地方政府債務(wù)管理對(duì)策研究

文/秦佳佟，遼寧科技學(xué)院

投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段之一，研究表明，地方政府債務(wù)支出主要用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如鐵路、公路、大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，政府債務(wù)已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要資金來(lái)源，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控職能發(fā)揮重要補(bǔ)充作用。

截至目前，地方債務(wù)管理還存在著缺乏明確的地方政府債務(wù)管理規(guī)定，債務(wù)歸口管理部門(mén)未設(shè)立，未建立相應(yīng)的債務(wù)準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制制度等問(wèn)題，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行良性管理迫在眉睫。

為了進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，本文認(rèn)為可以從以下方面開(kāi)展：

1 完善地方政府發(fā)債的法律依據(jù)

2014年頒布的《預(yù)算法》，放開(kāi)了地方政府舉債權(quán)，明確了地方政府發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)債主體、債務(wù)的規(guī)模、用途及風(fēng)險(xiǎn)官控等方面。這一法律從根本上肯定了地方政府的舉債權(quán)，但隨著我國(guó)供給側(cè)改革的不斷深入，相關(guān)的法律法規(guī)配套措施也必須與時(shí)俱進(jìn)，尤其是對(duì)地方政府的舉債規(guī)模、舉債方式及債務(wù)用途必須根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

2 明確地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)

設(shè)立獨(dú)立的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)、功能，獨(dú)立的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)地方政府的債務(wù)事宜，定期將地方政府的債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金用途等方面向上級(jí)主管部門(mén)、社會(huì)公眾及相關(guān)投資者等進(jìn)行披露。在保證政府財(cái)政狀況穩(wěn)定、總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，使舉債成本最小化，維持政府良好的信用等級(jí)、聲譽(yù)。

同時(shí)，逐步形成包含債務(wù)報(bào)告制度、地方政府財(cái)務(wù)報(bào)表披露制度、債務(wù)化解制度的風(fēng)險(xiǎn)管理制度框架。

3 實(shí)行事權(quán)、財(cái)權(quán)、債權(quán)相一致的財(cái)政體制

在目前的財(cái)政體制下，按照事權(quán)劃分的規(guī)則，區(qū)域性公共產(chǎn)品由地方相應(yīng)級(jí)次的政府提供，上級(jí)政府吸收了相應(yīng)的資金，但本級(jí)政府卻面臨著提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、治安管理等多方面的支出，使得本級(jí)政府對(duì)資金有很大的需求，由此導(dǎo)致了地方政府必須舉債才能提供滿足民眾的公共產(chǎn)品服務(wù)需求，如果沒(méi)有足夠的財(cái)政收入來(lái)支撐政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作，地方政府舉債則成了拓寬資金來(lái)源的首選。

新的財(cái)政體制，按照“一級(jí)事權(quán)”對(duì)應(yīng)“一級(jí)財(cái)權(quán)”和“一級(jí)債權(quán)”的原則。確保地方債務(wù)的決策主體、償債主體、責(zé)任承擔(dān)主體的一致性，明確規(guī)定舉債的審批程序，逐步落實(shí)地方債務(wù)專(zhuān)線管理，“誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)”，對(duì)于債務(wù)的使用情況要跟蹤檢查、全程監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并整改到位。

4 建立適合當(dāng)?shù)卣膶?shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

除了建立中央統(tǒng)籌、地方政府分權(quán)的債務(wù)管理模式，形成與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制也是管理地方債務(wù)的有效方法。首先，中央政府對(duì)于地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供相應(yīng)的咨詢(xún)意見(jiàn)，形成良好的政府債務(wù)舉債——披露——化解的決策機(jī)制。其次，各地方政府根據(jù)自身的債務(wù)規(guī)模設(shè)立償債準(zhǔn)備基金，并隨著債務(wù)規(guī)模的變動(dòng)而進(jìn)行變動(dòng)。當(dāng)出現(xiàn)無(wú)法及時(shí)償還的債務(wù)時(shí)，能夠立即啟動(dòng)償債準(zhǔn)備金，確保及時(shí)、有效地償還債務(wù)，避免發(fā)生債務(wù)危機(jī)。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制要求必須客觀、科學(xué)分析當(dāng)前政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，了解地方政府債務(wù)的運(yùn)行情況，并針對(duì)可能發(fā)生的償債風(fēng)險(xiǎn)制定相應(yīng)的備選方案，確保風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)。

同時(shí)，規(guī)范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的過(guò)程。明確債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)源及相應(yīng)的控制目標(biāo)，根據(jù)目標(biāo)，識(shí)別現(xiàn)實(shí)存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，再利用風(fēng)險(xiǎn)模型進(jìn)行定量定性分析，對(duì)出現(xiàn)危機(jī)的部門(mén)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，進(jìn)而查出引起風(fēng)險(xiǎn)的原因和相應(yīng)的解決措施。

5 定期編制地方政府債務(wù)報(bào)告

債務(wù)報(bào)告制度實(shí)質(zhì)上是編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表，向社會(huì)公眾和利益相關(guān)者反映地方政府的財(cái)務(wù)狀況，在此基礎(chǔ)上，編制反映政府融資情況和資金使用情況的季度報(bào)告、年度報(bào)告，將地方政府的債務(wù)情況納入預(yù)算管理范疇，成為財(cái)政收入、支出的一部分，從而全面地反映在政府預(yù)算報(bào)告中。

嚴(yán)格控制債務(wù)的發(fā)行審批和規(guī)模。對(duì)于債務(wù)的發(fā)行審批，地方政府的債務(wù)管理部門(mén)不僅評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可行性，還要對(duì)債務(wù)償還和項(xiàng)目的收入支出進(jìn)行對(duì)比分析，避免發(fā)生違約管理，各地方政府的發(fā)債規(guī)模必須事前評(píng)估當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入、固定性民生支出等多方面因素后，報(bào)經(jīng)中央審核，在中央財(cái)政的統(tǒng)一部署下確定合理的債務(wù)規(guī)模。

同時(shí)，引入社會(huì)資金投入到地方政府的舉債項(xiàng)目中，拓寬社會(huì)投資者的投資渠道，激發(fā)社會(huì)資本活力，提供更加安全可靠的融資平臺(tái)。

6 建立地方政府債務(wù)償還的長(zhǎng)效機(jī)制

提高自身的“造血”功能，在國(guó)家積極推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)代背景下，調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)，提升其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，這才是真正提高政府償債能力的根本之策。

7 建立完備的償債基金項(xiàng)目

合理評(píng)估償債基金的數(shù)額，實(shí)行動(dòng)態(tài)管控，根據(jù)地方政府的財(cái)政收支狀況、融資情況進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)，明確償債基金的資金來(lái)源和使用方向，嚴(yán)禁償債基金挪作他用，保證地方政府的償債能力。

8 將地方政府債務(wù)納入到全面預(yù)算管理體系

每年進(jìn)行下一年度的債務(wù)預(yù)算時(shí)，分析近期的政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金缺口和預(yù)估的財(cái)政狀況，并結(jié)合相應(yīng)的融資計(jì)劃，由此最終確定地方政府的規(guī)模、債務(wù)分配情況。發(fā)布地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)告，需要注意的是，地方政府的公共預(yù)算是收入支出預(yù)算與債務(wù)預(yù)算的結(jié)合，而不是將地方政府債務(wù)在預(yù)算中簡(jiǎn)單的反映。

9 將地方政府債券的管理情況作為考核領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效的重要內(nèi)容

對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行問(wèn)責(zé)制，對(duì)于違規(guī)和過(guò)度舉債的情況必須追究當(dāng)事人責(zé)任，確保債務(wù)資金發(fā)揮其應(yīng)有的效用。形成地方政府債務(wù)管理的問(wèn)責(zé)機(jī)制，在制度上對(duì)地方官員的舉債權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)形成明確的規(guī)定，對(duì)于不按規(guī)定舉債的相關(guān)責(zé)任人必須嚴(yán)肅處理，作出相應(yīng)的行政或刑事處罰，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)以上途徑的探索，在社會(huì)各界的共同努力下，逐步提升對(duì)地方政府債務(wù)的管理水平。