在國(guó)家主義指導(dǎo)下，安倍內(nèi)閣以國(guó)家利益為著眼點(diǎn)，實(shí)施“積極的和平主義”政策。這種積極的自主政策在新《海洋基本計(jì)劃》的安保政策中表現(xiàn)的尤為明顯。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

（一）加強(qiáng)國(guó)內(nèi)整合、促進(jìn)國(guó)際合作

海洋戰(zhàn)略的實(shí)施需要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)力量的整合，包括整合政府各部門、官民學(xué)各界勢(shì)力，而且需要加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)主要國(guó)家之間的合作。新《海洋基本計(jì)劃》的安保政策力圖整合國(guó)際國(guó)內(nèi)各方勢(shì)力，維護(hù)日本的海洋安全。

在新《海洋基本計(jì)劃》中，安倍內(nèi)閣為更有效地實(shí)施海洋安全保障的政策，將內(nèi)閣府、內(nèi)閣官房、外務(wù)省、防衛(wèi)省、國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省、法務(wù)省、財(cái)務(wù)省、厚生勞動(dòng)省、環(huán)境省、文部科學(xué)省和警察廳等相關(guān)省廳囊括在內(nèi)，每項(xiàng)具體政策均安排相關(guān)省廳負(fù)責(zé)，確保了各省廳負(fù)責(zé)的海洋事項(xiàng)順利開展。如在提高自身威懾力和應(yīng)對(duì)能力及海上法律執(zhí)行能力方面，提出“強(qiáng)化海上保安廳和水產(chǎn)廳的合作，提高對(duì)惡性及大范圍的外國(guó)漁船違法操作的應(yīng)對(duì)能力”，[21]在確保海上交通安全方面，各項(xiàng)政策主要由內(nèi)閣府、國(guó)土交通省、農(nóng)林水產(chǎn)省、防衛(wèi)省等省廳負(fù)責(zé)，這樣明確各省廳負(fù)責(zé)事項(xiàng)，有助于提高政策的執(zhí)行力和執(zhí)行效率。為切實(shí)推進(jìn)該計(jì)劃，“綜合海洋政策推進(jìn)事務(wù)局要想各政策綜合的按計(jì)劃被推進(jìn)，既得益于相關(guān)府省的協(xié)作，也要謀求強(qiáng)化合作的政策”。[22]只有密切相關(guān)省廳之間的合作，才能最大限度發(fā)揮政府的作用，使政府各部門團(tuán)結(jié)一致應(yīng)對(duì)海洋安保事務(wù)及其挑戰(zhàn)，也才能更好的激發(fā)民間力量參與到政府計(jì)劃中來(lái)。在2008年和2013年《海洋基本計(jì)劃》中，雖然也提出要加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的合作，但大多沒有明確相應(yīng)負(fù)責(zé)的省廳，只籠統(tǒng)的提出應(yīng)加強(qiáng)省廳間合作，如在2013年指出“根據(jù)我國(guó)周邊海域情勢(shì)，政府整體進(jìn)行應(yīng)對(duì)，包括當(dāng)?shù)睾椭醒?，根?jù)情報(bào)收集、警戒監(jiān)視等方式獲得的情報(bào)迅速共享，強(qiáng)化相關(guān)省廳之間的合作體制”。[23]

政府的力量在國(guó)家事務(wù)中起著主導(dǎo)和引領(lǐng)的作用，由于日本海岸線較長(zhǎng)、島嶼眾多、領(lǐng)海范圍廣闊，地方團(tuán)體、科研院所等民間力量長(zhǎng)期擁有重要影響。因此，將官民學(xué)團(tuán)結(jié)起來(lái)，對(duì)更好處理海洋安保問(wèn)題有著重要影響，是匯聚日本國(guó)家力量的基礎(chǔ)。新《海洋基本計(jì)劃》中就指出，“鑒于對(duì)漂流者傳染病蔓延的恐懼，在檢疫方面進(jìn)行適當(dāng)應(yīng)對(duì)的同時(shí)，根據(jù)與地方公共團(tuán)體及相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，確保來(lái)自相關(guān)人員的迅速情報(bào)共享體制”?！罢\求綜合的有計(jì)劃地開展政策，獲得與地方公共團(tuán)體、海洋產(chǎn)業(yè)企業(yè)家等相關(guān)方面的相互聯(lián)系及合作”，[24]深刻體現(xiàn)出政府機(jī)關(guān)與地方團(tuán)體等單位之間合作的必要性，甚至認(rèn)為應(yīng)該將民間小型衛(wèi)星（光學(xué)衛(wèi)星、SAR衛(wèi)星）納入視野，安倍內(nèi)閣應(yīng)對(duì)海洋安全保障問(wèn)題必將加大對(duì)國(guó)內(nèi)力量的整合力度。新《海洋基本計(jì)劃》與前兩次《海洋基本計(jì)劃》重視政府的核心作用相比，更加重視對(duì)官民學(xué)之間的密切配合。

同時(shí)，由于全球化的發(fā)展和海洋交通線路的日趨重要，與以美國(guó)為首的主要國(guó)家之間的合作以及加強(qiáng)同重要交通線沿線國(guó)家之間的合作顯得必不可少。安倍在《致美麗的國(guó)家》中指出，雖然“自己的國(guó)家自己守護(hù)”很重要，但是“如果考慮核威懾力和遠(yuǎn)東地區(qū)的穩(wěn)定，則與美國(guó)結(jié)盟必不可少，如果考慮美國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的影響力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及最強(qiáng)的軍事力量，日美同盟是最好的選擇”。[25]該思想奠定了安倍內(nèi)閣重視與以美國(guó)為首的國(guó)際社會(huì)主要國(guó)家合作的基礎(chǔ)，安倍內(nèi)閣海洋安保政策的國(guó)際合作就是以日美同盟為基軸展開的，“對(duì)同盟國(guó)美國(guó)通過(guò)平時(shí)的各種交流和信息共享、演習(xí)等，在廣闊的海洋安保領(lǐng)域努力強(qiáng)化日美間的合作，確保長(zhǎng)期而安定的美軍存在的同時(shí)，強(qiáng)化與友好國(guó)家間的聯(lián)系”，[26]這是日美特殊同盟關(guān)系在海洋安保領(lǐng)域的反映，也是日本將逐漸強(qiáng)化雙邊、多邊關(guān)系的體現(xiàn)，期待雙邊同盟與多邊合作同時(shí)加強(qiáng)。而此前的《海洋基本計(jì)劃》中并未明確提及與美國(guó)等盟國(guó)之間密切的安保合作，只提及“推進(jìn)日俄間應(yīng)對(duì)非法捕魚、走私出口的合作”[27]或“通過(guò)與印度、韓國(guó)、俄羅斯等兩國(guó)間集會(huì)，加深與相關(guān)國(guó)家海上安保機(jī)關(guān)的聯(lián)系”[28]等非軍事性合作。此外，在海洋安保政策方面，安倍內(nèi)閣還重視發(fā)展與周邊國(guó)家、重要沿線國(guó)家之間的聯(lián)系、合作。安倍內(nèi)閣在確保海上交通安全，防范未發(fā)生的社會(huì)影響顯著的大規(guī)模海難的發(fā)生，“在謀求與民間組織合作的同時(shí)，切實(shí)實(shí)施與鄰近諸國(guó)之間的聯(lián)系和訓(xùn)練，強(qiáng)化合作”。[29]同時(shí)希望能夠構(gòu)筑與海洋交通線上相關(guān)國(guó)家的信賴關(guān)系和伙伴關(guān)系，在G7、東亞首腦會(huì)議、東南亞地區(qū)論壇等國(guó)際組織框架內(nèi)與各國(guó)開展合作，甚至提出加強(qiáng)與諸國(guó)外法律專家間的聯(lián)系。

由此可知，安倍內(nèi)閣在新《海洋基本計(jì)劃》中不僅希望加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)力量的整合以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)團(tuán)結(jié)開展海洋安全保障事宜，而且力爭(zhēng)促進(jìn)與國(guó)際社會(huì)各行為體之間的合作，為日本海洋安保提供國(guó)內(nèi)國(guó)際保障。

（二）重視情報(bào)工作、實(shí)施預(yù)防措施

無(wú)論是和平年代還是戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，信息的收集、整理、分析、利用是國(guó)家發(fā)展的重要組成部分，尤其是在安全保障領(lǐng)域，信息的應(yīng)用關(guān)乎國(guó)家安全，日益受到國(guó)際社會(huì)各國(guó)家行為主體的重視。日本作為重要的海洋國(guó)家，要想確保海洋安全必須掌握大量的安全保障及相關(guān)信息情報(bào)資源，充分利用這些情報(bào)資源是確保日本在和平年代國(guó)家安全的必要準(zhǔn)備，也是有效實(shí)施其預(yù)防性政策的重要一環(huán)。

“為了適時(shí)適當(dāng)?shù)亻_展有助于政策判斷和使用部隊(duì)的情報(bào)支援，需要情報(bào)功能”。[30]日本政府始終重視海洋信息情報(bào)在安保問(wèn)題上的作用，重視通過(guò)企業(yè)和衛(wèi)星、無(wú)人機(jī)等工具對(duì)信息情報(bào)的調(diào)查、收集、管理等相關(guān)工作。2008年《海洋基本計(jì)劃》提到“推進(jìn)綜合海洋政策時(shí)，關(guān)于海洋管理必要的基礎(chǔ)情報(bào)，各機(jī)構(gòu)聯(lián)系合作進(jìn)行重點(diǎn)的海洋調(diào)查是必要的”，[31]海洋信息情報(bào)工作處于初始階段。2013年《海洋基本計(jì)劃》在推進(jìn)海洋調(diào)查中特別提到“切實(shí)整備成為海洋調(diào)查基礎(chǔ)的海洋偵察船、有人·無(wú)人偵查系統(tǒng)等工具的同時(shí)，推進(jìn)新偵查機(jī)器的開發(fā)、新技術(shù)的引進(jìn)”，[32]并強(qiáng)調(diào)“海洋情報(bào)的一元化管理及公開”。雖然兩次《海洋基本計(jì)劃》對(duì)信息情報(bào)工作日趨重視，但情報(bào)工作始終分散在海洋調(diào)查、海洋開發(fā)、海洋科技等政策當(dāng)中。

對(duì)于信息情報(bào)資源的重視在新《海洋基本計(jì)劃》中有更突出表現(xiàn)，尤其是夸大海洋安保情勢(shì)的嚴(yán)峻性和挑戰(zhàn)性后，安倍內(nèi)閣在海洋安保領(lǐng)域轉(zhuǎn)而實(shí)施更加積極的自主政策，在海洋安全、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋環(huán)保等方面重視信息情報(bào)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)海洋狀況的把握，使海洋信息情報(bào)工作漸成體系，使信息情報(bào)工作發(fā)揮更深遠(yuǎn)的影響和作用，并對(duì)可能出現(xiàn)的“威脅”實(shí)施預(yù)防政策。為使和平期間的信息情報(bào)資源能夠形成某種威懾作用或者能在戰(zhàn)爭(zhēng)期間得到有效利用，安倍內(nèi)閣在新《海洋基本計(jì)劃》中格外重視信息情報(bào)資源工作，并提出預(yù)防威脅的相關(guān)政策，這為日本有效介入相關(guān)海洋地區(qū)提供借口，更為安倍內(nèi)閣解禁集體自衛(wèi)權(quán)、修改和平憲法做好準(zhǔn)備。

在海洋安保領(lǐng)域，新《海洋基本計(jì)劃》十分重視對(duì)信息資源的分析、利用、共享，指出“與同盟國(guó)和友好國(guó)家合作，強(qiáng)化在我國(guó)領(lǐng)海等地區(qū)的海洋監(jiān)督信息收集體制”，“關(guān)于海洋監(jiān)督信息共享體制，推進(jìn)防衛(wèi)省、自衛(wèi)隊(duì)和海上保安廳之間的情報(bào)共享系統(tǒng)的整備，使兩者間的情報(bào)共享體制得到充實(shí)”，[33]信息資源的收集、共享已經(jīng)成為維護(hù)海洋權(quán)益的重要手段。安倍內(nèi)閣在海洋安保領(lǐng)域的國(guó)際合作中倡導(dǎo)與相關(guān)國(guó)家“構(gòu)筑起關(guān)系到包含保護(hù)措施的提供海洋監(jiān)視信息的適當(dāng)體制”，甚至提出“關(guān)于我國(guó)海洋安保政策，應(yīng)該發(fā)出作為政府的統(tǒng)一信息、密切相關(guān)省廳之間合作，強(qiáng)化發(fā)送有效果的戰(zhàn)略信息”，安倍內(nèi)閣在海洋安保領(lǐng)域已經(jīng)將信息情報(bào)資源的利用上升到制度層次和戰(zhàn)略高度，對(duì)信息情報(bào)資源給予了充分的重視。從中長(zhǎng)期來(lái)看，安倍內(nèi)閣的海洋安保政策將采取進(jìn)取態(tài)勢(shì)，因此必將更加重視信息情報(bào)資源的收集、整理、分析、共享、利用等相關(guān)工作。這也是該計(jì)劃在關(guān)于海洋的主要政策中提出“強(qiáng)化海洋狀況把握（MDA）能力”，建立情報(bào)的收集體制和信息的匯集共享體制的重要原因。在海洋安保領(lǐng)域，信息情報(bào)資源的收集、分析能力成為海洋安保能力的重要標(biāo)志，既是海洋安保競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容，也是海洋安保合作的重要領(lǐng)域。

日本政策行為由于受到和平憲法第九條的制約，日本的海洋安保政策需要限定在一定范圍內(nèi)。但安倍內(nèi)閣為實(shí)施其國(guó)家主義的海洋安保政策，在新《海洋基本計(jì)劃》中進(jìn)一步推行預(yù)防性海洋安保政策，以防止所謂的“威脅”和“風(fēng)險(xiǎn)”為由，逐漸采取具有預(yù)防性的海洋政策，使日本海洋安保能夠在應(yīng)對(duì)“危機(jī)”時(shí)刻有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。而且這種預(yù)防措施逐漸由預(yù)防自然災(zāi)害向預(yù)防綜合海洋威脅轉(zhuǎn)移。安倍內(nèi)閣為維護(hù)日本海洋安全的國(guó)家利益，在該計(jì)劃中提出“為防止未發(fā)生的海上犯罪，繼續(xù)進(jìn)行監(jiān)督和管理”的方針，而且指出“基于《關(guān)于強(qiáng)化海上保安體制的方針》，在切實(shí)強(qiáng)化海上保安體制的同時(shí)，為謀求防止無(wú)法預(yù)測(cè)的事態(tài)發(fā)生及升級(jí)，強(qiáng)化海上執(zhí)行能力。進(jìn)而，根據(jù)與同盟國(guó)和友好國(guó)家平時(shí)的緊密合作，防止未發(fā)生的威脅出現(xiàn)，萬(wàn)一威脅發(fā)生的時(shí)候予以排除的同時(shí)將危害降到最低”。[34]這種預(yù)防性安保思想在新《海洋基本計(jì)劃》中隨處可見，使安倍內(nèi)閣可以在尚未實(shí)現(xiàn)修改和平憲法的情況下針對(duì)所認(rèn)為的威脅采取具有實(shí)質(zhì)性的預(yù)防性安保措施，在海洋安保政策上采取更加積極的進(jìn)取政策。

（三）擴(kuò)大地緣空間、強(qiáng)調(diào)綜合安全

新世紀(jì)以來(lái)，“嚴(yán)重依賴海洋的日本，加緊調(diào)整國(guó)家海洋戰(zhàn)略，奉行進(jìn)攻型海洋戰(zhàn)略，全力奪取海洋資源和地緣戰(zhàn)略空間”。[35]安倍內(nèi)閣在新《海洋基本計(jì)劃》安保政策方面展現(xiàn)出的積極態(tài)度首先體現(xiàn)在擴(kuò)大地緣空間上，而且強(qiáng)調(diào)海洋的綜合安全保障。這與日本的國(guó)際國(guó)內(nèi)情況密切相關(guān)，既是日本民眾的新民族主義情緒高漲的反映，也是日本精英團(tuán)結(jié)一致謀求“第一梯隊(duì)”國(guó)家地位的必然選擇；既與日本經(jīng)濟(jì)實(shí)力恢復(fù)后提供的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)有關(guān)，也與安倍內(nèi)閣以日美同盟為基軸的國(guó)際戰(zhàn)略提供良好的國(guó)際環(huán)境密切相連。相比而言，2008年《海洋基本計(jì)劃》安保政策著重強(qiáng)調(diào)“維持周邊海域的秩序”及應(yīng)對(duì)海洋自然災(zāi)害，對(duì)海上交通安全主要集中在航行合作、海難救助等方面，安保范圍與新《海洋基本計(jì)劃》不可同日而語(yǔ)，北極地區(qū)也尚未引起日本政府重視。2013年《海洋基本計(jì)劃》提出了“從‘被海洋守護(hù)的國(guó)家’到‘守護(hù)海洋的國(guó)家’”[36]的理念，海洋安保包括周邊海洋秩序、管理海上犯罪、應(yīng)對(duì)海盜和恐怖主義威脅，海上交通安全的內(nèi)涵也得到充實(shí)，北極地區(qū)的開發(fā)利用也在計(jì)劃中有所體現(xiàn)，但其安保范圍與新《海洋基本計(jì)劃》仍有一定距離。

根據(jù)斯皮克曼對(duì)世界地理基本情況的分析，認(rèn)為“誰(shuí)控制了邊緣地帶，誰(shuí)就統(tǒng)治了歐亞大陸；誰(shuí)統(tǒng)治了歐亞大陸，誰(shuí)就掌控了整個(gè)世界的命運(yùn)”，[37]隨著中國(guó)的崛起和“一帶一路”倡議的實(shí)施，安倍內(nèi)閣擔(dān)心中國(guó)在東南亞和印度洋地區(qū)影響力上升會(huì)妨礙日本海洋的自主性，因此加強(qiáng)與東南亞和印度洋國(guó)家之間的聯(lián)系與合作，推出“俯瞰地球儀”外交。2013年初安倍在第183次國(guó)會(huì)上發(fā)表新年演說(shuō)時(shí)就指出，“外交不單只關(guān)注與周邊諸國(guó)的雙邊關(guān)系，要像俯瞰地球儀那樣俯瞰全世界”，[38]這種俯瞰地球儀外交就是要樹立全球視野，不再將視野局限在日本周邊，“中東和非洲成為日本‘地球儀外交’的重要組成部分”。[39]這種俯瞰地球儀外交在新《海洋基本計(jì)劃》安保政策中首先體現(xiàn)在海洋安保范圍的擴(kuò)大，其安保范圍在包括日本領(lǐng)海和排他經(jīng)濟(jì)海域的同時(shí)，還包括海上交通安全和重要海上交通線的穩(wěn)定，甚至將國(guó)際海洋秩序視為日本海洋安保的一環(huán)。新《海洋基本計(jì)劃》指出“除支援海上交通線沿岸國(guó)家能力建設(shè)和向國(guó)際機(jī)構(gòu)派遣人員等行為外，參加索馬里海域和亞丁灣地區(qū)反海盜行動(dòng)等國(guó)際合作，通過(guò)其他平時(shí)交流，構(gòu)筑與海上交通線沿岸國(guó)家的信賴關(guān)系和合作關(guān)系的同時(shí)，提高海洋法的執(zhí)行能力，在所有省廳推進(jìn)利用各種機(jī)會(huì)的海上自衛(wèi)隊(duì)艦艇停泊和派遣巡視船、共同訓(xùn)練等合作”。[40]可見，安倍內(nèi)閣已經(jīng)將日本海洋安保的地緣空間擴(kuò)展至索馬里海域和亞丁灣地區(qū)，以打擊海盜和恐怖主義為由，加強(qiáng)在重要海洋交通線上的存在，并強(qiáng)調(diào)要確保日本“在重要交通線上的穩(wěn)定利用”。同時(shí)，新《海洋基本計(jì)劃》提出推進(jìn)北極政策的方針，包括北極地區(qū)的開發(fā)研究、國(guó)際合作、持續(xù)利用，特別提到北極航線的利用，“明確關(guān)于北冰洋航線自然的、技術(shù)的、制度的和經(jīng)濟(jì)的課題，構(gòu)筑海冰分布預(yù)測(cè)系統(tǒng)和氣象預(yù)測(cè)系統(tǒng)等航行支援系統(tǒng)與研究必要的基礎(chǔ)設(shè)施整備，推進(jìn)面向我國(guó)海洋航運(yùn)企業(yè)利用北冰洋航線的環(huán)境整備”，[41]所以新《海洋基本計(jì)劃》被認(rèn)為是“在展開一場(chǎng)海洋圈地運(yùn)動(dòng)”。[42]隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)北極地區(qū)開發(fā)利用的重視，尤其是北極資源和北極航線對(duì)日本發(fā)展將產(chǎn)生重要影響，日本也必將在北極地區(qū)加強(qiáng)其存在感，北極政策的實(shí)施將逐漸成為日本海洋安保的重要環(huán)節(jié)。

安倍內(nèi)閣的新《海洋基本計(jì)劃》不僅將重要海洋航線視為日本海洋安全保障的重要一環(huán)，而且將西方主導(dǎo)的國(guó)際海洋秩序視為其海洋安保政策的組成部分，以此加強(qiáng)與以美國(guó)為首的西方國(guó)家之間的合作，維護(hù)日本的海洋既得利益。主要包括強(qiáng)化貫徹“法治”的外交舉措、強(qiáng)化戰(zhàn)略信息發(fā)送、強(qiáng)化政府間國(guó)際合作。其中，安倍內(nèi)閣以印太戰(zhàn)略為框架、以價(jià)值觀為紐帶打造的“日美澳印”四國(guó)聯(lián)盟最具代表性，該聯(lián)盟以建設(shè)“自由而開放的印度太平洋”秩序?yàn)閮?nèi)核，強(qiáng)調(diào)“各國(guó)在印度太平洋地區(qū)堅(jiān)持尊重基于規(guī)則的秩序·國(guó)際法”。[43]2008年《海洋基本計(jì)劃》僅指出“為有助于海洋秩序的形成和發(fā)展，關(guān)于海洋的紛爭(zhēng)，謀求根據(jù)以國(guó)際法為代表的海洋規(guī)則來(lái)解決”，[44]其主要依據(jù)仍為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。2013年《海洋基本計(jì)劃》雖指出“近年在亞太地區(qū)與相關(guān)國(guó)家進(jìn)行國(guó)際合作的情況下，渴望確立基于法律的海洋秩序”，[45]展現(xiàn)出安倍內(nèi)閣對(duì)打造海洋新秩序的熱情，但并未提出建設(shè)海洋秩序的具體理念。而新《海洋基本計(jì)劃》提及的“自由而開放的印度太平洋”秩序既擴(kuò)大了安保范圍，更為海洋秩序建設(shè)提供新的理念，希冀使日本成為海洋新秩序的開創(chuàng)者、引領(lǐng)者?？梢灶A(yù)見，安倍內(nèi)閣在海洋安保領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)以海洋秩序?yàn)橹c(diǎn)維持、發(fā)展日本的海洋安保權(quán)益，使日本的海洋安保政策的戰(zhàn)略空間由重要的海洋航線發(fā)展至更廣大的海洋地區(qū)。

新《海洋基本計(jì)劃》不僅擴(kuò)大了海洋戰(zhàn)略空間，而且充實(shí)了海洋安保的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)“綜合的海洋安全保障”，綜合性是該計(jì)劃的重要特征。綜合的海洋安全保障是在確保領(lǐng)海海域的權(quán)益、確保重要的海洋交通線的穩(wěn)定、自由利用海洋的國(guó)際秩序等方面的基礎(chǔ)上，重視強(qiáng)化海洋安全保障的基礎(chǔ)領(lǐng)域，包括確立掌握海洋狀況（MDA）體制、保全管理國(guó)境離島、海洋調(diào)查與觀測(cè)、科學(xué)技術(shù)的研發(fā)以及人才的培養(yǎng)都被視為強(qiáng)化海洋安全的基礎(chǔ)。不僅如此，該計(jì)劃將經(jīng)濟(jì)安全保障和海洋環(huán)境安全保障視為海洋安全保障的補(bǔ)充，認(rèn)為“促進(jìn)在排他經(jīng)濟(jì)水域利用海洋資源有助于我國(guó)能源和礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定供給的同時(shí)，從確保海洋權(quán)益的觀點(diǎn)來(lái)看也是重要的”。[46]在保護(hù)海洋環(huán)境方面，“共享我國(guó)收集的數(shù)據(jù)，降低其他國(guó)家自然災(zāi)害的影響，創(chuàng)造出我國(guó)希望的安全保障環(huán)境”，這與此前海洋計(jì)劃中僅強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境與海洋開發(fā)之間的協(xié)調(diào)存在重要差異。由此可見，新《海洋基本計(jì)劃》是以海洋安全保障為“中核”，無(wú)論是利用信息情報(bào)還是保護(hù)離島，無(wú)論是科技研發(fā)還是人才培養(yǎng)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)安全還是環(huán)境安全，都是以海洋安全保障為著眼點(diǎn)，而且不再局限于傳統(tǒng)海洋安全保障領(lǐng)域，將影響海洋安保政策的實(shí)施的諸多因素視為當(dāng)前海洋安保的重要組成。

海洋安全保障的基礎(chǔ)和諸補(bǔ)充因素具有安全保障性和社會(huì)發(fā)展性雙重特性，即兼具和平發(fā)展與戰(zhàn)時(shí)應(yīng)用性質(zhì)，兩種性質(zhì)能夠相互轉(zhuǎn)化，提高了日本海洋安全保障的威懾力量。如發(fā)展科學(xué)技術(shù)、培養(yǎng)海洋人才、增進(jìn)國(guó)民理解等方面在和平時(shí)期能夠提高利用海洋的成效、增強(qiáng)對(duì)威脅勢(shì)力的震懾效果，在戰(zhàn)時(shí)則能夠迅速轉(zhuǎn)化為軍事、戰(zhàn)爭(zhēng)資源。尤其是加強(qiáng)對(duì)離島和排他經(jīng)濟(jì)水域的保護(hù)，為海洋安全保障提供了一道堅(jiān)實(shí)的屏障。主要包括保護(hù)離島及其周邊區(qū)域的穩(wěn)定、觀測(cè)活動(dòng)，保護(hù)離島自然環(huán)境以及振興離島的產(chǎn)業(yè)、交通、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域，“將對(duì)離島特區(qū)制度進(jìn)行綜合研究”。[47]離島和排他經(jīng)濟(jì)水域?qū)⑷找媸艿街匾暎偈诡I(lǐng)海與離島和排他經(jīng)濟(jì)水域成為海洋安全保障的整體。

結(jié)語(yǔ)

新《海洋基本計(jì)劃》安保政策既是該計(jì)劃的“中核”，更是安倍內(nèi)閣安保戰(zhàn)略的縮影，是安倍內(nèi)閣對(duì)當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)情勢(shì)認(rèn)知的真實(shí)反映和選擇，是安倍內(nèi)閣在國(guó)家主義指導(dǎo)下實(shí)施的積極海洋安保政策的產(chǎn)物，延續(xù)了2008年、2013年《海洋基本計(jì)劃》實(shí)施過(guò)程中“呈現(xiàn)出更具進(jìn)取性、擴(kuò)張性及強(qiáng)硬性的發(fā)展趨勢(shì)”。[48]新《海洋基本計(jì)劃》安保政策將對(duì)日本2018-2022年的海洋建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，準(zhǔn)確評(píng)析安倍內(nèi)閣新《海洋基本計(jì)劃》的安保政策有助于正確認(rèn)識(shí)安倍內(nèi)閣的海洋戰(zhàn)略選擇，對(duì)印度太平洋地區(qū)海洋安全格局和海洋秩序建設(shè)有重要的現(xiàn)實(shí)意義與時(shí)代價(jià)值。

近年來(lái)中國(guó)加快走向海洋的步伐，特別是21世紀(jì)海上絲綢之路倡議的深化發(fā)展，使中國(guó)的穩(wěn)定與繁榮受到海洋安全的影響日益加深，要想確保中國(guó)海洋權(quán)益的有效維護(hù)，既要重視海洋安全保障的作用，制定相關(guān)海洋安保法律或計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)海洋安全保障的法治化、制度化、綜合化，為中國(guó)海洋權(quán)益的維護(hù)保駕護(hù)航；同時(shí)也要充分重視日本提高海洋安全保障力度的意圖，其中包括日本對(duì)所謂“單方面改變海洋現(xiàn)狀和既成事實(shí)的嘗試”[49]海洋情勢(shì)的認(rèn)知與宣傳，對(duì)離島和排他性經(jīng)濟(jì)水域建設(shè)的重視，這些動(dòng)向?qū)訌?qiáng)建立中日海洋互信機(jī)制、管控中日島嶼爭(zhēng)端帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。為此，中國(guó)應(yīng)該采取積極主動(dòng)措施，應(yīng)對(duì)安倍內(nèi)閣在海洋安全保障方面帶來(lái)的挑戰(zhàn)，避免兩國(guó)在海洋問(wèn)題上出現(xiàn)“零和博弈”現(xiàn)象，有效維護(hù)海洋對(duì)穩(wěn)定與繁榮，推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)邁上新臺(tái)階。