廣東省林業(yè)四大重點生態(tài)工程建設(shè)存在問題和對策

劉珊 ，曾鋒 ，隋宏 ，吳瓊輝

（1.廣東省森林資源保育中心，廣東廣州 510173；2.廣東省林業(yè)局，廣東廣州 510173）

2012年以來，廣東省各級黨委、政府加快推進(jìn)新一輪綠化廣東大行動，高效實施森林碳匯工程、生態(tài)景觀林帶工程、森林進(jìn)城圍城工程和鄉(xiāng)村綠化美化工程等林業(yè)四大重點生態(tài)工程，林業(yè)改善民生福祉和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效果更加明顯[1]。各級林業(yè)和相關(guān)部門主動作為，新一輪綠化廣東大行動總體進(jìn)展順利，成效明顯。在推進(jìn)林業(yè)四大重點生態(tài)工程建設(shè)中，也存在一些問題，必須予以解決，促進(jìn)新一輪綠化廣東大行動取得預(yù)期效果。

1 建設(shè)情況

1.1 實施碳匯造林工程，全省森林質(zhì)量明顯提升

2012～2016年，全省以消滅宜林荒山，改造殘次林、純松林和布局不合理桉樹林，提高森林質(zhì)量為重點，共營造碳匯林100多萬hm2。各地逐漸轉(zhuǎn)變營造林思路，由“多種樹”向“種好樹”轉(zhuǎn)變，普遍選用優(yōu)良鄉(xiāng)土闊葉樹種良種壯苗造林，苗木良種率達(dá)到60%以上，新造林成活率和保存率達(dá)90%以上，林木長勢較好。同時各地不斷調(diào)整林種樹種結(jié)構(gòu)，推動以鄉(xiāng)土闊葉樹種為主的混交林大面積覆蓋，闊葉林和針闊混交林面積由2011年的548萬hm2增加到585萬hm2。截至2016年底，全省森林面積1087萬hm2，森林覆蓋率58.98%，森林蓄積量5.73億m3，分別較2011年增加36萬 hm2、1.68個百分點、1.18億 m3；一、二類林比例從2011年的66.2%提高到2016年的74.17%，森林生態(tài)狀況處于全國中上水平。

1.2 建設(shè)生態(tài)景觀林帶，交通沿線綠化狀況明顯改觀

2012～2016年，全省在北部連綿山體、主要江河沿江兩岸、沿海海岸及交通主干線兩側(cè)一定范圍內(nèi)，通過采用鄉(xiāng)土闊葉樹種+花（葉）樹種的模式，共建設(shè)生態(tài)景觀林帶1.03萬km，基本實現(xiàn)了“三年初見成效，六年基本成帶”建設(shè)目標(biāo)。其中廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、惠州等珠三角地區(qū)采用以當(dāng)?shù)厥袠?、市花和具有特色的鄉(xiāng)土樹種為主題樹種，搭配鳳凰木、火焰木、羊蹄甲、黃花風(fēng)鈴木、楓香、儀花等花（葉）變色樹種和木荷、浙江潤楠等常綠闊葉樹種的模式建設(shè)連片大色塊森林生態(tài)景觀，不少生態(tài)景觀林帶建設(shè)質(zhì)量較高，效果較好，如廣深高速、西部沿海高速。

1.3 推進(jìn)森林進(jìn)城圍城，全民共建共享氛圍濃厚

2012～2016年，全省加快實施森林進(jìn)城圍城，在城市及其周邊見空增綠、見縫插綠，共新增森林公園637個，濕地公園142個。大部分森林公園、濕地公園已經(jīng)成為市民旅游、休閑、觀光的好去處。這些森林公園、濕地公園不但豐富了當(dāng)?shù)鼐用竦男蓍e生活，還帶動了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)旅游和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

1.4 開展鄉(xiāng)村綠化美化，農(nóng)村生態(tài)狀況有所改善

據(jù)統(tǒng)計，全省2012～2016年共綠化美化鄉(xiāng)村7734個，大部分村莊形成了“進(jìn)村一條景觀路，村中有個小公園（休閑綠地），村后（旁）有片風(fēng)水林，房前屋后種上樹（果、竹、花）”的綠化美化效果。這些美麗鄉(xiāng)村，既保護(hù)了古樹名木，保留了“鄉(xiāng)愁文化”，又彰顯了嶺南特色。

2 存在問題

2.1 單位面積森林蓄積量偏低

新一輪綠化廣東大行動的目標(biāo)之一就是解決廣東省森林質(zhì)量不高的問題，經(jīng)過重點工程的建設(shè)，廣東省森林質(zhì)量有了一定的提升，但由于一些歷史上的客觀原因，森林資源整體質(zhì)量仍然不高，突出表現(xiàn)為單位面積森林蓄積量明顯偏低，僅為58.25m3/hm2，不足全國平均水平的2/3，世界平均水平的1/2，與德國、新西蘭等林業(yè)發(fā)達(dá)國家相比，不足其20%。同時，廣東省森林實際年均生長量約為3m3/hm2，潛力可達(dá) 15～20m3/hm2，而全國的實際平均水平為4.23m3/hm2，林業(yè)發(fā)達(dá)國家為8m3/hm2以上[2]。森林質(zhì)量不高，生產(chǎn)潛力沒發(fā)揮出來，生態(tài)功能仍然較為低下，這是廣東省林業(yè)最大的發(fā)展短板，也是實現(xiàn)建成全國綠色生態(tài)第一省目標(biāo)最大的“攔路虎”。

2.2 工程造林投資標(biāo)準(zhǔn)偏低

廣東省粵東西北地區(qū)，由于地方財政困難，很多地方幾乎完全依靠中央和省財政補(bǔ)助資金投入開展工程造林，沒有地方配套資金，單位面積造林投入資金標(biāo)準(zhǔn)很低（造林投入不足6000元/hm2），由此造成一些地方碳匯工程造林、生態(tài)景觀林帶工程建設(shè)質(zhì)量不高。一些地區(qū)使用老弱苗木上山造林，林木長勢較差，雖已成活但較難成林。過低的碳匯工程造林投資標(biāo)準(zhǔn)還導(dǎo)致一些施工隊伍在整地挖穴規(guī)格、肥料品種和用量等方面偷工減料，影響了工程質(zhì)量。

2.3 工程造林招投標(biāo)等前期程序繁瑣延誤造林季節(jié)

每年2～5月是廣東造林綠化的黃金時期，然而由于造林前大量的準(zhǔn)備工作花費了不少時間。如：下達(dá)項目資金、編制審批作業(yè)設(shè)計、財審、招投標(biāo)等，拖延了施工隊進(jìn)場時間，往往造成完成整地、打穴、下基肥等備耕后，迎來高溫酷暑季節(jié)，最適栽植時機(jī)已經(jīng)錯過。一些地方為完成任務(wù)，強(qiáng)行種植，影響了造林成效。

2.4 工程造林后撫育管護(hù)跟不上

造林后通常需要三年甚至更長一段時期的撫育管護(hù)才能成林成效，本來是一件事、一個工程，現(xiàn)在被人為地割裂為造林和撫育兩個工程，當(dāng)年造林招投標(biāo)一次，以后撫育還要每年招投標(biāo)一次。這不但增加了間接成本，還可能貽誤時機(jī)。中標(biāo)單位只管當(dāng)年，不顧及長遠(yuǎn)，只管苗木成活，不管能否成林成效，難免滋生偷工減料、推諉扯皮的亂象，十分不利于造林工程質(zhì)量管理。另外，由于一些地方管護(hù)和森林防火不力，新造林未成林就遭受火災(zāi)或病蟲害、薇甘菊等林業(yè)有害生物侵襲，造成保存率偏低。

2.5 粵東西北地區(qū)工程質(zhì)量良莠不齊

近幾年，粵東西北地區(qū)一些路段租用道路兩側(cè)農(nóng)田等非林地建設(shè)生態(tài)景觀林帶，租金較高，難以為繼；建設(shè)和造林不銜接，一些路段因改擴(kuò)建需要而破壞了剛剛建好的生態(tài)景觀林帶[3]。此外，較低的投資標(biāo)準(zhǔn)也導(dǎo)致不少路段生態(tài)景觀林帶不成帶、不連通。由于缺少省級財政資金支持，粵東西北地區(qū)一些森林公園、濕地公園和鄉(xiāng)村綠化美化工程建設(shè)質(zhì)量不高，有的沒有科學(xué)合理規(guī)劃，有的基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，甚至僅有一個簡易牌坊。

2.6 生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

目前省級以上生態(tài)公益林效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平均僅為390元/hm2[4]，與經(jīng)營商品林的實際可預(yù)期收益或者當(dāng)前的林地租金收益差距較大，與浙江省450元/hm2的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有差距[5]。生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和管護(hù)的激勵政策和約束機(jī)制亟需進(jìn)一步完善。

3 對策和建議

3.1 提高造林綠化質(zhì)量和水平

由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，山區(qū)農(nóng)村大部分青壯年勞力外出務(wù)工，出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，山區(qū)造林綠化越來越依賴各級政府的工程造林項目。因此，要進(jìn)一步發(fā)揮好林業(yè)重點生態(tài)工程在新一輪綠化廣東大行動中的示范帶動和引領(lǐng)作用?！笆濉睍r期，廣東省政府拓展了新一輪綠化廣東大行動的內(nèi)涵和外延，決定續(xù)建碳匯工程造林33.33萬hm2，把補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到當(dāng)年造林12000元/hm2。這個標(biāo)準(zhǔn)基本符合粵東西北的實際情況。苗木是造林的基礎(chǔ)，建議逐步推廣使用1.5～2年生，80cm以上鄉(xiāng)土闊葉樹種良種壯苗上山造林，以提高造林成活率。在造林季節(jié)把握上，建議參照國家林業(yè)局正在實行的造林任務(wù)年度滾動完成的做法，各地在當(dāng)年底前完成造林備耕和苗木準(zhǔn)備工作，次年2～5月完成栽植任務(wù)，以提高苗木成活率和長勢。在整地規(guī)格上，建議將植穴標(biāo)準(zhǔn)提高到60cm×60cm×40cm。肥料宜采用高效復(fù)合肥，基肥不少于0.5kg/穴，嚴(yán)防使用劣質(zhì)肥料或缺斤少兩現(xiàn)象。此外，在造林樹種選擇上，建議多選用紅錐、楠木、白木香、樟樹等珍貴鄉(xiāng)土樹種造林。同時在造林困難地區(qū)適當(dāng)安排種些農(nóng)民喜聞樂見的優(yōu)良鄉(xiāng)土針葉樹種（雜交松、杉等）的比例，進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)民參與碳匯造林、保護(hù)造林成果的積極性和主動性。

3.2 實施大徑級林木培育工程，提升森林資源質(zhì)量

廣東省現(xiàn)有喬木林中，2/5為中幼齡林[6]，處于生長加快的階段，具備培育優(yōu)質(zhì)高效森林的天然稟賦和機(jī)會，森林質(zhì)量提升潛力巨大。通過實施大徑級林木培育工程，加強(qiáng)森林撫育經(jīng)營，將單位面積森林蓄積量提高到現(xiàn)有世界平均水平，也就是131m3/hm2。在經(jīng)營管理中，建議首先要因地制宜確定撫育措施，充分考慮不同地區(qū)、樹種、林齡、長勢、土壤、氣候條件等，制定出不同的經(jīng)營管理措施，精準(zhǔn)地提升森林質(zhì)量。其次，建議擴(kuò)大森林撫育規(guī)模，不但要對近年新造的幼林地持續(xù)、多次開展以除草、松土、擴(kuò)穴、追肥等為主要內(nèi)容的撫育，而且要對現(xiàn)有中幼齡林開展一次以清理病死樹、去弱扶強(qiáng)、割藤割灌、修枝整枝等為主要內(nèi)容的增加森林健康度的撫育[7]。再次，建議新造林每年撫育兩次，分別在4～5月、8～9月各開展一次，抑制雜草生長，促進(jìn)苗木生長。

3.3 提高生態(tài)景觀林帶、森林進(jìn)城圍城和鄉(xiāng)村綠化美化水平和檔次

全面調(diào)查全省已建的生態(tài)景觀林帶、森林公園、濕地公園和鄉(xiāng)村綠化狀況。在此基礎(chǔ)上，選擇一批基礎(chǔ)條件比較好，地方政府和群眾建設(shè)和保護(hù)意愿強(qiáng)的路段、森林公園、濕地公園、村莊，建設(shè)示范性樣板工程，提升綠化、美化、生態(tài)化的質(zhì)量?！笆濉睍r期，粵東西北地區(qū)每個城市選擇2～4段、每段50～80km連續(xù)的高速公路路段，3～5個森林公園、濕地公園、10～15個鄉(xiāng)村，由省財政集中財力分年度對生態(tài)景觀林帶、森林公園、濕地公園、村莊給予必要的補(bǔ)助資金，力爭到2020年，在粵東西北地區(qū)建成2000km以上較高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)景觀林帶，50個以上森林公園、濕地公園，200個以上鄉(xiāng)村綠化美化的省級示范工程。

3.4 嚴(yán)格管護(hù)森林資源，提升森林資源質(zhì)量

繼續(xù)加強(qiáng)新造林和幼林管護(hù)工作，全面推行新造林地管護(hù)責(zé)任制，督促各地做到管護(hù)措施、管護(hù)人員、管護(hù)經(jīng)費、管護(hù)責(zé)任“四到位”，確保造林一片、管護(hù)一片、成林一片。管護(hù)森林資源的另一個有效途徑是探索建立森林資源資產(chǎn)移交制度，即財政資金造林項目三年竣工驗收后，形成的固定資產(chǎn)移交給鎮(zhèn)、村，有條件的地方還可以移交給農(nóng)戶（也就是林地所有者、使用者），明確其管護(hù)的主體責(zé)任。

3.5 健全生態(tài)公益林效益補(bǔ)償機(jī)制

提高省級以上生態(tài)公益林效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建議至2022年，在2017年平均每畝28元的基礎(chǔ)上，逐年適當(dāng)提高省級以上生態(tài)公益林的效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[8]。完善激勵性補(bǔ)助機(jī)制，推行分區(qū)分類差異化補(bǔ)償機(jī)制，按生態(tài)區(qū)位重要性、生態(tài)脆弱性、林分質(zhì)量，綜合考慮保護(hù)管理難度、森林生態(tài)服務(wù)功能等因素，分區(qū)域確定生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)燃墸诸愔贫ㄉ鷳B(tài)公益林效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。探索政府購買生態(tài)公益林經(jīng)營服務(wù)，通過合同、委托等方式，加強(qiáng)生態(tài)公益林經(jīng)營。鼓勵經(jīng)營者在保障生態(tài)效益、符合土地用途管制前提下，開展森林旅游、發(fā)展珍貴樹種和林下經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)營。

3.6 進(jìn)一步健全考核獎懲機(jī)制

一方面要及時對為新一輪綠化廣東大行動作出重要貢獻(xiàn)的先進(jìn)單位和個人予以表彰，樹立榜樣，傳播正能量。另一方面，要層層重新簽訂責(zé)任書，進(jìn)一步完善考核體系，改進(jìn)考核辦法。目標(biāo)責(zé)任制考核辦法要充分考慮到區(qū)域林業(yè)發(fā)展階段的特點和實際，分珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)，按各自林業(yè)生態(tài)建設(shè)重點設(shè)置相應(yīng)考核指標(biāo)；對綜合考核結(jié)果分?jǐn)?shù)較高，但仍然存在突出問題的地方，也應(yīng)客觀指出，力促各地補(bǔ)齊短板，完善工作，充分發(fā)揮目標(biāo)責(zé)任制考核的激勵導(dǎo)向作用。對荒山、疏殘林面積較大、林分整體質(zhì)量較差、碳匯造林任務(wù)繁重的重點縣，要進(jìn)一步加強(qiáng)工作督導(dǎo)。