淺析地方旅游立法

蘇海悅　姚遠(yuǎn)

關(guān)鍵詞 旅游經(jīng)濟(jì) 地方旅游立法 江蘇揚(yáng)州

作者簡(jiǎn)介：蘇海悅，揚(yáng)州市職業(yè)大學(xué)，講師，研究方向：民商法;姚遠(yuǎn)，江蘇旅游職業(yè)學(xué)院，高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：稅收、預(yù)算、內(nèi)部控制，等。

中圖分類號(hào)：D921.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.175

一、我國(guó)旅游立法及地方旅游立法現(xiàn)狀

我國(guó)旅游立法包括國(guó)家層面的立法及地方層面立法。從法理學(xué)和《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的角度出發(fā)，國(guó)家層面立法是地方立法的上位階法，效力高于地方立法，地方立法不得與國(guó)家層面立法沖突。

在國(guó)家層面的立法層面，從1991 年《中華人民共和國(guó)旅游法》送審稿的起草工作完成，到2013年10月1日實(shí)施《中華人民共和國(guó)旅游法》，我國(guó)旅游立法經(jīng)歷了二十多年的歷程?！吨腥A人民共和國(guó)旅游法》的頒布和施行在我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展史上具有里程碑地位，從此我國(guó)旅游立法開始進(jìn)入快車道。

在地方立法層面，一九九五年八月八日海南省人大常委會(huì)頒布《海南省旅游管理?xiàng)l例》，這是我國(guó)第一部地方旅游法規(guī)，開創(chuàng)了我國(guó)地方旅游立法的先河。

2015年3月15日根據(jù)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，全國(guó)人大對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》進(jìn)行了修正。修正后的《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

第八十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。 地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定： （一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng); （二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。 設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)?！?/p>

上述《中華人民共和國(guó)立法法》修正后的條款規(guī)定擴(kuò)大了地方立法的權(quán)限，為設(shè)區(qū)的市地方人大制定旅游相關(guān)的旅游地方法規(guī)，及設(shè)區(qū)的市地方人民政府制定旅游相關(guān)的地方規(guī)章，提供了法律依據(jù)。

二、揚(yáng)州地區(qū)地方立法分析

揚(yáng)州自古就是歷史文化名城，旅游業(yè)一直是揚(yáng)州支柱產(chǎn)業(yè)之一。2018年，揚(yáng)州實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值5466.17億元，其中實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)總收入917.90億元，增長(zhǎng)15.2%。

揚(yáng)州市委、市政府堅(jiān)持把旅游業(yè)作為永久性基本產(chǎn)業(yè)，全力打造國(guó)際文化旅游名城。鑒于旅游經(jīng)濟(jì)對(duì)揚(yáng)州的重要性，及揚(yáng)州對(duì)旅游法治環(huán)境發(fā)展的重視程度，下文將以揚(yáng)州市為例，分析揚(yáng)州地區(qū)地方旅游立法現(xiàn)狀及不足，并提出完善建議。

（一）揚(yáng)州地區(qū)旅游立法現(xiàn)狀

揚(yáng)州，是江蘇省十三個(gè)地級(jí)市之一，在行政區(qū)類別上屬于設(shè)區(qū)的地級(jí)市。如前所述，修訂后的《立法法》授權(quán)地方人大及政府針對(duì)環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等與旅游相關(guān)的事項(xiàng)制定地方法規(guī)或地方規(guī)章，因此作為設(shè)區(qū)的地級(jí)市，揚(yáng)州市地方人大具有制定旅游相關(guān)的旅游地方法規(guī)的權(quán)力。同時(shí)，揚(yáng)州市地方人民政府具有制定旅游相關(guān)的地方規(guī)章。

2015年3月15日《立法法》修訂后，揚(yáng)州市第七屆及第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)《立法法》規(guī)定及授權(quán)，共計(jì)制定了六部地方法規(guī)，分別是2016年5月1日施行的《揚(yáng)州市制定地方性法規(guī)條例》、2017年1月1日施行的《揚(yáng)州市河道管理?xiàng)l例》、2017年1月1日施行的《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》、2017年12月1日施行《揚(yáng)州市公園條例》、2019年1月1日施行的《揚(yáng)州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》、2019年8月1日施行的《揚(yáng)州市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理?xiàng)l例》。目前揚(yáng)州市已經(jīng)制定施行的條例中，與旅游相關(guān)的是《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》《揚(yáng)州市公園條例》和《揚(yáng)州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，占到了揚(yáng)州地方人大立法的一半，由此可見揚(yáng)州地方人大對(duì)旅游地方立法的重視。

在2015年3月15日《立法法》修訂之前，揚(yáng)州市人民政府于2011年12月30日制定并于2012年3月1日施行了《揚(yáng)州市文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》，2012年7月3日制定并于2012年8月20日施行了《揚(yáng)州市市級(jí)旅游度假區(qū)管理暫行辦法》和《揚(yáng)州市風(fēng)景旅游區(qū)水域交通安全管理辦法》。2015年3月15日《立法法》修訂之后，揚(yáng)州市人民政府于2017年1月22日制定并于2017年2月1日起實(shí)施了《大運(yùn)河揚(yáng)州段世界文化遺產(chǎn)保護(hù)辦法》、于2017年9月14日制定并于2017年12月1日施行了《揚(yáng)州古城歷史建筑修繕管理辦法》。

揚(yáng)州地方旅游立法體現(xiàn)了鮮明的地方特色，具有明顯的因地制宜的特點(diǎn)。下文以具有明顯揚(yáng)州特色的《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》《揚(yáng)州市公園條例》和《揚(yáng)州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》為例。

揚(yáng)州是國(guó)務(wù)院1982年首批公布的二十四座歷史文化名城之一，揚(yáng)州古城以其悠久的歷史和燦爛的文化已成為揚(yáng)州城市的新名片和全市人民的驕傲。通過制定《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》，揚(yáng)州市多年以來保護(hù)揚(yáng)州古城的寶貴經(jīng)驗(yàn)和成果得以用地方立法的方式進(jìn)行了固化，有利于揚(yáng)州古城保護(hù)和發(fā)展進(jìn)行有效規(guī)范和有序推進(jìn)。同時(shí)值得一提的是，《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》也是國(guó)內(nèi)首部地方古城保護(hù)法規(guī)。《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》明確界定了揚(yáng)州古城的范圍，并通過分項(xiàng)列舉囊括了揚(yáng)州古城內(nèi)具有保護(hù)價(jià)值的遺址、遺跡，進(jìn)而分別規(guī)定了明清歷史城區(qū)和古城遺址區(qū)的禁止性行為和揚(yáng)州古城保護(hù)的具體措施，這樣的規(guī)定充分體現(xiàn)了揚(yáng)州地方特色和可操作性。

自2014年4月宋夾城考古遺址公園被改造成了體育休閑公園后，揚(yáng)州市委、市政府響應(yīng)國(guó)家“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的要求，將民生工程與生態(tài)工程相結(jié)合，著力打造具有揚(yáng)州特色的公園體系。作為國(guó)內(nèi)較早，江蘇省首個(gè)關(guān)于城市免費(fèi)開放公園的立法《揚(yáng)州市公園條例》，切實(shí)加強(qiáng)了公園體系規(guī)劃建設(shè)過程中的監(jiān)督和指導(dǎo)，固化城鄉(xiāng)公園體系建設(shè)成果，實(shí)現(xiàn)公園從側(cè)重景觀效果向強(qiáng)調(diào)服務(wù)多樣性、使用舒適性、功能復(fù)合性轉(zhuǎn)變，使城鄉(xiāng)公園的結(jié)構(gòu)體系更加完善、功能設(shè)置更加合理、管養(yǎng)方式更加科學(xué)，有效推動(dòng)公園事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

與豐富的歷史文化古跡資源一樣，揚(yáng)州非遺資源也非常豐富，目前擁有世界級(jí)非遺項(xiàng)目3個(gè)，國(guó)家級(jí)19個(gè)、省級(jí)46個(gè)、市級(jí)202個(gè)，非遺傳承人國(guó)家級(jí)27人、省級(jí)82人、市級(jí)278人。2019年1月1日施行的《揚(yáng)州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》將揚(yáng)州八怪、史可法傳說、揚(yáng)州古街巷傳說等傳統(tǒng)口頭文學(xué)，揚(yáng)州剪紙、玉雕、揚(yáng)派盆景、雕版印刷技藝、漆器、園林、茶點(diǎn)、揚(yáng)州炒飯、古琴、彈詞、評(píng)話等傳統(tǒng)工藝、音樂曲藝技藝等揚(yáng)州非物質(zhì)文化遺產(chǎn)用地方法規(guī)的形式明確予以規(guī)定并加以保護(hù)，極具地方特色。

（二）揚(yáng)州旅游法治環(huán)境不足及完善建議

通過前文分析，揚(yáng)州地區(qū)旅游立法取得了長(zhǎng)足進(jìn)步和顯著的成效，但是同樣也存在著一定的不足之處。筆者認(rèn)為：

其一，目前無論是《揚(yáng)州市古城保護(hù)條例》還是《揚(yáng)州市公園條例》等地方法規(guī)及地方規(guī)章主要針對(duì)的是揚(yáng)州市區(qū)旅游資源，但是揚(yáng)州周邊區(qū)縣同樣擁有著豐富的歷史文化和自然旅游資源，因此建議可以針對(duì)周邊區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游資源進(jìn)行相應(yīng)的立法，確保周邊區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游資源保護(hù)、開發(fā)利用及旅游業(yè)的開展有法可依。

其二，目前鄉(xiāng)村游、特色小鎮(zhèn)等新的旅游新形態(tài)不斷出現(xiàn)，揚(yáng)州市郊沿湖村、棗林灣、邵伯鎮(zhèn)、甘泉鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)已經(jīng)取得了一定的知名度，但是鄉(xiāng)村旅游、特色小鎮(zhèn)相關(guān)的地方法規(guī)尚未出臺(tái)。特色小鎮(zhèn)涉及土地規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、旅游資源利用等諸多方面，如果缺乏相應(yīng)法律規(guī)范，容易造成盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)和資源破壞，因此對(duì)于此類旅游項(xiàng)目揚(yáng)州地區(qū)立法具有一定的迫切需要。

其三，揚(yáng)州于2019年5月3日至6日成功舉辦了2019首屆大運(yùn)河文化旅游博覽會(huì)。揚(yáng)州運(yùn)河沿岸也蘊(yùn)藏了豐富的旅游資源，成為揚(yáng)州越來越重要的一張旅游名片。但是目前揚(yáng)州僅由市人民政府制定了《大運(yùn)河揚(yáng)州段世界文化遺產(chǎn)保護(hù)辦法》，尚未上升到由人大制度的地方法規(guī)的層次。該《辦法》的法律依據(jù)是《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》和《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》，雖然法律依據(jù)立法層次較高，但是缺乏諸如《揚(yáng)州古城保護(hù)條例》《揚(yáng)州市公園條例》這樣立足當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的地方法規(guī)作為依據(jù)，因此建議可以充分利用《立法法》賦予的地方人大制定地方法規(guī)的授權(quán)，制定保護(hù)和利用運(yùn)河旅游資源的地方法規(guī)。

其四，隨著以攜程、淘寶、途牛等網(wǎng)絡(luò)電商為特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)旅游興起，同時(shí)隨之而來的是自助游和半自助游，傳統(tǒng)的簽訂書面旅游合同、導(dǎo)游全程陪同的旅游方式面臨著挑戰(zhàn)和變更。各種新旅游業(yè)態(tài)的出現(xiàn)造成在經(jīng)營(yíng)主體資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)方式、旅游安全等方面也出現(xiàn)了一些新問題，給地區(qū)旅游立法提出了新的要求，揚(yáng)州旅游立法同樣需要針對(duì)旅游新業(yè)態(tài)所產(chǎn)生的新問題進(jìn)行進(jìn)一步研究和實(shí)踐。

三、結(jié)語

旅游法治環(huán)境是地方旅游軟實(shí)力的重要表現(xiàn)，而地方旅游立法是地方旅游法治環(huán)境的關(guān)鍵因素。本文結(jié)合地方旅游立法的相關(guān)概念和規(guī)定，以江蘇揚(yáng)州這個(gè)典型的旅游城市為例，分析了揚(yáng)州地方旅游立法現(xiàn)狀及有待改進(jìn)的地方，并提出了完善和優(yōu)化的建議，以期對(duì)提升旅游法治環(huán)境做出貢獻(xiàn)。

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