中華人民共和國(guó)成立70年來國(guó)家監(jiān)察體制演變的內(nèi)在邏輯與現(xiàn)實(shí)思考

蒯正明，盛巧玲

(溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江溫州 325035)

監(jiān)察，顧名思義，監(jiān)是監(jiān)督、約束權(quán)力，察是考察、檢舉官員。監(jiān)察權(quán)作為監(jiān)督權(quán)的一種，與政黨監(jiān)督、公民監(jiān)督、新聞監(jiān)督有著很大的不同，其主體是擁有一定權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)督的對(duì)象也是掌握權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。就監(jiān)督的方式來看，它不僅要求在事后追究違法行為，而且要求對(duì)權(quán)力行使的整個(gè)過程加以經(jīng)常性的監(jiān)督。中華人民共和國(guó)成立 70年來，中國(guó)共產(chǎn)黨人依據(jù)我國(guó)國(guó)情，為完善國(guó)家監(jiān)察體制進(jìn)行了積極的思考和探索，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是中華人民共和國(guó)成立至改革開放前，這一階段建立了行政監(jiān)察體制和黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，但由于受“左”傾主義思想影響，國(guó)家監(jiān)察體制探索遭受嚴(yán)重挫折。第二階段是自改革開放至黨的十八大前，這一階段是在吸取第一階段正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上探索完善國(guó)家監(jiān)察體制有效途徑，實(shí)行了紀(jì)檢、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，同時(shí)對(duì)監(jiān)察權(quán)配置進(jìn)行了一系列的變革。但在實(shí)踐中依然面臨行政監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性不足，紀(jì)檢機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)合憲性存在爭(zhēng)議等問題。第三階段是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，形成設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的思想，開啟了國(guó)家監(jiān)察體制改革新時(shí)代。

中華人民共和國(guó)成立 70年來，國(guó)家監(jiān)察體制改革所經(jīng)歷的三個(gè)階段不是相互割裂的，而是相互銜接、相互聯(lián)系的，有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。一方面前一階段的探索為后一階段的改革奠定了重要的思想基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，另一方面前一階段面臨的問題和不足又構(gòu)成后一階段的改革動(dòng)因。舊矛盾解決與新矛盾產(chǎn)生是事物由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展的生機(jī)和動(dòng)力所在。中華人民共和國(guó)成立以來，國(guó)家監(jiān)察體制改革是在解決問題、矛盾的過程中逐步推進(jìn)的，中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的認(rèn)識(shí)也正是在這一過程中不斷深化。

一、國(guó)家監(jiān)察體制的初創(chuàng)及其遭遇的挫折

中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義性質(zhì)的政黨，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力有效監(jiān)督和制約是中國(guó)共產(chǎn)黨維護(hù)先進(jìn)性和純潔性的應(yīng)有之義。為了強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，中華人民共和國(guó)成立之后，中國(guó)共產(chǎn)黨人在監(jiān)察權(quán)的配置上，實(shí)行的是行政監(jiān)察制度。1949年11月，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)正式成立。1951年9月3日，中央人民政府政務(wù)院又發(fā)布了在政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)所屬7個(gè)部門設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)的命令，財(cái)政部、貿(mào)易部、工業(yè)部、鐵道部及郵電部等相繼建立了監(jiān)察室。之后，地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)紛紛成立。1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)后，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)改為中華人民共和國(guó)監(jiān)察部。全國(guó)人大任命錢瑛為監(jiān)察部部長(zhǎng)。

應(yīng)該說，中華人民共和國(guó)成立之后，我國(guó)建立的行政監(jiān)察制度是建立在我國(guó)國(guó)情基礎(chǔ)之上的。當(dāng)時(shí)，人民代表大會(huì)制度尚未建立，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效監(jiān)督，首先要求建立行政監(jiān)察制度。1954年，人民代表大會(huì)制度正式建立。第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過憲法明確規(guī)定了人大的職權(quán)之一就是：“監(jiān)督國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。在這種情況下，“對(duì)檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)由人大來行使，沒有必要在人大之下設(shè)立獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)?！盵1]

同時(shí)，為了強(qiáng)化對(duì)黨員的監(jiān)督，中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度也逐步確立。1949年11月，黨中央作出《關(guān)于成立中央及地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，此后，中央和地方的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)相繼建立，為維護(hù)黨的紀(jì)律起到了重要的作用。從1950年初到1951年初，“根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，一年內(nèi)各中央局、分局及人民解放軍的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)共受理各種違反紀(jì)律案件8 671起，處分黨員8 026人，其中涉及黨籍處分者3 014人。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)共受理案件295件，處分黨員201人，其中涉及黨籍處分者136人?！盵2]黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)從1949年底成立到1955年3月結(jié)束使命，做了大量的工作，對(duì)黨員干部違法亂紀(jì)的現(xiàn)象給予了有效的監(jiān)督和打擊，但也存在著一些不足，主要表現(xiàn)為職權(quán)受限不利于紀(jì)委監(jiān)督工作的開展。有鑒于此，1955年，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》?！稕Q議》決定成立黨的中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，以代替原有的中央和地方的各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。

在黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，總的看來，在 1959年之前，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是并存的。1959年4月，第二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了國(guó)務(wù)院提出的撤銷國(guó)家監(jiān)察部的議案，在此情況下，“地方各級(jí)政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與各級(jí)黨的監(jiān)委合并，不合并的則由各級(jí)政府自行決定處理?！盵3]國(guó)家監(jiān)察權(quán)實(shí)質(zhì)上劃歸中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)黨的組織行使，實(shí)行黨紀(jì)和政紀(jì)一起抓的監(jiān)督模式。后來，隨著“左”傾主義思想發(fā)展，黨的紀(jì)律檢查工作受到很大的沖擊。1969年黨的九大黨章完全取消了黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的有關(guān)條款，從而廢止了黨的紀(jì)律檢查工作。

二、國(guó)家監(jiān)察體制的重建、變革及其面臨的主要問題

1977年8月，黨的十一大作出重建紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的重要決定。黨的十一大黨章第十三條就明確規(guī)定：“黨的中央委員會(huì)，地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級(jí)黨的委員會(huì)，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)?！雹賲⒁姡褐袊?guó)共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921-2012）[C].北京：中國(guó)方正出版社，2012：290。不過，從實(shí)踐來看，由于種種原因，中央和地方各級(jí)黨委普遍設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)，還是在黨的十一屆三中全會(huì)以后的事情。

經(jīng)過反復(fù)醞釀和充分準(zhǔn)備，黨的十一屆三中全會(huì)正式選舉產(chǎn)生由100人組成的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，陳云為第一書記。1979年4月25日，中紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于迅速建立健全各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的意見》。《意見》要求省、市、自治區(qū)、地、州、縣委紀(jì)委、紀(jì)檢組（或籌備組），要在5月底前普遍正式建立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，之后黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)得到逐步建立?！暗?980年1月，全國(guó)各省、地、縣的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，除少數(shù)縣一級(jí)的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)尚未建立以外，絕大多數(shù)已經(jīng)成立或正在籌建（籌建單位需經(jīng)召開黨的委員會(huì)選舉產(chǎn)生），約占應(yīng)建總數(shù)的98%左右?！盵4]

在恢復(fù)和重建黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的同時(shí)，為了強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)察工作，1986年12月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議決定恢復(fù)國(guó)家行政監(jiān)察體制。1987年國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，要求縣以上人民政府盡快設(shè)立行政監(jiān)察部門。到1988年底，省、地（市）、縣三級(jí)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)先后組建完成。

黨的十四大后，為了在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中維護(hù)黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)肅性，切實(shí)搞好黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，1993年5月，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》?！兑庖姟芬?guī)定：“中央直屬機(jī)關(guān)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公?！雹趨⒁姡褐袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）[C].北京：法律出版社，2009：475-476。隨后，各省、地(市)、縣的紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公，由此實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察一體化。同時(shí)為了促進(jìn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，1997年《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》發(fā)布，2010年又進(jìn)行了修正，進(jìn)一步明確了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限，以及監(jiān)察程序等。

與此相適應(yīng)，改革開放以來，國(guó)家在監(jiān)察權(quán)配置上又出現(xiàn)了一些新的變化。一是作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即審計(jì)部門正式單獨(dú)建立。中華人民共和國(guó)成立后，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，沒有設(shè)立專門的審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)監(jiān)督只是作為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)任務(wù)。改革開放以后，面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，1982年12月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過憲法正式確定成立審計(jì)機(jī)關(guān)。1983年9月，中華人民共和國(guó)審計(jì)署正式成立。二是將貪污賄賂和瀆職納入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察的范圍。改革開放之后，1978年憲法恢復(fù)設(shè)置人民檢察院。1979年8月，最高人民檢察院設(shè)立經(jīng)濟(jì)檢察廳。1995年11月10日，根據(jù)中共中央批準(zhǔn)的高檢院機(jī)構(gòu)改革方案，最高人民檢察院反貪污賄賂總局成立。反貪總局是高檢院內(nèi)設(shè)的懲治貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪的職能機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)對(duì)依法應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)管理的貪污賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪案件的初查和偵查，以及收集信息和預(yù)防犯罪等工作。

通過改革開放后的一系列努力，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅相繼恢復(fù)了黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)和國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行了改革，我國(guó)的監(jiān)察權(quán)配置由此呈現(xiàn)這樣一種格局：一是行使監(jiān)察權(quán)的主體是由黨的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)構(gòu)成，實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察一體化。在具體實(shí)踐中采取一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)構(gòu)名稱，同時(shí)履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能，同時(shí)承擔(dān)黨章和《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》賦予的職責(zé)。二是人民檢察院行使部分監(jiān)察權(quán)。由于人民檢察院是具有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員貪污賄賂行為進(jìn)行偵查和起訴的職權(quán)，具有監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員的性質(zhì)，因此，實(shí)際上也行使部分監(jiān)察權(quán)，不過檢察院的監(jiān)察權(quán)主要體現(xiàn)在偵查階段，而起訴階段的職權(quán)則屬于司法權(quán)的范疇。三是審計(jì)機(jī)關(guān)行使部分的監(jiān)察權(quán)。就監(jiān)察權(quán)配置的特點(diǎn)來看，主要表現(xiàn)為：一是“政黨嵌入型”的特點(diǎn)較為明顯，尤其是通過主體性嵌入，實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查組織與國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的融合；二是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)除了履行《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定的職責(zé)，同時(shí)還要履行中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，始終要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面；三是監(jiān)察權(quán)配置相對(duì)分散，除了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)這一主渠道之外，還存在審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)和人民檢察院的監(jiān)察權(quán)；四是監(jiān)察的對(duì)象主要是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員隊(duì)伍以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。

我國(guó)監(jiān)察權(quán)的這種配置格局是中國(guó)共產(chǎn)黨依據(jù)我國(guó)具體國(guó)情、權(quán)力運(yùn)作特點(diǎn)等，在長(zhǎng)期的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐探索中逐步形成的，它對(duì)于推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督都起到極為重要的作用。但我們也應(yīng)該看到，這一體制在實(shí)際的運(yùn)作中也存在一系列問題，主要表現(xiàn)為：

第一，黨的組織與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的功能邊界問題。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公體制使紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍更加統(tǒng)一，力量也更為集中。但我們需要看到，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公并不是基于黨政分開的原則，不僅容易混淆黨的組織與國(guó)家之間的功能邊界，同時(shí)也容易混淆黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的邊界。

第二，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性不足。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公體制下，紀(jì)檢機(jī)關(guān)權(quán)力邊界的擴(kuò)張，很容易導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足，不利于其作為國(guó)家法定權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的功能發(fā)揮和成長(zhǎng)。并且，由于行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)作用發(fā)揮效應(yīng)如何，很大程度上取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和所在地人民政府的支持和配合。如果所在地政府領(lǐng)導(dǎo)在主觀上不重視，行政監(jiān)察的效應(yīng)必然減弱。

第三，紀(jì)檢機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)合憲性存在爭(zhēng)議。這其中具有代表性的就是“雙規(guī)”問題?！半p規(guī)”作為一種黨內(nèi)審查措施，具有鮮明的政治屬性。在現(xiàn)實(shí)案件中，紀(jì)委實(shí)際上代行了一定的執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的職權(quán)，導(dǎo)致“兩規(guī)”與憲法和法律中國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力配置規(guī)則之間沖突，引起“雙規(guī)”合憲性的爭(zhēng)議。

第四，監(jiān)察對(duì)象覆蓋范圍有限。原有紀(jì)檢監(jiān)察的對(duì)象只是覆蓋了中國(guó)共產(chǎn)黨黨員隊(duì)伍以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員。而對(duì)于人大、政協(xié)、審判、檢察機(jī)關(guān)中，以及民主黨派機(jī)關(guān)中非中共黨員的公職人員則沒有納入監(jiān)察的范圍之內(nèi)，這顯然是不利于反腐倡廉建設(shè)的。

針對(duì)上述問題，如何進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和權(quán)威性？如何協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系？如何構(gòu)建與依法治國(guó)相適應(yīng)的監(jiān)察體制？上述問題構(gòu)成了黨的十八大之后以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的主要?jiǎng)右颉?/p>

三、設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)：新時(shí)代國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大舉措

圍繞國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革問題，黨的十八大之前學(xué)界就提出不少的改革方案。主要有：一是主張建立行政監(jiān)察專員制度，行政監(jiān)察專員由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生和任命，在法律授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使職權(quán)。二是主張建立人民監(jiān)察委員會(huì)制度。人民監(jiān)察委員會(huì)作為人民代表大會(huì)下設(shè)的專門委員會(huì)，并享有一定的調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、報(bào)告權(quán)等。黨的十八大之后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就一直思考和謀劃如何適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的新要求，完善國(guó)家監(jiān)察體制，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察力量，逐步形成設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的思想。2016年，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。之后，北京市、山西省、浙江省的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)得到積極推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告明確指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)?！?/p>

黨的十九大以來，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革在全國(guó)快速推進(jìn)。2018年2月25日，隨著廣西大新縣監(jiān)察委員會(huì)正式成立，全國(guó)范圍內(nèi)的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建完成[5]。由此標(biāo)志著“具有中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察體系初步形成”[6]。在此基礎(chǔ)上，2018年2月28日，黨的十九屆三中全會(huì)正式審議通過了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》?！斗桨浮访鞔_指出：“將監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé)，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。” 2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》進(jìn)一步確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法地位，為新時(shí)代深化國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了根本的法治保障。此外，全國(guó)人大還專門通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》），進(jìn)一步從法律上明確了國(guó)家監(jiān)察體制的改革成果，標(biāo)志著新時(shí)代國(guó)家監(jiān)察體制改革由試點(diǎn)邁入全面深化新階段。

設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度深化國(guó)家監(jiān)察體制所作出的重大部署，它無論是對(duì)于推進(jìn)全面依法治國(guó)，還是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)此，2018年12月13日，習(xí)近平總書記在黨的十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中就明確指出：“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的初心，就是要把增強(qiáng)對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督全覆蓋、有效性作為著力點(diǎn)，推進(jìn)公權(quán)力運(yùn)行法治化，消除權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，壓縮權(quán)力行使的任性空間?！盵7]6具體來說，新時(shí)代設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的意義主要表現(xiàn)為：

第一，有效增強(qiáng)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。首先，監(jiān)察委員會(huì)由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。這使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位發(fā)生了極大的變化。原來的行政監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于同級(jí)人民政府。監(jiān)察機(jī)關(guān)這一地位的改變對(duì)于增強(qiáng)其獨(dú)立性和權(quán)威性無疑是極為重要的。其次，有效地解決了我國(guó)現(xiàn)行反腐敗工作機(jī)制下“力量分散”的問題。通過將過去行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)行使的反腐敗職能全部整合到監(jiān)察委員會(huì)，有利于建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制。三是實(shí)行黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家的監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，既有利于保證黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又有利于統(tǒng)籌各方力量，減少辦案中可能出現(xiàn)的干擾。

第二，有利于規(guī)范黨與國(guó)家關(guān)系。由于監(jiān)察委員會(huì)被定位于國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)《監(jiān)察法》履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。一旦需要類似于“雙規(guī)”“雙指”的措施，可以由監(jiān)察委員會(huì)下設(shè)的調(diào)查機(jī)關(guān)采取留置措施，這對(duì)于保證黨的執(zhí)紀(jì)調(diào)查手段合法，實(shí)現(xiàn)法治反腐都具有重要的意義。

第三，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋。這個(gè)全覆蓋就是要覆蓋到所有行使公權(quán)力的公職人員，而不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員隊(duì)伍以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，這對(duì)于構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境無疑具有重要的意義。

第四，開創(chuàng)了國(guó)家政體結(jié)構(gòu)的新模式。監(jiān)察委員會(huì)制度迥異于西方監(jiān)察模式，也不同于蘇聯(lián)蘇維埃制度。它是圍繞人民代表大會(huì)制度這一基本政治制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建專司監(jiān)察權(quán)國(guó)家機(jī)構(gòu)的一次偉大嘗試，通過改革形成人民代表大會(huì)制度下的“一府一委兩院”制，這一政治運(yùn)作架構(gòu)既注重實(shí)現(xiàn)權(quán)力間的制衡，又堅(jiān)持了中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度，這對(duì)于探索中國(guó)特色的監(jiān)察模式具有深遠(yuǎn)的意義。

四、新時(shí)代深化國(guó)家監(jiān)察體制改革需要處理好的基本問題

設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是新時(shí)代深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大舉措，也是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重要保障。目前，國(guó)家監(jiān)委和省市縣三級(jí)監(jiān)委已經(jīng)組建完成，需要我們?cè)诖嘶A(chǔ)上，思考深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)建設(shè)。

第一，正確處理好監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。由于監(jiān)察委員會(huì)整合了多個(gè)部門、多項(xiàng)職能，這就要求我們必須處理好機(jī)構(gòu)整合后原機(jī)構(gòu)之間關(guān)系和各機(jī)構(gòu)的職能銜接問題。具體來說，主要包括：（1）處理好監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的關(guān)系。由于監(jiān)委與紀(jì)委“兩委合署辦公”，那么必然帶來如何處理好兩個(gè)不同性質(zhì)機(jī)關(guān)之間關(guān)系的問題。在原來紀(jì)檢監(jiān)察體制中，往往是以紀(jì)委為主、以監(jiān)察為輔，這也是導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性不足的重要原因。新時(shí)代深化監(jiān)察體制改革中尤其要處理好兩者“分”與“合”的關(guān)系。在“合”的方面，主要是在違紀(jì)違法的查處上要實(shí)現(xiàn)信息上的共享，業(yè)務(wù)上相互配合、相互支持。在“分”方面主要是區(qū)分兩者性質(zhì)、職權(quán)和處分的差異，同時(shí)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法要嚴(yán)格分開等等。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，適用的違紀(jì)處分標(biāo)準(zhǔn)是黨內(nèi)法規(guī)制度；而監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家機(jī)關(guān)，它處分的性質(zhì)屬于監(jiān)察處分。在具體機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，兩者應(yīng)是相對(duì)獨(dú)立的。在具體業(yè)務(wù)中，基于制度反腐的現(xiàn)實(shí)要求，應(yīng)堅(jiān)持“業(yè)務(wù)上以監(jiān)察委員會(huì)為主”的原則。（2）處理好監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。在具體實(shí)踐中，處理好監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系尤其需要做到：一是建立健全案件移送工作機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)情況，并將案件移送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)屬于自身管轄的案件和案件線索，應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出是否立案的決定，并書面告知。不予立案的，應(yīng)說明原因；決定立案的，應(yīng)在案件辦結(jié)后及時(shí)將結(jié)果書面告知同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)通報(bào)情況。二是建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。為了保證監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，可以通過定期召開聯(lián)席會(huì)議的形式做好案情通報(bào)，就有關(guān)問題達(dá)成共識(shí)。三是建立介入支持工作機(jī)制。對(duì)監(jiān)察部門查辦的復(fù)雜的違紀(jì)違法案件，監(jiān)察部門可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員提前介入，同時(shí)對(duì)于重大的違法案件，人民檢察院需要熟悉案情的，也可以申請(qǐng)?zhí)崆敖槿?，這種介入既有利于規(guī)范化調(diào)查，也有利于做好有關(guān)證據(jù)的對(duì)接工作。

第二，完善監(jiān)察工作機(jī)制，保證監(jiān)察委員會(huì)規(guī)范運(yùn)作。監(jiān)察委員會(huì)規(guī)范運(yùn)作離不開建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制，為此需要做到：（1）建立健全腐敗的預(yù)防機(jī)制。反腐是監(jiān)察委員會(huì)的基本職能，但是不能把監(jiān)察委員會(huì)的職能僅僅定位為反腐，有效治理腐敗必須構(gòu)建不能腐的防范機(jī)制。新時(shí)代監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置中，可以考慮設(shè)立專門的預(yù)防腐敗部門，強(qiáng)化預(yù)防職能。預(yù)防的手段也是多元化的，如可以向發(fā)生腐敗和群眾反映問題較多的部門或者單位提出建立健全規(guī)章制度、加強(qiáng)管理、預(yù)防腐敗發(fā)生的意見；利用不同的載體，進(jìn)行不同形式、不同層次的法規(guī)制度宣傳教育，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，使貪腐失去可以生長(zhǎng)的土壤等。（2）完善舉報(bào)受理機(jī)制。包括規(guī)范信訪接待制度、拓寬信訪舉報(bào)渠道、完善信訪舉報(bào)件處理工作流程等。對(duì)于群眾來信的收發(fā)、拆閱、登記，來訪的接待，來電的接聽、記錄，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)信息的管理，應(yīng)建立健全責(zé)任制，嚴(yán)防泄密或遺失。對(duì)違反保密規(guī)定，發(fā)生失密、泄密事件，造成信訪舉報(bào)人遭打擊報(bào)復(fù)的，按規(guī)定給予嚴(yán)肅處理。（3）完善案件調(diào)查機(jī)制。調(diào)查是監(jiān)察委員會(huì)的核心職能，直接關(guān)系監(jiān)察委員會(huì)各項(xiàng)職能的發(fā)揮。完善監(jiān)察委員會(huì)案件調(diào)查機(jī)制首先要完善案件調(diào)查程序，包括明確案件受理、初步核實(shí)、立案調(diào)查、處理等工作程序，嚴(yán)格遵循辦案程序，把依紀(jì)依法辦案的要求貫穿各個(gè)階段之中。案件的調(diào)查必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律、法規(guī)和政策為準(zhǔn)繩，收集證據(jù)必須遵循“二人取證”“一人一證”“確實(shí)充分”等規(guī)則，證據(jù)必須經(jīng)過查證屬實(shí)才能作為定案的根據(jù)等；同時(shí)，還要依法保障被調(diào)查處理人的合法權(quán)利。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員在調(diào)查過程中，要注意傾聽被調(diào)查對(duì)象的申辯，做到依法辦案。對(duì)于辦案過程中對(duì)被調(diào)查人員需要加以留置的，要嚴(yán)格按照《監(jiān)察法》的規(guī)定執(zhí)行，且對(duì)被調(diào)查人員采取留置措施之前，必須嚴(yán)格按照?qǐng)?bào)送和審批程序進(jìn)行?！爱?dāng)被留置人認(rèn)為自己的留置已超過法定期限時(shí)，可向檢察院提出監(jiān)督留置適用的啟動(dòng)程序?！盵8]

第三，強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)的自我監(jiān)督。在注重增強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督能力的同時(shí)，也要注重強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的自身監(jiān)督。正如習(xí)近平總書記所指出的：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要馬克思主義手電筒既照別人更照自己，不能只照他人、不照自己……紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不是天然的保險(xiǎn)箱，監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進(jìn)制度的籠子?！盵7]8新時(shí)代強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員的監(jiān)督尤其要注意做到：（1）強(qiáng)化人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。人大及其常委會(huì)的監(jiān)督不僅是社會(huì)主義民主的需要，也是人大本身應(yīng)該履行的職責(zé)。人大及其常委會(huì)的監(jiān)督形式是多種多樣的，主要包括：聽取審議監(jiān)察委員會(huì)的工作報(bào)告和專題匯報(bào)；對(duì)監(jiān)察委員會(huì)提出質(zhì)詢與詢問，以及各級(jí)人大代表在本級(jí)人大常委會(huì)的安排下就監(jiān)察委員會(huì)工作情況開展視察，提出建議、批評(píng)和意見等。（2）強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。主要包括：一是研究線索處置和案件查辦向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告的具體辦法，明確報(bào)告范圍、內(nèi)容、期限、流程，報(bào)告形式和處置機(jī)制；二是完善上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定期檢查制度，通過完善的上下級(jí)監(jiān)督機(jī)制，制止、糾正下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)法監(jiān)察中的錯(cuò)誤行為；三是完善案件管理的信息化建設(shè)，尤其要利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)，建立完善監(jiān)察委員會(huì)案件管理系統(tǒng)，將監(jiān)察案件的受理、立案、調(diào)查、處理等情況輸入案件管理信息系統(tǒng)；四是建立健全責(zé)任追究制度，對(duì)有案不查、瞞案不報(bào)、徇私包庇的，要嚴(yán)肅問責(zé)。（3）完善司法監(jiān)督。在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)包括人民法院和人民檢察院，因而我國(guó)司法監(jiān)督的主體是人民法院和人民檢察院[9]。司法監(jiān)督基本途徑是通過司法辦案，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)行使職權(quán)行為進(jìn)行審查糾正。對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的案件，檢察院和法院必須依據(jù)法律獨(dú)立作出自己的判斷，不能簡(jiǎn)單地以監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查為依據(jù)，而是要對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)和調(diào)查結(jié)論進(jìn)行司法審查，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力平面化上監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)與檢察院審查批捕、公訴權(quán)和法院的審判權(quán)之間的相互制約?！耙坏┓ㄔ翰门斜桓嫒俗锩怀闪?，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能要承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家賠償責(zé)任，若其工作人員在辦案中存在違法行為，也會(huì)被追究相應(yīng)的法律責(zé)任?！盵10]（4）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督是由公民、傳媒以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等主體對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督。新時(shí)代要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的社會(huì)監(jiān)督，就必須為社會(huì)監(jiān)督主體創(chuàng)造條件。這其中最基本的就是要推進(jìn)監(jiān)察工作的公開化和透明化。公開化和透明化的工作一方面會(huì)使監(jiān)察委員會(huì)了解群眾的意見，傾聽群眾的呼聲；另一方面增進(jìn)民眾對(duì)監(jiān)察委員會(huì)日常工作的了解。在信息化深入推進(jìn)的今天，監(jiān)察委員會(huì)尤其要注重強(qiáng)化信息化平臺(tái)建設(shè)，將監(jiān)察委員會(huì)業(yè)務(wù)流程、接受信訪工作程序、案件查辦情況、財(cái)務(wù)預(yù)算、年度報(bào)告等在平臺(tái)上公開，便于群眾監(jiān)督。