政府產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)與企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新行為研究

馮飛鵬, 韋瓊?cè)A

(桂林旅游學(xué)院 a. 國際商學(xué)院; b. 圖文信息中心, 廣西 桂林 541006)

產(chǎn)業(yè)政策作為調(diào)節(jié)包括研發(fā)投資在內(nèi)的社會(huì)資源在產(chǎn)業(yè)內(nèi)與產(chǎn)業(yè)間配置的調(diào)控手段,被各國政府廣泛采用。但政府借助產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的行為是否具有效率,在學(xué)術(shù)界尚未取得一致意見。有的學(xué)者持懷疑態(tài)度[1],甚至持負(fù)面看法,認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策或?qū)е缕髽I(yè)的尋租、套利行為[2-4],或?qū)е缕髽I(yè)投資效率下降和資源浪費(fèi)[5],或傳遞出過度激進(jìn)甚至錯(cuò)誤的政策信號(hào),使管理者過度自信,加劇對資源配置的認(rèn)知偏差[6]。也有研究持支持觀點(diǎn),認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策能有效改善包括研發(fā)投資在內(nèi)的資源配置效率,政府通過實(shí)施重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策,可以提高產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)之間資源重置的效率[7],產(chǎn)業(yè)政策在總體上能引導(dǎo)信貸資源有效配置[8]。產(chǎn)業(yè)政策作為推行國家發(fā)展戰(zhàn)略的手段,在培育企業(yè)競爭力、改善企業(yè)微觀績效上發(fā)揮著重要的作用。產(chǎn)業(yè)政策能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源定向積累和流動(dòng),形成支持調(diào)整的持續(xù)競爭優(yōu)勢(support-adjusted sustainable competitive advantage,SASCA),有效地引導(dǎo)企業(yè)降低成本,發(fā)現(xiàn)市場機(jī)會(huì)并建立新的潛在優(yōu)勢,創(chuàng)造優(yōu)于競爭對手的預(yù)期業(yè)績[9]。

2008年金融危機(jī)以來, 各國政府為各自的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型大傷心力, 試圖探索出一條適合本國發(fā)展的方案。 2016年, 中國政府也在“十三五”規(guī)劃中明確將創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略提升為今后很長一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。 研究政府產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)與企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新行為的關(guān)系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、 產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下的企業(yè)行為:基于產(chǎn)業(yè)政策作用的一般分析

1. 產(chǎn)業(yè)政策介入微觀市場的原因及效果

市場機(jī)制常常因受到外部影響、公共性產(chǎn)品、信息不充分、不完全競爭等因素干擾而難以正常發(fā)揮作用,政府的介入有其必要性。市場失靈及后發(fā)經(jīng)濟(jì)體的趕超戰(zhàn)略是產(chǎn)業(yè)政策存在的思想基礎(chǔ),這種作用在監(jiān)管型或發(fā)展型國家產(chǎn)業(yè)政策選擇上會(huì)有所差異。中國的產(chǎn)業(yè)政策往往為解決公共服務(wù)、外部利益、壟斷、進(jìn)出口、公共研發(fā)等問題而來,支持一部分產(chǎn)業(yè),限制另一部分產(chǎn)業(yè),不均衡的政策措施必然會(huì)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不同的影響。產(chǎn)業(yè)政策之所以受到很大爭議,是因?yàn)檎袨橐部赡芘で袌鲎饔?導(dǎo)致資源低效配置。如何界定產(chǎn)業(yè)政策的適宜標(biāo)準(zhǔn),政府決策能否不受自身或其他利益訴求的干擾,政府行政系統(tǒng)是否具有執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)力,如何協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與市場功能的兼容性,實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策過程中如何防止腐敗、尋租等問題的產(chǎn)生[10]。

產(chǎn)業(yè)政策的不同手段可能產(chǎn)生不同效果。一些政策會(huì)造成市場扭曲,有些政策甚至不是單一行業(yè)范圍。自20世紀(jì)60年代以來,在眾多有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下的企業(yè)行為分析中,學(xué)者們從不同角度作了不同的闡釋。

(1) 試圖從公共政策視角去理解個(gè)人偏好和社會(huì)福利函數(shù),在存在外部性、公共物品、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的情形下,怎樣改善資源配置效率。

(2) 以典型自然壟斷行業(yè)的電力部門為例,研究受管制和不受管制的電力企業(yè),同樣得出了政府管制作用效果并不顯著的結(jié)論。

(3) 產(chǎn)業(yè)規(guī)制理論認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)管制會(huì)引發(fā)政治腐敗或政府行政失靈現(xiàn)象,即政府制定出的某種公共政策,即使出于公共利益,后果也可能只對少數(shù)人有利。產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過程中容易因受到行業(yè)中利益集團(tuán)的干擾而扭曲。同時(shí),決策者難以獲得決策需要的完備信息,決策者、執(zhí)行者行為帶有個(gè)人私利,從而存在“官商勾結(jié)”行為,不利于收入合理分配,影響社會(huì)整體福利的提升[11]。

2. 產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程及影響因素

產(chǎn)業(yè)政策制定中,標(biāo)準(zhǔn)確立、政府內(nèi)部協(xié)調(diào)、實(shí)施手段、效果預(yù)期等存在諸多困難,完美型政府取代不完美市場的想法難以實(shí)現(xiàn)。政府本身獲取信息的能力有限,極易給腐敗、尋租以機(jī)會(huì),即使在產(chǎn)業(yè)政策較為成功的國家,“政府失靈”也同樣大量存在,信息不完全的現(xiàn)象廣泛存在于私人和公共部門。

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、克服市場失靈的努力有其積極意義,在市場、信息、競爭等要素不充分的前提下,市場機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu),如果沒有政府介入,很難實(shí)現(xiàn)市場資源配置的有效性。既有實(shí)證研究表明,統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及具體案例都無充分證據(jù)顯示公只作用于私所有制的效率差異。從委托-代理理論角度來看,西方大型私營企業(yè)的雇員都不是公司所有者,也同樣缺乏利潤最大化激勵(lì)。尤其是在大型企業(yè)股權(quán)日益高度分散的情況下,公司管理層所占股份很小,控制權(quán)趨于消亡,從這一點(diǎn)來說,政府與私企之間幾乎不存在差異。此外,企業(yè)生產(chǎn)中固定成本的存在,會(huì)限制廠商的數(shù)量,使市場競爭趨于弱化;廠商的利潤率會(huì)受到一般性事件和偶發(fā)事件的雙重影響,并不能很快從價(jià)格上得到反饋[12]。以上研究旨在為政府所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性,以及具體政策提供理論支持。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為,國家產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)是競爭性的,而不是選擇性的[13-14]。競爭性產(chǎn)業(yè)政策容易產(chǎn)生積極的正面效果?；蛘哒f,產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)產(chǎn)生的促進(jìn)作用是有條件的,這與Aoki所持的“市場增進(jìn)論”看法相吻合:政府的作用旨在刺激或彌補(bǔ)民間的協(xié)調(diào)與合作[15]。因此,有研究者對產(chǎn)業(yè)政策作了總體上的評(píng)價(jià):產(chǎn)業(yè)政策與任何其他經(jīng)濟(jì)政策一樣,涉及到資源配置的流向、社會(huì)利益的調(diào)整、政策資源的爭奪、道德或政治利益的實(shí)現(xiàn)等方面,產(chǎn)業(yè)政策在國家經(jīng)濟(jì)政策體系中的作用或?qū)Ξa(chǎn)業(yè)競爭力的作用是有限的[16]。

一般而言,不能完全肯定或否定產(chǎn)業(yè)政策,只有在政策推行時(shí)不致引發(fā)嚴(yán)重的“政府失靈”的情況下,產(chǎn)業(yè)政策才具備發(fā)揮正面作用的基礎(chǔ)性條件[17]。產(chǎn)業(yè)政策作用的發(fā)揮最終取決于政策執(zhí)行過程中,政府行政系統(tǒng)與企業(yè)主體市場利益的均衡點(diǎn)的形成與協(xié)調(diào)(見表1、表2)。

表1 政府行政系統(tǒng)和企業(yè)主體執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的收益與成本對比

表2 影響政府行政系統(tǒng)和企業(yè)主體執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的若干因素

二、 產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下的企業(yè)行為:基于產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)研發(fā)行為影響的分析

1. 產(chǎn)業(yè)政策影響企業(yè)創(chuàng)新行為的根源

聚焦產(chǎn)業(yè)政策對研發(fā)投資影響的目的, 是闡釋產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)中展現(xiàn)的積極作用[18]。 發(fā)達(dá)工業(yè)國家的經(jīng)驗(yàn)表明, 新技術(shù)的產(chǎn)生對國家長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有關(guān)鍵性影響, 但其過程不確定, 技術(shù)變化也不連續(xù)[19]。 技術(shù)的推廣能促進(jìn)一國(地區(qū))經(jīng)濟(jì)的快速增長, 也能帶動(dòng)相關(guān)投資、 就業(yè)機(jī)會(huì)乃至產(chǎn)品(服務(wù))次級(jí)需求的輻射效應(yīng)[20]。 創(chuàng)新離不開資金支持, 創(chuàng)新投資決策取決于兩個(gè)關(guān)鍵因素: 一是為創(chuàng)新分配資源的初步動(dòng)機(jī), 二是提供必要財(cái)務(wù)手段的能力[21]。 產(chǎn)業(yè)政策試圖干預(yù)企業(yè)的研發(fā)投資決策, 因?yàn)榧兇饣谑袌龅馁Y源分配缺陷可能導(dǎo)致創(chuàng)新者支出的不足。

新知識(shí)的有限獨(dú)占性常常導(dǎo)致私人回報(bào)低于社會(huì)回報(bào),從而導(dǎo)致利益激勵(lì)不足引起的創(chuàng)新投資不足。即使不考慮公司的實(shí)際融資能力,扭曲的激勵(lì)同樣會(huì)帶來市場失靈。研發(fā)投資不足可能是資本市場不完善造成的,即使激勵(lì)措施沒有被扭曲,依然破壞了企業(yè)增加融資以投資的能力。例如,來自歐洲共同體“關(guān)于阻礙創(chuàng)新的因素”的調(diào)查數(shù)據(jù)表明,樣本中21%的企業(yè)認(rèn)為“相對于預(yù)期收益的創(chuàng)新成本太高”,15%的企業(yè)認(rèn)為“存在過度經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)”和“缺乏適當(dāng)?shù)馁Y金來源”。中國對企業(yè)家成長與發(fā)展的專題調(diào)查同樣顯示出類似的結(jié)果[22]。在中國,由于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,政府往往通過科技發(fā)展規(guī)劃、科技促進(jìn)計(jì)劃等,在財(cái)政、資金等方面予以創(chuàng)新支持。

基于以上理由,政府產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)研發(fā)的激勵(lì)越來越受到企業(yè)界的歡迎。但是,由于學(xué)者們就產(chǎn)業(yè)政策對激勵(lì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的有效性存在不同意見,加之產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施手段具有多樣性,針對產(chǎn)業(yè)政策效率的爭議和討論一直都有。有人認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)資本應(yīng)該成為替代產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼研發(fā)的私人投資,也有人認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)資本只是一種政策“炒作”[23]。

2. 產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)企業(yè)研發(fā)投資的依據(jù)

知識(shí)市場失靈(新想法的有限銷售能力)是引發(fā)創(chuàng)新投資不足的金融原因之一。作為一種公共利益,知識(shí)的兩個(gè)關(guān)鍵性質(zhì)可能嚴(yán)重降低其商業(yè)價(jià)值。第一,無論多少人使用知識(shí)(消費(fèi)非競爭性),知識(shí)仍然在流通。第二,知識(shí)一旦披露,就很難執(zhí)行任何付款(非排他性)。個(gè)體企業(yè)的戰(zhàn)略選擇包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保密性、交貨期和具體知識(shí)(銷售產(chǎn)品而不是想法),研發(fā)越是遠(yuǎn)離市場,越難實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新回報(bào)。可以依靠各種工具實(shí)現(xiàn)充分的政策效果:通過有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度加強(qiáng)對知識(shí)的壟斷性占有;通過公共資源支持基礎(chǔ)研究,創(chuàng)造正的外部性,從長遠(yuǎn)看有利于科技知識(shí)向工業(yè)應(yīng)用轉(zhuǎn)化;提供政府補(bǔ)貼作為對創(chuàng)新額外的社會(huì)回報(bào)。

融資約束(資本市場缺陷)是引發(fā)創(chuàng)新投資不足的另一個(gè)重要原因。關(guān)于國家創(chuàng)新體系的文獻(xiàn)持續(xù)強(qiáng)調(diào)成熟、發(fā)達(dá)的資本市場對創(chuàng)新活動(dòng)配置財(cái)政資源的重要性。資本市場的基本功能是將金融資源轉(zhuǎn)向最為有利的用途。投資決策基于對未來回報(bào)的預(yù)期,依賴于描述未來結(jié)果的不完全信息。這種情況下,資源分配的準(zhǔn)確性取決于兩個(gè)關(guān)鍵因素:一是信息的可獲得性,二是正確解釋信息的能力,即知識(shí)。在完善資本市場的理想狀態(tài)下,所有項(xiàng)目都是根據(jù)自己的優(yōu)勢獲得資助,公司的規(guī)模、抵押品的可用性、公司的資本比率等并不是主要因素[24]。

逆向選擇影響項(xiàng)目質(zhì)量的正確識(shí)別。企業(yè)家有更好的關(guān)于預(yù)期成本和回報(bào)的信息,但不能可信地與投資者溝通,從而使投資者難以區(qū)分項(xiàng)目的好壞。投資者選擇拒絕信貸而不是承擔(dān)高貸款利率,因?yàn)楹笳咄ǔｋ[藏著較大風(fēng)險(xiǎn)。

利益激勵(lì)下引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn),企業(yè)家的冒險(xiǎn)行為可能損害投資者的利益,大量新企業(yè)失敗的案例也加劇了投資者的疑慮[25]。當(dāng)投資用于創(chuàng)新時(shí),不確定性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇了投資者的擔(dān)憂。對于創(chuàng)新和技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目,專業(yè)知識(shí)的需求隨著新的不確定性的出現(xiàn)而增加,隨著信息日益不對稱的增加而增長。因此,隨著企業(yè)規(guī)模和年限的增加,最優(yōu)(或可行)資本結(jié)構(gòu)通常隨時(shí)間而變化,實(shí)證檢驗(yàn)支持了“啄食順序”理論。

Harhoff等研究了德國機(jī)械行業(yè)的中小型企業(yè),發(fā)現(xiàn)超過三分之二的產(chǎn)品創(chuàng)新支出來自企業(yè)自有現(xiàn)金流,其次是銀行融資和公共補(bǔ)貼[26]。同樣,在對比利時(shí)小技術(shù)公司的研究中,Bozkaya等觀察到創(chuàng)始人的個(gè)人資金是種子融資,銀行貸款和政府補(bǔ)貼在早期技術(shù)開發(fā)階段發(fā)揮了重要作用,而“商業(yè)天使基金”或風(fēng)險(xiǎn)資本在企業(yè)成長后期階段發(fā)揮更大的作用[27]。Hall的研究結(jié)論表明,債務(wù)是研發(fā)投資的不利資金來源[28]。類似地,Hyytinen等觀察到芬蘭中小企業(yè)樣本中的“部分逆轉(zhuǎn)啄食順序”,創(chuàng)新型公司表現(xiàn)出較低的負(fù)債率,更多地依賴于主要股東的股權(quán)[29]。此外,風(fēng)險(xiǎn)資本是研發(fā)強(qiáng)度最高的企業(yè)最重要的外部資本來源,而“商業(yè)天使基金”是一些具有低創(chuàng)新活動(dòng)的中小企業(yè)的主要外部融資來源。Hogan等在對愛爾蘭軟件公司的研究中得出結(jié)論:企業(yè)家愿意喪失獨(dú)立性和控制權(quán),以便追求創(chuàng)新和公司價(jià)值最大化,并最終實(shí)現(xiàn)潛在的未來銷售業(yè)績[30]。

三、 政府產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新行為的影響:一個(gè)分析框架

總結(jié)以上研究,產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生的影響或發(fā)揮的作用如圖1和圖2所示。

圖1 產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)研發(fā)投資的引導(dǎo)作用機(jī)理圖

產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)財(cái)政手段支持(補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等)協(xié)調(diào)行政管制與經(jīng)濟(jì)活動(dòng),促進(jìn)競爭;通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)資源與政策扶持(信貸控制,稅費(fèi)補(bǔ)貼與優(yōu)惠等),調(diào)控行政管制和資源控制。無論手段如何,其目的是減弱影響企業(yè)創(chuàng)新的兩大重要因素:第一,創(chuàng)新產(chǎn)出的全部或部分公共物品屬性導(dǎo)致創(chuàng)新收益的非獨(dú)占性(正外部性),即私人收益小于社會(huì)收益;第二,資本市場缺陷(信息不對稱、創(chuàng)新項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)難以識(shí)別等),即利益激勵(lì)不足和融資約束[31]。

圖2 產(chǎn)業(yè)政策、研發(fā)投資與企業(yè)創(chuàng)新績效的理論邏輯框架圖

研發(fā)投資作為一種對創(chuàng)新活動(dòng)的投入,承擔(dān)著推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)、塑造產(chǎn)品差異化、提高產(chǎn)品質(zhì)量、增強(qiáng)企業(yè)潛在競爭力等功能,以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)化的預(yù)期目標(biāo),提升企業(yè)成長性,改善企業(yè)價(jià)值。企業(yè)受產(chǎn)業(yè)政策支持的狀況和企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng),會(huì)影響投資者的安全感和自信心,從而影響企業(yè)對風(fēng)險(xiǎn)性投資項(xiàng)目的選擇,對企業(yè)價(jià)值水平產(chǎn)生重要影響。

四、 結(jié) 語

企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)具有巨大的外溢效應(yīng),具有極大的對外輻射能力,如新市場的開拓、新生產(chǎn)知識(shí)和技能的發(fā)現(xiàn)與應(yīng)用、新商業(yè)模式的開發(fā)等。后續(xù)的模仿者(跟隨者)可以在先行者付出不少的“發(fā)現(xiàn)成本”之后,較為輕易地跟隨模仿,不支付或少支付相應(yīng)成本,導(dǎo)致知識(shí)市場上新知識(shí)生產(chǎn)者私人收益小于社會(huì)收益的窘境,造成知識(shí)市場上創(chuàng)新知識(shí)供給激勵(lì)不足的后果。

在企業(yè)創(chuàng)新過程中,生產(chǎn)技術(shù)的突破往往是非線性的、難預(yù)料的,對研發(fā)創(chuàng)新者提出了巨大挑戰(zhàn)。創(chuàng)新成功的不確定性很難吸引足夠投資者加盟支持,造成資本市場對創(chuàng)新融資的制約。即便在研發(fā)成功后,新產(chǎn)品能否為市場所接受,能否適銷對路進(jìn)而創(chuàng)造商業(yè)利潤,都難以確定。所以,知識(shí)市場上的激勵(lì)不足和對創(chuàng)新活動(dòng)的融資約束,導(dǎo)致新產(chǎn)品市場供給不足,市場資源配置效率受損。

政府介入微觀創(chuàng)新市場對創(chuàng)新予以激勵(lì)有其必要性。政府對研發(fā)活動(dòng)予以資助,對新產(chǎn)品開發(fā)給予產(chǎn)業(yè)(產(chǎn)品)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠,在信貸上予以優(yōu)先扶持,等等,都是重要的措施保障。

然而,任何事物的存在都有其正向與負(fù)向性,學(xué)界對于政府以包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的政策工具介入創(chuàng)新領(lǐng)域的效果,同樣持有不同的看法。基于產(chǎn)業(yè)政策作用的一般性分析及其對企業(yè)研發(fā)行為影響的理論考察,構(gòu)建一個(gè)包括產(chǎn)業(yè)政策、研發(fā)投資和企業(yè)創(chuàng)新績效的理論邏輯框架,展現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)與企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新行為之間的正向關(guān)聯(lián),旨在為廓清學(xué)界對產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)的爭議提供更為廣闊的觀察視野,以闡明產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)研發(fā)投資的正向作用,為產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新提供積極的理論解釋,呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的正面影響力,為政府在推動(dòng)微觀市場主體創(chuàng)新時(shí)的精準(zhǔn)施策提供智力支撐與借鑒。