清代緣何熱衷派遣欽差大臣

□高春平

欽差是由皇帝派遣，負(fù)責(zé)處理重大軍國政務(wù)并授予關(guān)防（印信的一種）的特殊官員。作為封建國家政體的一種特有制度，其內(nèi)涵豐富，影響深遠(yuǎn)。 明人敖英《東谷贅言》講：明初設(shè)官分職，都有定額，履職任官之人都要領(lǐng)取吏部的批文，“皆不頒敕，不稱‘欽差。其后因事繁難，添設(shè)職掌，各于職銜上加欽差二字”?？梢?，隨著明代專制主義中央集權(quán)的高度強(qiáng)化，官員職權(quán)俱出自朝廷，而非吏部專擅。清沿明制，欽差由皇帝派遣辦理重大政務(wù)。

清代欽差的職權(quán)雖重，但仍有一定限制

欽差起源很早，明清以前，常用“××使”指代。 如唐宋的使職、元朝的奉使宣撫等。 “欽”在元代文獻(xiàn)中有敬、恭的意思。 明代“欽差”廣泛使用，張自烈《正字通》講：“御音曰欽敕，御使曰欽命，俗曰欽差?！鼻宕墨I(xiàn)也稱“皇華使”。 官員被任命為欽差，在京必面見皇帝，在外需朝廷差員頒送欽差關(guān)防一顆與案冊文卷。欽差大臣隨即恭設(shè)香案，望闕叩頭謝恩領(lǐng)旨，并有任職時限，欽差通常是從接受朝廷詔令開始，完成使命向皇帝匯報后便算結(jié)束，亦即欽差辦事具有臨時性，事畢即撤。 官方和民間習(xí)慣上稱“欽差大臣”。

清代派遣欽差的主要原因是中央集權(quán)強(qiáng)化、地方管控失靈，政風(fēng)吏治敗壞、監(jiān)督制度缺失、司法腐敗嚴(yán)重，民間冤案成堆。 欽差的主要職責(zé)是代表皇帝權(quán)威處置各種重大公務(wù)、京控案件、突發(fā)事件，具體包括奉命出使、傳宣諭旨、審理重案、賑濟(jì)災(zāi)荒、督辦河工、處置軍務(wù)、監(jiān)督科考等。 但不同時期又有不同的側(cè)重和變化。

欽差大臣作為一種欽命特權(quán)人物，在清代位高權(quán)重，十分活躍，但也必須遵守各種規(guī)矩，服從中央管理，嚴(yán)格執(zhí)行保密、回避、用驛、奏報各項(xiàng)規(guī)定。也就是說，清代欽差的職權(quán)雖重，但仍有一定范圍，約束官員的各項(xiàng)規(guī)章制度欽差也得遵守，并在不同時期有不同的特點(diǎn)。 道光十九年（1839年），林則徐以“欽差大臣兵部尚書都察院右都御史” 身份赴廣東虎門禁煙，成為民族英雄，此舉亦成為中國近代史的開端。 而嘉慶年間的著名欽差廣興，卻因?yàn)樵谌螝J差期間勒索地方而最終被處以死刑。 清末，清政府由于較長時期的閉關(guān)鎖國，對外部世界缺乏了解，有時只好派外國人擔(dān)任欽差。 美國人蒲安臣曾任清廷第一位出洋欽差，一個局外人代表大清出使外國，自然引起輿論和世界各方的關(guān)注。

清代派遣欽差，有的因事情重大，地方督撫不能處置，有的因皇帝不再信任地方官，或者信息交流不暢導(dǎo)致官民矛盾激化，非欽差收拾局面不可，此時，督撫便奏請派遣欽差協(xié)助處理某些重大變故和災(zāi)情。與同品級官員相比，欽差的事權(quán)重大，其政治地位也高。清代選派欽差大臣的主要標(biāo)準(zhǔn)有二：一是效忠皇帝和國家，二是精選中央各部素質(zhì)高、熟悉業(yè)務(wù)的賢能官員。其目的自然在于通過審理案件、察吏安民；督辦軍務(wù)、處置地方重大事件，維護(hù)國家和民族利益。 因此，欽差擁有一定的自主權(quán)和獨(dú)立性，而且機(jī)構(gòu)精干、辦事高效，具有專職化、授權(quán)重、靈活性等特點(diǎn)。

清代的欽差可分為固定性欽差和臨時性欽差兩種。二者有明顯的等級區(qū)別：其一，是否有皇帝頒發(fā)的敕書。 敕書是明確其職能范圍及任職要求、注意事項(xiàng)的責(zé)任狀。 清制固定性欽差有敕書；臨時性欽差沒有敕書。 不過，清前期順治、康熙年間曾對辦理鹽務(wù)、招撫的臨時性欽差頒發(fā)過敕書。康熙十九年閏八月二十八日，賜給監(jiān)察御史黃斐的一份敕書就寫道：“茲命爾前往山西河?xùn)|等處，專理鹽課?！逼涠欠裼嘘P(guān)防。固定性欽差多有關(guān)防，需要奏報接印任事日期。 清人阮葵生說：“我朝有觀風(fēng)整俗使、宣諭化導(dǎo)使，及欽差大臣，皆有印信、關(guān)防，而事后即撤回?！迸R時性欽差除少數(shù)奉旨頒給外，一般無關(guān)防。 其三，稱謂不同。 固定性欽差多有專門的稱呼，如學(xué)政、駐藏大臣、辦事大臣等；臨時性欽差多沒有專門稱呼，只稱欽差，或在“欽差”前加修飾性詞語。 例如，派往朝鮮的欽差，可依據(jù)其所辦的事務(wù)，分為冊封使、吊祭使、傳詔使、慰問敕使等名目。

欽差與地方官既有合作又有矛盾

與明朝相比，清代的欽差制度既有繼承又有變革。作為清代一項(xiàng)重要政治制度的欽差制自然帶有滿洲族的特征。 清朝入主中原后，盡管標(biāo)榜“滿漢一體”，但事實(shí)上重滿輕漢的民族局限性，即滿漢之間的不平等一直存在，無論是潛意識中還是用人制度上，清統(tǒng)治者有意無意袒護(hù)滿洲貴族，骨子里存在著根深蒂固的滿漢之別。所以，“重滿而抑漢”。不過，清代帝王的統(tǒng)治手段和籠絡(luò)技巧比較高明，強(qiáng)調(diào)對臣下應(yīng)一本大公，視滿漢大臣為一體。 而且，隨著時局轉(zhuǎn)變而在實(shí)際執(zhí)行中有變。 拿用人而論，嘉道之前，滿洲貴族牢固掌控了中央和地方的大權(quán)。中樞決策機(jī)構(gòu)軍機(jī)處、執(zhí)行部門六部等重要機(jī)構(gòu)中旗人居多。滿漢關(guān)系反映在欽差的派遣上，蒙古、東三省、西藏等少數(shù)民族地區(qū)，與內(nèi)地漢人的語言、風(fēng)俗迥異，派往這些地區(qū)的欽差，往往也是旗人多于漢人。 到了咸豐、同治朝，雖然重滿抑漢的政策沒有得到根本改變，但在官員的實(shí)際任用上卻悄然生變。特別是太平天國起義被鎮(zhèn)壓后，八旗、綠營腐敗，湘軍、淮軍崛起，地方督撫多漢人，官場出現(xiàn)“湖湘子弟遍天下”的狀況。

欽差到地方，雙方之間既有合作又有沖突。為使欽差充分發(fā)揮作用，清代規(guī)定欽差到地方也要遵守一定的規(guī)制。 例如，保密、廉潔辦差和回避制度。 總的來看，欽差與督撫大員之間的合作是主流。 欽差到地方處理軍國要務(wù)，除憑借皇帝的權(quán)威、圣旨與自身的經(jīng)驗(yàn)外，離不開督撫等地方官員的配合，需要聽取熟悉基層情況的督撫等官的建議。 因?yàn)闅J差不可能短時間內(nèi)周知地方利弊。 欽差回京后，會受到皇帝召見，詢問地方吏治民情和收成災(zāi)荒等情形，若欽差不能回奏或辦事不善，也會遭到懲處，甚至?xí)划?dāng)做官員無能的典型，一再遭受懲處。 道光十六年，欽差恩銘、趙盛奎因?qū)彴覆涣纱谓德?，后在上諭中又被四次點(diǎn)名批評。

地方督撫等獲知?dú)J差要到來的消息后，會選派文武巡捕官服侍欽差。巡捕官原是督撫衙門的屬官，分為文巡捕和武巡捕兩種，主要協(xié)助欽差處理日常生活和公務(wù)中的次要瑣事。此時巡捕官員直接聽命于欽差，待欽差復(fù)命回京后，文武巡捕才停止服侍欽差。但有的巡捕官往往因地方利益同盟關(guān)系會成為督撫安插在欽差身旁的奸細(xì)，以打探欽差行轅的內(nèi)幕消息來庇護(hù)地方不法官員集團(tuán)的利益。清代進(jìn)京告御狀的人，多因案件在本省本地審理結(jié)果不公正、不合法，故而到京城午門擊鼓鳴冤，上達(dá)天聽，以便增大案件的影響力，督促朝廷派出欽差審理。于是皇帝便派欽差審理京控案件。乾隆四十九年，甘肅發(fā)生“田五事件”，陜甘總督李侍堯會同固原提督剛塔剿辦，皇帝原本以為“李侍堯系能事之人，剛塔及各鎮(zhèn)亦多系久歷戎行，似此小丑跳梁，無難即速擒捕”。但李、剛二人經(jīng)辦不力，于是乾隆帝只得命兵部尚書?？蛋矌J差關(guān)防前去督辦。

清代繼承和發(fā)展了明代的部分欽差制度，督撫向地方官轉(zhuǎn)化的趨勢更加明顯

明代為防止監(jiān)察官和地方官員天長日久同流合污，割據(jù)稱雄，便從制度上規(guī)定督撫屬都察院外派的監(jiān)察官員，事畢即歸，巡按監(jiān)察御史也是一年一代，不得在地方長久留任。 入清之后，督撫地方化趨勢逐漸明朗，布政使、按察使、道、府、州、縣官員皆成下屬。 不過在清前期，政府官員序列仍沒把督撫看成是地方高官，康熙、雍正兩朝的《大清會典》同《大明會典》一樣，把“督撫列于都察院之下”。 例如，康熙六十年，臺島發(fā)生朱一貴之亂，康熙決定派遣御史。 經(jīng)九卿廷議，每年派滿漢御史各一員前往巡察臺灣，一年更換。 其職責(zé)有：稽查地方，條陳奏事，提督學(xué)政，參與地方事務(wù)的處理。雍正朝對監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)整最多，設(shè)而廢棄的欽差有巡察御史、巡農(nóng)御史、觀風(fēng)整俗使、宣諭化導(dǎo)使等。到乾隆中期督撫制發(fā)生變化。 乾隆三十二年編訂的《清通典》和《清通志》，正式將督撫列于地方官員之首。 由此可知，督撫到乾隆中期已明確為地方官，但仍留有明朝欽差的痕跡。 督撫衙門不設(shè)屬官，而布政使司、按察使司轄有經(jīng)歷、照磨等。此外，清代的督撫已經(jīng)是地方官，應(yīng)該用印信，但卻沿用關(guān)防。

清代根據(jù)社會發(fā)展需要新設(shè)諸多欽差，并按存在時間長短分為兩種：第一種，存在時間長的欽差。 清代中后期在邊疆地區(qū)設(shè)立的各種參贊大臣、辦事大臣等均屬欽差。 例如，西藏有駐藏大臣，青海有西寧辦事大臣，蒙古地區(qū)有庫倫辦事大臣等。這些辦事大臣一直延續(xù)至清亡。而第二種臨時性欽差則有存續(xù)時間段。需要注意的是，無論是臨時性欽差還是固定性欽差，其職銜書寫很少出現(xiàn)欽差。這是因?yàn)闈M語“欽差”為辦事大臣，故而道光年間的一份奏折中這樣書寫庫倫辦事大臣的官銜：“總管邊務(wù)駐扎庫倫辦事大臣”，并未出現(xiàn)欽差字樣。

清代停止了明代由太監(jiān)充任的部分欽差，太監(jiān)的權(quán)勢逐步消亡。太監(jiān)是寄生在專制皇權(quán)肌體上的毒瘤。明代中后期派往外省具有欽差職能的鎮(zhèn)守太監(jiān)、守備太監(jiān)等，到清代已經(jīng)廢停。 清代太監(jiān)的職責(zé)為宮廷灑掃，不參與政事，權(quán)勢較明代太監(jiān)已經(jīng)大為降低。 同治之后，清代宦官勢力一度呈現(xiàn)出增長態(tài)勢。

此外，在管理地方事務(wù)方面，內(nèi)地與邊疆欽差有所不同。清代欽差是否參與地方事務(wù)，取決于任職是否在內(nèi)地。 內(nèi)地的固定性欽差，如學(xué)政、關(guān)差、巡鹽御史、巡漕御史等，這類欽差辦理的事務(wù)都有專責(zé)，一般不參與其他地方政務(wù)，不像督撫管理的事務(wù)那樣寬泛。有一笑話說：嘉慶年間曾有一民婦向浙江鹽運(yùn)使張映鞏狀告其夫之妾。 張用杭州話幽默地說：“阿奶，我系鹽務(wù)官職，并非地方有司，但管人家吃鹽事，不管人家吃醋事也?！蓖ǔＧ闆r是，內(nèi)地官員較多，欽差一般不過多插手職責(zé)外其他地方事務(wù)，而在邊疆地區(qū)，由于地廣人稀、路遠(yuǎn)事急，欽差和辦事大臣則全權(quán)負(fù)責(zé)各項(xiàng)事務(wù)。

欽差口銜天寵、先斬后奏、位尊權(quán)重，在清代政治生活中扮演了重要的角色。皇帝派遣欽差，激勵和震懾大批官員，及時處置了許多突發(fā)緊急事變。作為專制皇帝強(qiáng)化中央集權(quán)和控御地方的工具，欽差對處理邊疆和內(nèi)地的許多重大突發(fā)事件發(fā)揮了關(guān)鍵作用。 尤其在處理清代邊疆民族問題方面，欽差宣諭中央政策、處理重大突發(fā)事件，抗擊外國侵略者以保衛(wèi)邊境，維護(hù)國家和民族利益，且能震懾地方，醫(yī)治常規(guī)官僚政治漏洞，成為溝通上層與百姓的有效中介和化解官民矛盾諸多社會問題的得力工具。盡管清代中后期到處派遣欽差，出現(xiàn)了“欽差大臣滿天飛”的現(xiàn)象，但由于欽差在清代政治生活中的重要地位、作用，沒有一套民主、規(guī)范、完整的監(jiān)督管理制度和法制配套，加之清朝封建專制政治的本質(zhì)和欽差個人能力人品的局限，極大地限制了欽差作用的有效發(fā)揮，最終沒有挽救清朝的衰亡。