清代緣何熱衷派遣欽差大臣

高春平

欽差是由皇帝派遣，負(fù)責(zé)處理重大軍國(guó)政務(wù)并授予關(guān)防（印信的一種）的特殊官員。作為封建國(guó)家政體的一種特有制度，其內(nèi)涵豐富，影響深遠(yuǎn)。明人敖英《東谷贅言》講：明初設(shè)官分職，都有定額，履職任官之人都要領(lǐng)取吏部的批文，“皆不頒敕，不稱‘欽差。其后因事繁難，添設(shè)職掌，各于職銜上加欽差二字”?？梢?jiàn)，隨著明代專制主義中央集權(quán)的高度強(qiáng)化，官員職權(quán)俱出自朝廷，而非吏部專擅。清沿明制，欽差由皇帝派遣辦理重大政務(wù)。

清代欽差的職權(quán)雖重，但仍

有一定限制

欽差起源很早，明清以前，常用“××使”指代。如唐宋的使職、元朝的奉使宣撫等。“欽”在元代文獻(xiàn)中有敬、恭的意思。明代“欽差”廣泛使用，張自烈《正字通》講：“御音曰欽敕，御使曰欽命，俗曰欽差?！鼻宕墨I(xiàn)也稱“皇華使”。官員被任命為欽差，在京必面見(jiàn)皇帝，在外需朝廷差員頒送欽差關(guān)防一顆與案冊(cè)文卷。欽差大臣隨即恭設(shè)香案，望闕叩頭謝恩領(lǐng)旨，并有任職時(shí)限，欽差通常是從接受朝廷詔令開(kāi)始，完成使命向皇帝匯報(bào)后便算結(jié)束，亦即欽差辦事具有臨時(shí)性，事畢即撤。官方和民間習(xí)慣上稱“欽差大臣”。

清代派遣欽差的主要原因是中央集權(quán)強(qiáng)化、地方管控失靈，政風(fēng)吏治敗壞、監(jiān)督制度缺失、司法腐敗嚴(yán)重，民間冤案成堆。欽差的主要職責(zé)是代表皇帝權(quán)威處置各種重大公務(wù)、京控案件、突發(fā)事件，具體包括奉命出使、傳宣諭旨、審理重案、賑濟(jì)災(zāi)荒、督辦河工、處置軍務(wù)、監(jiān)督科考等。但不同時(shí)期又有不同的側(cè)重和變化。

欽差大臣作為一種欽命特權(quán)人物，在清代位高權(quán)重，十分活躍，但也必須遵守各種規(guī)矩，服從中央管理，嚴(yán)格執(zhí)行保密、回避、用驛、奏報(bào)各項(xiàng)規(guī)定。也就是說(shuō)，清代欽差的職權(quán)雖重，但仍有一定范圍，約束官員的各項(xiàng)規(guī)章制度欽差也得遵守，并在不同時(shí)期有不同的特點(diǎn)。道光十九年（1839年），林則徐以“欽差大臣兵部尚書(shū)都察院右都御史”身份赴廣東虎門(mén)禁煙，成為民族英雄，此舉亦成為中國(guó)近代史的開(kāi)端。而嘉慶年間的著名欽差廣興，卻因?yàn)樵谌螝J差期間勒索地方而最終被處以死刑。清末，清政府由于較長(zhǎng)時(shí)期的閉關(guān)鎖國(guó)，對(duì)外部世界缺乏了解，有時(shí)只好派外國(guó)人擔(dān)任欽差。美國(guó)人蒲安臣曾任清廷第一位出洋欽差，一個(gè)局外人代表大清出使外國(guó)，自然引起輿論和世界各方的關(guān)注。

清代派遣欽差，有的因事情重大，地方督撫不能處置，有的因皇帝不再信任地方官，或者信息交流不暢導(dǎo)致官民矛盾激化，非欽差收拾局面不可，此時(shí)，督撫便奏請(qǐng)派遣欽差協(xié)助處理某些重大變故和災(zāi)情。與同品級(jí)官員相比，欽差的事權(quán)重大，其政治地位也高。清代選派欽差大臣的主要標(biāo)準(zhǔn)有二：一是效忠皇帝和國(guó)家，二是精選中央各部素質(zhì)高、熟悉業(yè)務(wù)的賢能官員。其目的自然在于通過(guò)審理案件、察吏安民；督辦軍務(wù)、處置地方重大事件，維護(hù)國(guó)家和民族利益。因此，欽差擁有一定的自主權(quán)和獨(dú)立性，而且機(jī)構(gòu)精干、辦事高效，具有專職化、授權(quán)重、靈活性等特點(diǎn)。

清代的欽差可分為固定性欽差和臨時(shí)性欽差兩種。二者有明顯的等級(jí)區(qū)別：其一，是否有皇帝頒發(fā)的敕書(shū)。敕書(shū)是明確其職能范圍及任職要求、注意事項(xiàng)的責(zé)任狀。清制固定性欽差有敕書(shū)；臨時(shí)性欽差沒(méi)有敕書(shū)。不過(guò)，清前期順治、康熙年間曾對(duì)辦理鹽務(wù)、招撫的臨時(shí)性欽差頒發(fā)過(guò)敕書(shū)?？滴跏拍觊c八月二十八日，賜給監(jiān)察御史黃斐的一份敕書(shū)就寫(xiě)道：“茲命爾前往山西河?xùn)|等處，專理鹽課?！逼涠欠裼嘘P(guān)防。固定性欽差多有關(guān)防，需要奏報(bào)接印任事日期。清人阮葵生說(shuō)：“我朝有觀風(fēng)整俗使、宣諭化導(dǎo)使，及欽差大臣，皆有印信、關(guān)防，而事后即撤回?！迸R時(shí)性欽差除少數(shù)奉旨頒給外，一般無(wú)關(guān)防。其三，稱謂不同。固定性欽差多有專門(mén)的稱呼，如學(xué)政、駐藏大臣、辦事大臣等；臨時(shí)性欽差多沒(méi)有專門(mén)稱呼，只稱欽差，或在“飲差”前加修飾性詞語(yǔ)。例如，派往朝鮮的欽差，可依據(jù)其所辦的事務(wù)，分為冊(cè)封使、吊祭使、傳詔使、慰問(wèn)敕使等名目。

欽差與地方官既有合作又有矛盾

與明朝相比，清代的欽差制度既有繼承又有變革。作為清代一項(xiàng)重要政治制度的欽差制自然帶有滿洲族的特征。清朝入主中原后，盡管標(biāo)榜“滿漢一體”，但事實(shí)上重滿輕漢的民族局限性，即滿漢之間的不平等一直存在，無(wú)論是潛意識(shí)中還是用人制度上，清統(tǒng)治者有意無(wú)意袒護(hù)滿洲貴族，骨子里存在著根深蒂固的滿漢之別。所以，“重滿而抑漢”。不過(guò)，清代帝王的統(tǒng)治手段和籠絡(luò)技巧比較高明，強(qiáng)調(diào)對(duì)臣下應(yīng)一本大公，視滿漢大臣為一體。而且，隨著時(shí)局轉(zhuǎn)變而在實(shí)際執(zhí)行中有變。拿用人而論，嘉道之前，滿洲貴族牢固掌控了中央和地方的大權(quán)。中樞決策機(jī)構(gòu)軍機(jī)處、執(zhí)行部門(mén)六部等重要機(jī)構(gòu)中旗人居多。滿漢關(guān)系反映在欽差的派遣上，蒙古、東三省、西藏等少數(shù)民族地區(qū)，與內(nèi)地漢人的語(yǔ)言、風(fēng)俗迥異，派往這些地區(qū)的欽差，往往也是旗人多于漢人。到了咸豐、同治朝，雖然重滿抑漢的政策沒(méi)有得到根本改變，但在官員的實(shí)際任用上卻悄然生變。特別是太平天國(guó)起義被鎮(zhèn)壓后，八旗、綠營(yíng)腐敗，湘軍、淮軍崛起，地方督撫多漢人，官場(chǎng)出現(xiàn)“湖湘子弟遍天下”的狀況。

欽差到地方，雙方之間既有合作又有沖突。為使欽差充分發(fā)揮作用，清代規(guī)定欽差到地方也要遵守一定的規(guī)制。例如，保密、廉潔辦差和回避制度?？偟膩?lái)看，欽差與督撫大員之間的合作是主流。欽差到地方處理軍國(guó)要?jiǎng)?wù)，除憑借皇帝的權(quán)威、圣旨與自身的經(jīng)驗(yàn)外，離不開(kāi)督撫等地方官員的配合，需要聽(tīng)取熟悉基層情況的督撫等官的建議。因?yàn)闅J差不可能短時(shí)間內(nèi)周知地方利弊。欽差回京后，會(huì)受到皇帝召見(jiàn)，詢問(wèn)地方吏治民情和收成災(zāi)荒等情形，若欽差不能回奏或辦事不善，也會(huì)遭到懲處，甚至?xí)划?dāng)做官員無(wú)能的典型，一再遭受懲處。道光十六年，欽差恩銘、趙盛奎因?qū)彴覆涣纱谓德殻笤谏现I中又被四次點(diǎn)名批評(píng)。

地方督撫等獲知?dú)J差要到來(lái)的消息后，會(huì)選派文武巡捕官服侍欽差。巡捕官原是督撫衙門(mén)的屬官，分為文巡捕和武巡捕兩種，主要協(xié)助欽差處理日常生活和公務(wù)中的次要瑣事。此時(shí)巡捕官員直接聽(tīng)命于欽差，待欽差復(fù)命回京后，文武巡捕才停止服侍欽差。但有的巡捕官往往因地方利益同盟關(guān)系會(huì)成為督撫安插在欽差身旁的奸細(xì)，以打探欽差行轅的內(nèi)幕消息來(lái)庇護(hù)地方不法官員集團(tuán)的利益。清代進(jìn)京告御狀的人，多因案件在本省本地審理結(jié)果不公正、不合法，故而到京城午門(mén)擊鼓鳴冤，上達(dá)天聽(tīng)，以便增大案件的影響力，督促朝廷派出欽差審理。于是皇帝便派欽差審理京控案件。乾隆四十九年，甘肅發(fā)生“田五事件”，陜甘總督李侍堯會(huì)同固原提督剛塔剿辦，皇帝原本以為“李侍堯系能事之人，剛塔及各鎮(zhèn)亦多系久歷戎行，似此小丑跳梁，無(wú)難即速擒捕”。但李、剛二人經(jīng)辦不力，于是乾隆帝只得命兵部尚書(shū)?？蛋矌J差關(guān)防前去督辦。

清代繼承和發(fā)展了明代的

部分欽差制度，督撫向地方官

轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)更加明顯

明代為防止監(jiān)察官和地方官員天長(zhǎng)日久同流合污，割據(jù)稱雄，便從制度上規(guī)定督撫屬都察院外派的監(jiān)察官員，事畢即歸，巡按監(jiān)察御史也是一年一代，不得在地方長(zhǎng)久留任。入清之后，督撫地方化趨勢(shì)逐漸明朗，布政使、按察使、道、府、州、縣官員皆成下屬。不過(guò)在清前期，政府官員序列仍沒(méi)把督撫看成是地方高官，康熙、雍正兩朝的《大清會(huì)典》同《大明會(huì)典》一樣，把“督撫列于都察院之下”。例如，康熙六十年，臺(tái)島發(fā)生朱一貴之亂，康熙決定派遣御史。經(jīng)九卿廷議，每年派滿漢御史各一員前往巡察臺(tái)灣，一年更換。其職責(zé)有：稽查地方，條陳奏事，提督學(xué)政，參與地方事務(wù)的處理。雍正朝對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)整最多，設(shè)而廢棄的欽差有巡察御史、巡農(nóng)御史、觀風(fēng)整俗使、宣諭化導(dǎo)使等。到乾隆中期督撫制發(fā)生變化。乾隆三十二年編訂的《清通典》和《清通志》，正式將督撫列于地方官員之首。由此可知，督撫到乾隆中期已明確為地方官，但仍留有明朝欽差的痕跡。督撫衙門(mén)不設(shè)屬官，而布政使司、按察使司轄有經(jīng)歷、照磨等。此外，清代的督撫已經(jīng)是地方官，應(yīng)該用印信，但卻沿用關(guān)防。

清代根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要新設(shè)諸多欽差，并按存在時(shí)間長(zhǎng)短分為兩種：第一種，存在時(shí)間長(zhǎng)的欽差。清代中后期在邊疆地區(qū)設(shè)立的各種參贊大臣、辦事大臣等均屬欽差。例如，西藏有駐藏大臣，青海有西寧辦事大臣，蒙古地區(qū)有庫(kù)倫辦事大臣等。這些辦事大臣一直延續(xù)至清亡。而第二種臨時(shí)性欽差則有存續(xù)時(shí)間段。需要注意的是，無(wú)論是臨時(shí)性欽差還是固定性欽差，其職銜書(shū)寫(xiě)很少出現(xiàn)欽差。這是因?yàn)闈M語(yǔ)“欽差”為辦事大臣，故而道光年間的一份奏折中這樣書(shū)寫(xiě)庫(kù)倫辦事大臣的官銜：“總管邊務(wù)駐扎庫(kù)倫辦事大臣”，并未出現(xiàn)欽差字樣。

清代停止了明代由太監(jiān)充任的部分欽差，太監(jiān)的權(quán)勢(shì)逐步消亡。太監(jiān)是寄生在專制皇權(quán)肌體上的毒瘤。明代中后期派往外省具有欽差職能的鎮(zhèn)守太監(jiān)、守備太監(jiān)等，到清代已經(jīng)廢停。清代太監(jiān)的職責(zé)為宮廷灑掃，不參與政事，權(quán)勢(shì)較明代太監(jiān)的權(quán)勢(shì)已經(jīng)大為降低。同治之后，清代宦官勢(shì)力一度呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

此外，在管理地方事務(wù)方面，內(nèi)地與邊疆欽差有所不同。清代欽差是否參與地方事務(wù)，取決于任職是否在內(nèi)地。內(nèi)地的固定性欽差，如學(xué)政、關(guān)差、巡鹽御史、巡漕御史等，這類欽差辦理的事務(wù)都有專責(zé)，一般不參與其他地方政務(wù)，不像督撫管理的事務(wù)那樣寬泛。有一笑話說(shuō)：嘉慶年間曾有一民婦向浙江鹽運(yùn)使張映鞏狀告其夫之妾。張用杭州話幽默地說(shuō)：“阿奶，我系鹽務(wù)官職，并非地方有司，但管人家吃鹽事，不管人家吃醋事也?！蓖ǔＧ闆r是，內(nèi)地官員較多，欽差一般不過(guò)多插手職責(zé)外其他地方事務(wù)，而在邊疆地區(qū)，由于地廣人稀、路遠(yuǎn)事急，欽差和辦事大臣則全權(quán)負(fù)責(zé)各項(xiàng)事務(wù)。

欽差口銜天寵、先斬后奏、位尊權(quán)重，在清代政治生活中扮演了重要的角色?；实叟汕矚J差，激勵(lì)和震懾大批官員，及時(shí)處置了許多突發(fā)緊急事變。作為專制皇帝強(qiáng)化中央集權(quán)和控御地方的工具，欽差對(duì)處理邊疆和內(nèi)地的許多重大突發(fā)事件發(fā)揮了關(guān)鍵作用。尤其在處理清代邊疆民族問(wèn)題方面，欽差宣諭中央政策、處理重大突發(fā)事件，抗擊外國(guó)侵略者以保衛(wèi)邊境，維護(hù)國(guó)家和民族利益，且能震懾地方，醫(yī)治常規(guī)官僚政治漏洞，成為溝通上層與百姓的有效中介和化解官民矛盾諸多社會(huì)問(wèn)題的得力工具。盡管清代中后期到處派遣欽差，出現(xiàn)了“欽差大臣滿天飛”的現(xiàn)象，但由于欽差在清代政治生活的重要地位、作用，沒(méi)有一套民主、規(guī)范、完整的監(jiān)督管理制度和法制配套，加之清朝封建專制政治的本質(zhì)和欽差個(gè)人能力人品的局限，極大地限制了欽差作用的有效發(fā)揮，最終沒(méi)有挽救清朝的衰亡。

（摘自《人民論壇》）