基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的財務(wù)風(fēng)險研究

葉泉靈

（中國財政科學(xué)研究院，北京 100000）

一、基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的概念

政府與社會資本合作（簡稱PPP）是一種新型的融資方式，是投資公共設(shè)施、公共資源領(lǐng)域的一種新型融資方式，來源于歐美國家的PPP項目，在我國得到了廣泛的發(fā)展，具有加強社會需求穩(wěn)定和諧、可經(jīng)營化強、收益穩(wěn)定等特點，同時對民生事業(yè)建設(shè)起到了重要推動作用。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的進(jìn)步，PPP項目模式在國際上不斷發(fā)展，項目的形式越來越多，適用的行業(yè)也越發(fā)多樣化?；A(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目是近幾年新提出的概念，是政府和社會資本共同提供公共文化服務(wù)的一種新型融資方式,是對基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)融資方式的重要改革。它可以廣泛適用于基礎(chǔ)文化設(shè)施、公共文化服務(wù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)以及文化與其他產(chǎn)業(yè)可深度融合的領(lǐng)域。

2015年5月，國家出臺了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)意見中第一次將文化產(chǎn)業(yè)并入PPP項目發(fā)展的行業(yè)中。為了進(jìn)一步擴(kuò)大文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和民生事業(yè)的建設(shè)，2018年11月，《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，是旅游部與財政部共同為文化事業(yè)發(fā)展指引了新的方向。

二、基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的類型

《指導(dǎo)意見》中明確提出鼓勵文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)采用PPP模式吸引社會資本，參與到基礎(chǔ)文化領(lǐng)域進(jìn)行投資和服務(wù)提出了指引的方向?，F(xiàn)有PPP項目模式主要可以主要分為六種，其中基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目具體應(yīng)用模式可以選擇有管理合同（MC）模式、建設(shè)—運營—移交（BOT）模式等。在具體的項目選擇方面可以選擇例如圖書館，文化館，創(chuàng)意廣場，創(chuàng)新廣場，傳統(tǒng)文化的生產(chǎn)和制作，文化遺產(chǎn)的保護(hù)，修復(fù)和再利用，博物館，文化會展，藝術(shù)會展，乃至以非物質(zhì)文化遺產(chǎn)為載體的實物等。因經(jīng)營化程度高，投資規(guī)模大，建設(shè)周期長等特點，非常適合使用PPP項目運營模式。

三、基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目面臨的財務(wù)風(fēng)險

在基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)適用PPP模式的選擇時，應(yīng)把握好對各類風(fēng)險的控制和防范。面臨的風(fēng)險點主要包括政策風(fēng)險，財務(wù)風(fēng)險，審計風(fēng)險，項目完成移交風(fēng)險，經(jīng)營管理風(fēng)險，法律風(fēng)險等。其中財務(wù)風(fēng)險主要包括：

（一）沒有具體的財務(wù)會計準(zhǔn)則，我國財政部于2008年發(fā)布了《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》，解釋根據(jù)現(xiàn)在實行的《企業(yè)會計準(zhǔn)則》主要對BOT項目的會計核算提出了相對具體的指導(dǎo)措施和準(zhǔn)則規(guī)范，但是BOT項目僅僅是PPP項目中的一個組成部分，PPP項目因其與實際環(huán)境的聯(lián)系較為緊密，同時有項目公司和政府兩種不同的會計主體，進(jìn)行了兩套不同的會計核算方式，這就對于PPP項目的核算，提出了更高的要求。在現(xiàn)行的企業(yè)會計準(zhǔn)則中，對于基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目的整體核算，乃至PPP項目的整體核算都沒有具體的準(zhǔn)則進(jìn)行規(guī)范，這就對項目的開展和實施，資產(chǎn)的確認(rèn)與計量，項目效果的完成考核等帶來了挑戰(zhàn)。需要解決的具體的實際問題越來越多，對于PPP項目會計核算準(zhǔn)則出臺的需求也就越來越大。

（二）PPP項目資產(chǎn)確認(rèn)和歸屬權(quán)，考慮PPP項目的不同運營模式的同時需要考慮PPP項目所在地的資產(chǎn)歸屬；基礎(chǔ)文化設(shè)施的控制權(quán)；在項目尾聲，社會資本和政府資本的區(qū)分和移交；在政府財務(wù)狀況中是否確認(rèn)為政府債務(wù)等問題都對項目的經(jīng)營狀況，報表信息產(chǎn)生重要影響，對整個項目完成情況和效果分析產(chǎn)生影響。

（三）PPP項目中的文化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是由政府和社會資本合作建設(shè)的，在項目資產(chǎn)運營期間,雖然基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)中主要經(jīng)營內(nèi)容是由相關(guān)項目公司負(fù)責(zé)維護(hù)和運營,但政府是PPP項目最后的接收者和使用者，要起到審查監(jiān)督的作用。在許多方面都存在需要深入探討的問題，例如：征稅收入與不征稅收入的區(qū)別，分別怎樣納稅和賬務(wù)處理，PPP項目的資產(chǎn)的期末處置等。

四、基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目財務(wù)風(fēng)險的應(yīng)對措施

（一）采用“物有所值法”對基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)項目資產(chǎn)進(jìn)行初始計量

物有所值法主要對定量事物進(jìn)行分析，有國際通用的計算計量標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)其對于項目評估的客觀性，是一種國際上較常用于PPP項目資產(chǎn)初始計量的一種方式。國際上常用的關(guān)于“物有所值法”的定量評價方法主要有兩種，第一種是成本效益分析法，主要是在項目的全部成本和項目產(chǎn)生的全部效益之間進(jìn)行對比評估。多用于政府部門之間進(jìn)行計劃決策之時，爭取以較少的投入獲得更大的利潤。第二種是公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)法，主要是參考臨近公共部門的做法，學(xué)習(xí)不同國家不同部門對于指標(biāo)的確定標(biāo)準(zhǔn)，將數(shù)據(jù)量化，再進(jìn)行比較分析。但因物有所值法有其自身客觀存在的缺陷，在進(jìn)行核算時也會存在相應(yīng)的風(fēng)險點。

（二）PPP項目資產(chǎn)按“控制權(quán)”確定歸屬

PPP項目資產(chǎn)的控制權(quán)的歸屬問題主要集中在政府部門和項目公司之間。在項目公司和政府部門之間，可以將基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目資產(chǎn)劃入服務(wù)特許權(quán)進(jìn)行計量，在項目進(jìn)行的初期和運營期間，可以將PPP項目資產(chǎn)計入項目公司資產(chǎn)，政府主體將相關(guān)資產(chǎn)記為負(fù)債。在項目進(jìn)入移交階段，可以根據(jù)實際情況，將項目資產(chǎn)進(jìn)行合理的劃分后，分別進(jìn)行調(diào)整，這樣就可以有效地防止孤兒資產(chǎn)的產(chǎn)生，同時又符合各方資產(chǎn)的會計確認(rèn)和計量條件。

（三）政府給予的稅收優(yōu)惠應(yīng)計為政府補助

稅收優(yōu)惠的目的利用稅收制度，采取一定措施減輕納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，我國的稅收優(yōu)惠主要有直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠兩種方式。PPP項目因其采用與政府合作的模式運營，并且是國家扶持的重點投資方式，應(yīng)有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，如稅收減免，優(yōu)惠稅率，投資退稅等。根據(jù)現(xiàn)有企業(yè)會計準(zhǔn)則規(guī)定，PPP項目的稅收優(yōu)惠收入應(yīng)當(dāng)計入政府補助，屬于公司的收益?；A(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目享受稅收優(yōu)惠政策，說明國家鼓勵基礎(chǔ)文化行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)基礎(chǔ)文化事業(yè)的進(jìn)步。

（四）建立PPP項目審計稽查制度

基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目集中管理，對項目完成度進(jìn)行有效評估，主要的評估內(nèi)容包括：一是PPP項目進(jìn)行合規(guī)性分析，了解項目在簽約和初步審查時，是否符合相關(guān)政策和制度。二是對預(yù)期的各項財務(wù)指標(biāo)實現(xiàn)情況的分析，通過對財務(wù)指標(biāo)的分析，可以了解項目的運營情況，了解資金的使用效率。三是對PPP項目的適應(yīng)情況進(jìn)行評估，充分了解項目的使用是否符合當(dāng)?shù)氐那闆r，是否符合人民群眾的需求。四是對于已經(jīng)移交的項目移交前進(jìn)行審計，這樣可以有效保證國有資產(chǎn)的不流失，同時對基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目運營的現(xiàn)狀提出建議。

（五）優(yōu)化國家PPP項目庫

PPP項目的選擇要選擇優(yōu)勢項目，根據(jù)地區(qū)地域特色選擇符合當(dāng)?shù)匦枨蟮捻椖?，例如基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)根據(jù)其公益性強，收入穩(wěn)定等特點，發(fā)動當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，與當(dāng)?shù)馗黝惤鹑跈C構(gòu)采取多種方式的合作?？梢詮母采w面較小的項目著手，例如建設(shè)基層文化站，村鎮(zhèn)圖書館，縣文化交流中心，從中吸取經(jīng)驗，為更大項目的開展提供經(jīng)驗，提高項目的完成質(zhì)量。

五、結(jié)語

本文主要討論了基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè) PPP 項目模式的概念、模式、存在財務(wù)風(fēng)險和應(yīng)對的措施等問題。在探索基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè) PPP 模式的過程中，爭取為基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)PPP項目提供新的研究思路，從而有效地發(fā)揮PPP項目在基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)的作用。有效地促進(jìn)好城市與鄉(xiāng)村之間，區(qū)域與區(qū)域之間基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)和諧發(fā)展，加強對適用性的研究，結(jié)合實際，縮短理論與實際之間的差距，努力加速我國基礎(chǔ)文化產(chǎn)業(yè)的前進(jìn)步伐。