美國軍人優(yōu)撫制度研究

于 匯

(中國人民大學法學院，北京 100872)

軍人優(yōu)撫制度不僅是各國社會保障制度的重要內(nèi)容，同時也是衡量一國國防力量以及綜合實力的重要指標。軍人優(yōu)撫制度的完善及其保障水平，將直接影響軍隊素質(zhì)以及國防水平；當軍人退役重回社會后，也會影響社會整體秩序的穩(wěn)定。當前，退伍軍人待遇的提高和落實已經(jīng)成為我國國防建設以及社會建設的重要議題：2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的決定》①參見：關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的決定[N].人民日報，2018-3-18（6）。，批準成立中華人民共和國退役軍人事務部，專門負責退役軍人的安置及保障等工作；立法機關(guān)也正在著手起草《退役軍人保障法》，《退役軍人保障法》被列入“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”之一②參見：十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃[EB/OL].[2018-09-15].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm。，有望于近期內(nèi)完成立法并頒布實施。

美國是擁有世界上最為強大的軍事體系的國家，其軍隊的后勤保障系統(tǒng)首屈一指。美國的現(xiàn)役軍人和退役軍人的保障水平是世界上最為先進的，擁有成熟和完善的軍人優(yōu)撫制度體系，其中許多制度不僅別具一格，而且具有很強的參考意義。

一、美國軍人優(yōu)撫制度的管理機制：專門的部門管理與協(xié)作

當前美國軍人的優(yōu)撫主要由美國國防部（United States Department of Defense）和美國退伍軍人事務部（United States Department of Veterans Affairs）負責。美國國防部負責在役軍人的待遇發(fā)放以及其他福利，美國退伍軍人事務部負責退伍軍人的優(yōu)撫事宜。

（一）美國國防部及其下設機構(gòu)

在役軍人的優(yōu)撫主要由美國國防部下設的人事與戰(zhàn)備部門（The Under Secretary for Personnel and Readiness）負責。人事與戰(zhàn)備部門由部隊管理政策部、衛(wèi)生事務部、后備事務部、戰(zhàn)備事務部、項目集成部和規(guī)劃部組成。在役軍人的身體健康主要有衛(wèi)生事務部負責保障，戰(zhàn)備事務部負責保障在役軍人的薪酬發(fā)放、在職教育、休息休假等日常優(yōu)撫事務。①參見：https://prhome.defense.gov/。

（二）美國退伍軍人事務部

美軍軍人優(yōu)撫制度管理機制的最大特色在于其退伍軍人由專門的國家機構(gòu)負責。美國退伍軍人事務部是為處理美國退伍軍人及其家庭在軍人退伍后的生活保障而成立的內(nèi)閣部門。美國退伍軍人事務部為服務對象提供傷殘賠償金、養(yǎng)老金、教育、住房貸款、人壽保險、職業(yè)康復、遺屬福利、醫(yī)療福利、安葬等服務。

美國退伍軍人事務部下設22個辦公室和3個管理局，其職能主要包括制定退伍軍人優(yōu)撫計劃、協(xié)調(diào)各職能部門共同協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州之間的合作關(guān)系、負責具體事務的執(zhí)行和監(jiān)督等。為了更好地發(fā)揮職能，美國退伍軍人事務部還和其他政府機構(gòu)、民間組織等建立了廣泛的合作項目。

二、美國現(xiàn)役軍人的優(yōu)撫制度

美國現(xiàn)役軍人的優(yōu)撫制度大致包括薪酬待遇、醫(yī)療保險、教育福利、休假福利和家屬優(yōu)撫。

（一）薪酬待遇

美軍官兵服役期間享有優(yōu)渥的生活待遇，對提升美軍軍人的政治、經(jīng)濟地位，吸引社會精英入伍從戎，發(fā)揮了重要作用[1]。美國入伍軍人的薪酬待遇（Military Pay）主要由基本工資（Basic Pay）、特別補貼（Special Pay）、津貼（Allowance）、獎金（Bonus）等組成。

1.基本工資

美國服役軍人的基本工資（Basic Pay）是各在役士兵和軍官通過服役而獲得的基本收入。每個士兵或軍官的基本收入，是根據(jù)他們的收入（Pay Grade）等級確定的，收入等級則主要由服役時間和軍銜決定的。以美國陸軍為例，美國陸軍的軍銜由低到高分為士兵、準尉和軍官，軍銜不同，其基本工資的計算標準也不一樣。②參見：2018 Defense Finance Accounting System Pay Charts,Military [EB/OL].[2018-09-15].https://www.dfas.mil/militarymembers/Pay-Tables/military-pay-charts.html。美軍基本工資的確定和增長的最大特點，在于其始終以社會生活的必要支出以及地方同等工作特別是政府職員的收入作為參照系，以使美國軍人的基本收入始終能夠維持在社會中上水平。

2.特別補貼

美軍特別補貼（Special Pay）是在基本工資的基礎上，為激勵官兵完成特別任務、從事特種訓練、激勵入伍或為了其他特殊目的而額外支付的報酬。美軍特別補貼的主要項目包括執(zhí)行海外任務補貼、執(zhí)行困難任務補貼、執(zhí)行飛行任務補貼和執(zhí)行海上任務補貼等。③參見：https://www.military.com/benefits/military-pay/special-pay/overseas-extension-pay.html。如果說基本工資體現(xiàn)的是薪酬的保障作用，那么特別補貼則體現(xiàn)了薪酬的激勵作用——鼓勵美軍士兵能夠積極提升自身能力，踴躍參加困難任務，從而帶動士兵整體素質(zhì)的提升。

3.津 貼

為了適當彌補軍人的生活花費，提高軍人的生活水平，美軍為官兵提供不同種類的津貼（Allowance），這些津貼合計占美軍薪酬待遇的很大一部分。美軍官兵目前享受的津貼種類主要有基本生活津貼、高消費水平地區(qū)生活津貼、服裝津貼和海外住房津貼等。其中，基本生活津貼（Basic Allowance for Subsistence）是美軍提供給服役官兵解決住宿和飲食的津貼。①自2002年起，美軍規(guī)定，入伍官兵必須支付餐費，該餐費由美軍統(tǒng)一補貼。目前，每名士兵的基本生活津貼是每月369.39美元；每名軍官的基本生活津貼是每月254.39美元。②參見：https://www.military.com/benefits/military-pay/allowances/basic-allowance-for-subsistence.html。基本住房津貼（Basic Allowance for Housing）是美軍對未能獲得政府提供住房的官兵住房成本的一種補償。住房津貼的多少依駐地位置、當?shù)胤孔鈨r格、收入等級以及婚姻狀況而定，并實行價格保護。③基本住房津貼中的“價格保護制度”指的是如果所駐扎地區(qū)的基本住房津貼標準下降，只要官兵的服役狀態(tài)沒有改變，其所能請領(lǐng)的住房津貼就不會下降；而當該地的基本住房津貼標準提高時，所能請領(lǐng)的住房津貼則會相應提高。參見：https://www.military.com/benefits/military-pay/allowances/basic-allowance-for-housing.html。

（二）醫(yī)療保險

美軍的醫(yī)療保險統(tǒng)一由美國國防部負責管理和運營，被稱作TRICARE醫(yī)療保險項目。美軍的醫(yī)療保險覆蓋的人群包括在役官兵、退役官兵以及有扶養(yǎng)和贍養(yǎng)義務的親屬。TRICARE醫(yī)療保險項目包含多項子項目，以滿足不同身份的軍事人員及其家屬的需求。對于在役官兵，TRICARE醫(yī)療最主要的保險項目是全面醫(yī)保項目（The TRICARE Prime Program）。

全面醫(yī)保項目是美軍為在役官兵提供的基礎性醫(yī)療保險，所有入伍服役的官兵都必須加入，無須繳納注冊費和手續(xù)費。加入全面醫(yī)保項目后，官兵當生病或受傷時，優(yōu)先由軍隊醫(yī)院提供免費的治療。如果軍隊醫(yī)院已經(jīng)滿額或無法治療，則可以在軍隊醫(yī)院負責人批準后，轉(zhuǎn)院至與全面醫(yī)保項目有合作關(guān)系的醫(yī)療機構(gòu)繼續(xù)進行治療，醫(yī)療花費統(tǒng)一由全面醫(yī)保項目負擔。

（三）教育福利

為了吸引更多適齡青年入伍，同時保證軍隊的文化教育水平，提升軍隊戰(zhàn)斗力，美軍為入伍服役的官兵提供了優(yōu)厚的教育福利，包括服役時的教育以及退伍后的繼續(xù)教育?？傮w來說，美軍各軍種都提供的教育福利主要有以下幾項。

1.學費資助

美軍為服役期間繼續(xù)攻讀學士和碩士學位的士兵提供全額學費資助（Tuition Assistance）。士兵如果想獲得學士學位的學費資助，則應當首先完成軍隊組織的個人進階培訓（Advanced Individual Training），并于培訓結(jié)束后服役滿1年方得申請。服役滿十年后，可以申請研究生教育學費資助。④參見：https://www.military.com/education/money-for-school/army-tuition-assistance.html。

2.大學合作培養(yǎng)項目

美軍與駐地或其他地區(qū)的大學設有多項合作教育項目，如陸軍的 SOCAD項目（Servicemembers Opportunity Colleges Degree Program for the Army）、海軍的 SOCNAV項目（Servicemembers Opportunity Colleges Degree Program for the NAVY）等。美軍官兵可以在服役期間修讀合作大學開設的課程，獲得相關(guān)專業(yè)的學位或聯(lián)合培養(yǎng)學位等。

3.在線繼續(xù)教育

美軍還為在役官兵提供各種各樣的線上課程，如陸軍的eARMY項目。這類課程全部免費，美軍會為官兵提供上課所必須的教材和各種技術(shù)設備。官兵如果修完指定課程，可以獲得相應的結(jié)業(yè)證書，軍隊也會將為其所配的學習電子設備贈送給他們。

4.業(yè)余時間研究生教育

對于有志于攻讀碩士學位的軍官，美軍對符合條件的給予全額學費資助，包括學費、注冊費、書費等，最高額總計可達40 000美元，如海軍的NGEV項目（Navy Graduate Education Voucher）。

（四）家屬優(yōu)撫

美軍對在役官兵優(yōu)撫制度的一大特色是其中許多優(yōu)撫可以延伸至官兵的家屬，主要包括醫(yī)療和教育福利。

1.醫(yī)療福利

美軍的TRICARE醫(yī)療保險項目中的部分子項目適用于在役官兵的親屬，主要包括優(yōu)選醫(yī)保項目、青少年醫(yī)保項目和牙醫(yī)醫(yī)保項目。下面詳細介紹前兩個項目。

第一，優(yōu)選醫(yī)保項目（TRICARE Select）。在役的美軍官兵可以選擇加入優(yōu)選醫(yī)保項目。該項目福利可由家庭成員享受。加入該項目后，在役官兵的家庭成員只需付出一小部分費用，就可以從醫(yī)保項目的合作醫(yī)院或非合作醫(yī)院接受治療。該項目沒有注冊費，每次就診家庭成員只需自付不超過150美元醫(yī)療費用和不超過35美元的門診費用。自付費用存在上限，每年不超過1 000美元。①參見：https://www.military.com/benefits/tricare/tricare-select/tricare-select-details.html。

第二，青少年醫(yī)保項目（TRICARE Young Adult Program）。美軍在役官兵小于21歲的子女自動享受其服役父母的醫(yī)保待遇。如果子女年滿 21歲，將會自動退出其父母的醫(yī)療保險，其父母可以選擇為其加入獨立的青少年醫(yī)保項目（TRICARE Young Adult Program）。該項目每月保費為324美元，繳納保費并完成注冊后，子女即可繼續(xù)享受原來和其父母相同的醫(yī)保待遇。②參見：https://www.military.com/benefits/tricare/tricare-young-adult-prime.html。

2.配偶教育福利

由于美軍在役官兵的家屬經(jīng)常隨著部隊的遷移而遷移，無法在一個固定的地方完成大學教育，因此，除了資助美軍在役官兵接受教育外，美軍的家屬優(yōu)撫項目也為在役官兵的配偶接受大學教育提供幫助，幫助的方式有“提供學費”“為學分轉(zhuǎn)換、互認提供幫助”等。

三、美國退役軍人優(yōu)撫制度

在美國，陣亡軍人、退伍軍人、退休軍人及其家屬都享有一系列的優(yōu)撫福利。美國退役軍人的優(yōu)撫主要由美國退伍軍人事務部（Department of Veterans Affairs）負責。美國退役軍人的優(yōu)撫待遇主要包括物質(zhì)性優(yōu)撫待遇和紀念性優(yōu)撫待遇。物質(zhì)性優(yōu)撫待遇包括健康照護、養(yǎng)老金和其他補償?shù)?；紀念性優(yōu)撫則包括葬禮、樹立紀念碑、喪葬補貼等。③參見：https://www.va.gov/opa/persona/index.asp。一般來說，服役期間陣亡或正常退伍的軍人都可以享受這些待遇，除非在服役期間有違法違紀行為（Dishonorable Discharge）。

（一）對退役軍人的健康照護

美國退伍軍人事務部為退伍官兵提供非常廣泛的健康照護服務（Health Care Benefits），包括各種傳統(tǒng)的住院治療和院外治療，治療項目包括外科手術(shù)、重病護理、精神健康康復、矯正手術(shù)、放射治療、物理治療、一定條件下的器官移植或整形手術(shù)。

目前，美國退伍軍人事務部通過自建、合作等方式，在美國境內(nèi)建立1 243所治療護理機構(gòu)，包括170所退伍軍人醫(yī)療中心（VA Medical Center）和1 063所護理門診。每年接受這些醫(yī)療護理機構(gòu)護理服務的美國退伍軍人超過900萬人次。①參見：https://www.va.gov/health/FindCare.asp。

（二）傷殘補償和養(yǎng)老金

1.傷殘補償

對于美國軍人服役期間因負傷、疾病而導致的殘疾，退伍后美國聯(lián)邦政府給予傷殘補償（Disability Compensation）。退伍軍人個人每月領(lǐng)到的傷殘補償金金額，取決于“退伍傷殘等級”“退伍軍人是否有配偶和被贍養(yǎng)者”“軍人在服役期間是否出現(xiàn)需要截肢或器官移植等特殊狀況”等要求[2]。除了退伍軍人本人可以獲得傷殘補償外，退伍軍人的遺孀、未成年子女和由其贍養(yǎng)的父母，都可以根據(jù)具體情況獲得補償。退伍軍人如果還有其他護理和生活需要，還可以申領(lǐng)特殊護理津貼（Special Monthly Compensation）以及其他特殊生活津貼等（Claims Based on Special Circumstances）。

2.退伍軍人養(yǎng)老金

退伍軍人養(yǎng)老金包括發(fā)放給其本人的養(yǎng)老金（Veterans Pension）以及支付給其遺屬的養(yǎng)老金（Survivors Pension）。支付的條件都是其收入低于當年美國國會確定的最低收入標準。遺屬養(yǎng)老金是當參加過戰(zhàn)爭的退伍軍人去世后，支付給其收入較低、沒有再婚的配偶或其收入較低的未婚子女的一項福利。對這兩項養(yǎng)老金的計算，采取“差額計算法”，即該退伍軍人或其遺屬當年的家庭總收入與美國國會確定的當年的退伍軍人最低收入標準的差額，就是該年度退伍軍人有資格獲得的退伍軍人養(yǎng)老金，該養(yǎng)老金按月發(fā)放。②例如，一名美國退伍軍人和他的配偶年度總收入是10 855美元，而國會當年規(guī)定的最低年收入是13 855美元，則該年度該退伍軍人有資格領(lǐng)取的退伍軍人養(yǎng)老金金額就是3 000美元。參見：https://benefits.va.gov/PENSION/pencalc.asp。

（三）教育和培訓福利

許多退伍軍人可能因應征入伍時尚而未完成高等教育學業(yè)，從而導致在退役后的工作技能和生活技能都有所不足。為了保證美國軍人在退伍后擁有從事正常工作的能力以及和非軍人平等的職業(yè)發(fā)展機會，美國退伍軍人事務部為退伍后的軍人接受繼續(xù)教育和職業(yè)技能服務提供特別的幫助措施。

根據(jù)最新的《退伍軍人教育幫助法》（Post-9/11 Veterans Educational Assistance Act of 2008;Post-9/11 GI Bill），美國軍人退伍后，可以享受“免費的公立大學教育或職業(yè)培訓”“其他學費的減免”“生活補貼”等福利。其中，學費減免額度最高可以達到每年40 000美元，最長資助三年。而且，退伍軍人有權(quán)選擇在學費更高的私立大學接受教育，如果該私立大學加入了“黃絲帶合作項目”（Yellow Ribbon Program），那么對超過美國退伍軍人事務部給予的學費減免份額的學費部分，由這些學校③關(guān)于加入“黃絲帶項目”的美國大學及其他教育機構(gòu)列表，參見：https://benefits.va.gov/gibill/post911_transfer.asp。提供額外補助或進行減免。④參見：https://benefits.va.gov/gibill/yellow_ribbon.asp。注冊費、考試費等其他費用，也有相應減免。⑤參見：https://benefits.va.gov/gibill/post911_transfer.asp。無法負擔上學必要開支的退伍軍人，會獲得一定的生活補助（Stipend），主要包括住房補貼和雜費補貼等。①參見：https://benefits.va.gov/gibill/post911_transfer.asp。

此外，《退伍軍人教育幫助法》還為美國退伍軍人提供了廣泛的職業(yè)培訓項目。這些項目主要包括函授培訓、合作培訓、商業(yè)技能培訓、民航飛行培訓、各種非大學的職業(yè)技能培訓以及各種在職培訓等。②參見：https://benefits.va.gov/GIBILL/resources/benefits_resources/rates/ch33/ch33rates080118.asp。

（四）退伍軍人（購房）貸款

為了使美國軍人能夠在退伍后可以購買房屋居住，美國退伍軍人事務部為退伍軍人提供了低息貸款以使其能夠全資購買住房或按揭購房。美國退伍軍人事務部并不直接向退伍軍人發(fā)放貸款，而是和各銀行合作，由銀行直接將購房貸款批給退伍軍人，用于其購房和辦理按揭。美國退伍軍人事務部只負責接受申請、審核貸款資格、推薦借款人以及批準貸款。

如果退伍軍人選擇通過退伍軍人貸款購房，那么理論上他可以無需支付任何定金或首付款。如果是首次辦理購房按揭，退伍軍人最高可以從退伍軍人貸款中貸得其欲購房屋售價或合理價值的 1.03倍的貸款額度。由于用退伍軍人貸款買房不需要提供私人貸款保證（Private Mortgage Insurance），因此退伍軍人獲批的貸款額度可以基本全部用于償還按揭貸款，銀行也樂于批準大額貸款給符合條件的退伍軍人。如果辦理購房貸款是為了購房二次融資，那么該次購房貸款的最高額度將是所購房屋的合理價值。③參見：https://en.wikipedia.org/wiki/VA_loan#Funding_fees。

如果退伍軍人死亡，并且其在死亡之前被認定為完全殘疾，則其配偶可以繼續(xù)獲得貸款，直至其剩余按揭貸款清償完畢。④參見：H.R.1627。

（五）轉(zhuǎn)業(yè)福利和失業(yè)救濟

軍人退伍后，需要就業(yè)安置和相關(guān)的輔導。美國退伍軍人事務部和美國勞工部合作建立了退伍軍人就業(yè)和訓練項目（Veterans’ Employment and Training Service），以幫助退伍軍人能夠接受必要的職業(yè)訓練、求職指導并保障退伍軍人的職業(yè)穩(wěn)定。如果退伍軍人一時無法找到合適的工作，則為其提供直接的失業(yè)救濟補償（Unemployment Compensation for Ex-service Members），以滿足求職期間的基本生活需要。

美國退伍軍人轉(zhuǎn)業(yè)福利的最大特色在于其強有力的保障措施（Preference in Hiring）。對于符合條件的退伍軍人，聯(lián)邦政府會優(yōu)先安排就業(yè)，并給予一些特別的就業(yè)穩(wěn)定保障。退伍軍人就業(yè)和培訓項目則提供了一系列措施來確保退伍軍人能夠切實地享受這些權(quán)利。退伍軍人如果認為他們的這些權(quán)利受到侵犯，則可以向退伍軍人就業(yè)和培訓項目投訴，退伍軍人就業(yè)和培訓項目會安排專員進行調(diào)查，并將其認為確實存在侵犯退伍軍人就業(yè)權(quán)利的案件轉(zhuǎn)交有關(guān)的執(zhí)法部門處理。

此外，為了防止退伍軍人在求職過程中受到歧視，退伍軍人就業(yè)和培訓項目還規(guī)定了特別的“歧視糾正措施”（Affirmative Action）。退伍軍人就業(yè)和培訓項目要求所有與政府項目合作的雇主必須將所有空缺職位向州政府的勞動就業(yè)服務部門公開，以確保有關(guān)部門可以將這些空缺職位優(yōu)先介紹給退伍軍人。這些雇主還必須每年向勞動就業(yè)服務部門以及退伍軍人就業(yè)和培訓項目報告其所雇傭的退伍軍人數(shù)量以及他們的工作情況。如果確實有證據(jù)顯示退伍軍人在雇主處受到了歧視，退伍軍人就業(yè)和培訓項目會為退伍軍人提供免費的法律咨詢和法律服務。①參見：https://www.military.com/benefits/veteran-benefits/veterans-employment-and-training-service.html。

四、美國軍人優(yōu)撫對我國有關(guān)制度的啟示

（一）對美國軍人優(yōu)撫制度的評價

由前文的介紹可知，美國的軍人優(yōu)撫制度不僅保障水平較高，可以滿足美國軍人的基本生活需要以及未來的發(fā)展需求，而且保障項目細致，覆蓋了生活、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方方面面。而這一切的背后，體現(xiàn)的是先進的軍人優(yōu)撫理念和成熟的軍人優(yōu)撫制度。

第一，優(yōu)撫理念先進。軍人優(yōu)撫制度是軍人的福利措施，目前大部分國家對它的理解還停留在國家對軍人的獎勵或撫恤這一層面上。通過前文對美國軍人優(yōu)撫制度的介紹可以發(fā)現(xiàn)，美國軍人優(yōu)撫制度已經(jīng)遠遠超脫于福利性、恩給性或救濟性的傳統(tǒng)優(yōu)撫，而是覆蓋軍人生活、教育、醫(yī)療等各個方面，從入伍時（甚至入伍前）開始，直至其死亡。這些先進制度的背后，體現(xiàn)的是先進的優(yōu)撫理念。與大部分國家的軍人優(yōu)撫制度相比，美國對優(yōu)撫制度的理解不僅僅是當軍人生活困難時進行接濟，而是要對其提供全面的保障。在這一理念的指導下，美國軍人優(yōu)撫制度不僅含有基本工資、津貼、養(yǎng)老金、傷殘補助等傳統(tǒng)救濟性項目，更有多種多樣的教育和培訓項目，以幫助軍人提升個人能力，幫助軍人跟上社會發(fā)展的節(jié)奏，使軍人擁有通過自身素質(zhì)改善生活的能力，這樣的制度設計體現(xiàn)出了一種發(fā)展性的優(yōu)撫理念。

第二，優(yōu)撫的社會化程度高。傳統(tǒng)的軍人優(yōu)撫理論認為，優(yōu)撫的責任主體主要是軍隊，軍人將人生中最黃金的年齡奉獻給軍隊和國家，其訓練和生活的重心都在軍營之中，因此軍隊承擔軍人的優(yōu)撫工作責無旁貸[3]。而社會作為軍人服役的間接獲益者，只需承擔輔助性工作。通過研究美國的軍人優(yōu)撫制度可以發(fā)現(xiàn)，軍人優(yōu)撫是一項高度社會化的工作，有大量的社會資源和社會力量可參與進來，承擔軍人優(yōu)撫的大部分工作，特別是在軍人的教育和醫(yī)療方面。美國軍方相對于傳統(tǒng)優(yōu)撫制度下的資源提供者，變成了一個社會資源的調(diào)配者。這一轉(zhuǎn)變與軍人優(yōu)撫的現(xiàn)代發(fā)展趨勢相吻合：隨著軍人對優(yōu)撫質(zhì)量要求的不斷提高，軍隊囿于其職能且力量有限，難以滿足軍人日益增長的需求。社會也不僅僅是軍人優(yōu)撫的間接受益者和輔助承擔者，而是對社會成員培養(yǎng)和發(fā)展的主要責任者。將社會力量引入，一方面可以利用其專業(yè)性，發(fā)揮其在軍人能力培養(yǎng)和素質(zhì)提高方面的優(yōu)勢；另一方面，可以有效削弱軍營對軍人社會成長的隔離，使軍人在完成軍事任務的同時，保留其必要的社會性，方便軍人未來更好地重回和融入社會。

第三，優(yōu)撫措施的保障力度大。美國的軍人優(yōu)撫制度不僅項目齊全，水平先進，更為重要的是，有一套完善的執(zhí)行措施和法律責任體系保證其運行，使軍人能夠切實享受到優(yōu)撫待遇。美國軍人優(yōu)撫制度規(guī)定了極為特殊的法律責任制度，以保證優(yōu)撫制度順利運行：在軍人優(yōu)待方面，對于重要的場合，給予了軍人更為優(yōu)越的法律地位，例如軍人在同等條件下?lián)碛袃?yōu)先就業(yè)權(quán)，這種優(yōu)先權(quán)雖然可能因存在反向歧視而飽受質(zhì)疑，但作為一項糾正措施（Affirmative Action），在執(zhí)行方面，美國聯(lián)邦政府和各州政府都尊重這種優(yōu)越的法律地位；在軍人優(yōu)撫待遇的執(zhí)行和落實上，各類服務的提供者，特別是聯(lián)邦和州政府的角色，不再僅僅是政府機構(gòu)與相對人的行政關(guān)系，而是類似一種服務提供者和接收者的合同關(guān)系，如果出現(xiàn)了優(yōu)撫待遇落實不到位的情況，美國軍人可以直接通過民事訴訟的方式，起訴第三方機構(gòu)或政府，要求其承擔法律責任，包括恢復待遇、賠償損失、懲罰性賠償?shù)取４送?，考慮到美國高昂的訴訟成本以及軍人的弱勢地位，美國的軍人優(yōu)撫制度規(guī)定了特別的申訴受理程序，以快速處理軍人的優(yōu)撫訴求；同時還規(guī)定了法律服務和支持起訴制度，以幫助美國軍人能夠更好地行使權(quán)利。

（二）對我國軍人優(yōu)撫制度的啟示

前文所述的美國軍人優(yōu)撫制度的先進之處，值得借鑒，特別是其中的一些規(guī)定和理念，對解決我國當下軍人優(yōu)撫工作遭遇的現(xiàn)實問題有很好的參考價值。

第一，軍人優(yōu)撫待遇的確定，應當全面反映軍人生活的現(xiàn)實需求。傳統(tǒng)的軍人優(yōu)撫理論認為，軍人入伍服役，一方面是履行公民對國家的義務，另一方面軍事訓練和軍事活動的價值，無法、也不應當通過金錢來衡量，因此，對軍人的優(yōu)撫待遇主張采取行政化的手段確定，排斥市場化的確定因素進入[4]。這一理念目前在我國軍人優(yōu)撫待遇中的體現(xiàn)較為明顯：在軍人津貼等待遇標準的確定上，還是以滿足軍人最基本的生活需要為主；相關(guān)待遇的確定方式，基本以行政化手段為主，較少考慮外界因素。事實上，軍人優(yōu)撫工作，應當更加注意軍人的社會屬性，畢竟軍人在軍隊服役的時間，只占其生命過程的一小部分，大部分時間還是需要在軍營外度過，需要直面許多社會性風險。當前軍人優(yōu)撫保障制度發(fā)展的主要趨勢也是盡量在待遇方面拉近軍人與社會上的體面工作的距離。因此，軍人薪酬等待遇雖然不可以完全市場化，但是通過軍地比較，確立一個社會化的標準，從而能夠滿足軍人在役以及退役后社會生活的需要，還是非常必要的。在這一方面，美國軍人優(yōu)撫制度做得不錯。在初始待遇的確定方面，美國非常注意軍人的基本生活需求；在待遇的保持和增長方面，美國一直注意軍地之間的差距，始終保證軍人薪酬等待遇能夠與地方政府公務人員的收入基本保持一致。這樣一來，美國軍人在役和退役后的基本生活需要，都能夠體現(xiàn)在薪酬待遇中。目前，我國的軍人優(yōu)撫待遇，特別是津貼等物質(zhì)性待遇，基本能夠滿足軍人服役期間的基本生活需要，但是應有的儲蓄功能、保值功能、機會成本補償功能等，基本都沒有體現(xiàn)，與地方同等工作的收入也存在著較大差距。這些都增加了潛在的不安定因素。未來在對軍人優(yōu)撫待遇標準進行修訂時，不僅應當考慮軍人的基本生活需要，還應當考慮軍人服役期間機會成本的損失問題，如教育機會、晉升機會等；厘定待遇標準時，需要適當考慮軍人退役后面臨的大額支出，如購房、教育、醫(yī)療等。同時，還要保持適時修訂，使軍人的優(yōu)撫待遇能夠緊跟現(xiàn)實需要。

第二，除了保障作用，軍人優(yōu)撫制度還應當具有激勵作用，促使軍人的自我發(fā)展?，F(xiàn)代化的社保理念要求社會保障除有基本的保障作用外，還應當有適當?shù)募钭饔?，以避免受助人安于現(xiàn)狀。軍人優(yōu)撫制度應當能夠激勵軍人通過自身能力主動融入到社會中去。美國的軍人優(yōu)撫制度除了能滿足現(xiàn)役和退役軍人的基本生活需要外，還通過各種手段，激勵軍人在服役期間培養(yǎng)某項技能以便在退役后能夠從事某一稀缺行業(yè)，使軍人能夠?qū)崿F(xiàn)多樣化的人生價值。

我國目前的軍人優(yōu)撫待遇的層級和升降，主要決定因素還是行政級別，軍人待遇的差距變化沒有反映在軍人的能力和表現(xiàn)方面，除晉升外，軍人幾乎沒有其他的待遇提升渠道，因此激勵作用不足，久而久之不利于軍人的全面發(fā)展。在未來的制度設計中，應當適當增加一些激勵因素，如“在軍人完成特定職業(yè)技能培訓后給予其一定表彰和獎勵”“對獲得稀缺行業(yè)技能并能在退伍后從事稀缺行業(yè)以緩解行業(yè)人才缺乏情況的軍人，給予特殊獎勵”“支持軍人在業(yè)余時間接受繼續(xù)教育，并對取得一定學歷或職業(yè)資格的軍人給予嘉獎等”，以此豐富軍人優(yōu)撫待遇的確定標準，激勵軍人通過自身努力，爭取更好的待遇，同時實現(xiàn)自身的發(fā)展。

第三，軍人優(yōu)撫的內(nèi)容不僅包括生活保障，還應包括能力培養(yǎng)。雖然軍人優(yōu)撫制度注重對軍人基本生活的保障，屬于社會保障的內(nèi)容，但現(xiàn)代優(yōu)撫制度的作用已遠不止于此。美國軍人優(yōu)撫制度不僅能夠滿足軍人的基本生活需要和軍事能力需求，還給軍人提供了豐富的課程和培訓，使軍人能夠在保證戰(zhàn)斗力的同時培養(yǎng)、發(fā)展自己的生活和工作能力，為未來重回社會打下基礎。

相比之下，我國的軍人優(yōu)撫制度內(nèi)容仍主要集中于物質(zhì)性的補貼，缺乏對軍人其他能力和素養(yǎng)的培訓。退役軍人重新融入社會的平穩(wěn)順利程度，取決于其社會技能與社會需要的契合程度。從美國的經(jīng)驗來看，通過軍地合作引入地方的教育和培訓資源，采取合作辦學、減免學費和繼續(xù)教育等手段，在保證軍事訓練水平的前提下，提高軍人的知識水平和工作技能，可以有效幫助軍人快速融入社會。軍人的生活和職業(yè)技能的提高，也能和軍人優(yōu)撫制度發(fā)生良性互動：收入水平的提高，可以使退伍軍人生活自足，減少軍人優(yōu)撫待遇的支出，節(jié)省出來的費用，可以有針對性地投入到資源相對稀缺的培訓項目，實現(xiàn)軍人優(yōu)撫資源的補充和再生，減輕國家的優(yōu)撫壓力。