推進(jìn)教師編制政策改革釋放教育人力資源活力

葉存洪

近年來，各地在優(yōu)化教師配備標(biāo)準(zhǔn)、增加教師編制總量等方面做了一些積極的探索，收到了良好的效果。比如，推行周轉(zhuǎn)編制制度，解決急需崗位編制短缺問題;建立教師退出機(jī)制，將騰出的編制用于補(bǔ)充新鮮血液。但從總體上講，編制政策仍是制約教師隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)而影響教育事業(yè)發(fā)展的重要因素。

一、教師嚴(yán)重缺編拷問現(xiàn)行的編制政策

1.普遍缺編導(dǎo)致代課教師大量存在

我們認(rèn)為，教育系統(tǒng)編制“只減不增”的政策規(guī)定是靜態(tài)地看問題，無異于刻舟求劍，不是科學(xué)發(fā)展應(yīng)有的態(tài)度。這一政策規(guī)定帶來的突出問題就是大量出現(xiàn)代課教師。據(jù)江蘇省教育廳披露的信息，江蘇不在編的中小學(xué)代課教師有10多萬人;廣東省截至2017年底臨聘中小學(xué)教師4.45萬人。尤其是幼兒園，缺編更為嚴(yán)重，很多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心幼兒園僅1個(gè)公辦教師編，而且是占用中心小學(xué)的編制。

編外教師大量存在容易帶來以下問題：第一，穩(wěn)定性極差，教師“說走就走”，給學(xué)校管理和發(fā)展帶來極大的隱患，教學(xué)質(zhì)量難以得到保證;第二，待遇偏低，同工不同酬勢必影響教師心理，這又極有可能“傳導(dǎo)”到孩子;第三，編外教師人事身份難以清晰界定，極有可能引發(fā)合約糾紛;第四，代課教師工資實(shí)際上是由學(xué)校自行解決，而這會使得標(biāo)準(zhǔn)本身就不高的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)更為捉襟見肘。

2.使得音體美課程難以開齊開足

2018年5月，我們就義務(wù)教育階段學(xué)校的音樂、美術(shù)課教學(xué)情況在6個(gè)省的區(qū)、縣展開調(diào)研，調(diào)研結(jié)果令人擔(dān)憂。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少小學(xué)只開設(shè)了語文、數(shù)學(xué)和思品三門課程。一些校長肯定地告訴我們：“老師不夠，我肯定要先保主課，讓音樂、美術(shù)老師教語文、數(shù)學(xué)。”連音體美課程都開不齊，何談“發(fā)展素質(zhì)教育，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展”？

二、創(chuàng)新教師編制管理

1.總量適配，動態(tài)調(diào)整

教育事業(yè)在發(fā)展，學(xué)齡人口在增加，教師編制應(yīng)以滿足需求為原則，在有合格教師來源的情況下“有編不補(bǔ)”（如“缺四補(bǔ)一”等規(guī)定）是對教育的不負(fù)責(zé)任。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》規(guī)定，要“向教師隊(duì)伍傾斜，采取多種形式增加教師總量，優(yōu)先保障教育發(fā)展需要”?！皠討B(tài)調(diào)整”要求編制部門會同財(cái)政、教育行政部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新情況和教育發(fā)展新需要，依據(jù)生源變化定期核定本區(qū)域教職工編制總量，原則上每兩年應(yīng)對各縣區(qū)中小學(xué)教職工編制總量進(jìn)行一次動態(tài)調(diào)整。比如，當(dāng)前就應(yīng)考慮高中課程改革的現(xiàn)實(shí)情況，對編制作出靈活的安排。國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2019]29號）中也明確要求，“各地要進(jìn)一步加大編制統(tǒng)籌調(diào)配力度，于2020年底前完成普通高中教職工編制核定，適應(yīng)選課走班教學(xué)需要”。

2.嚴(yán)控“在編不在崗”情況發(fā)生

相關(guān)部門要清理各種形式的擠占、挪用、截留中小學(xué)教師編制的現(xiàn)象。各級黨政機(jī)關(guān)一般都喜歡向?qū)W?！敖琛比?，教育行政部門向?qū)W?！敖琛比烁恰绊樌沓烧隆保踔劣械慕逃姓C(jī)關(guān)半數(shù)以上人員都是向?qū)W校借來的，此種情況當(dāng)有所遏制。學(xué)校非教學(xué)崗位人員的招聘應(yīng)逐步通過政府購買服務(wù)渠道解決，以騰退編制，使編制向教學(xué)崗位傾斜。

3.加大編制統(tǒng)籌配置和跨系統(tǒng)調(diào)整力度

推動各地加大編制統(tǒng)籌和跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域調(diào)整的力度。目前來看，“跨區(qū)域調(diào)整”有一定困難，因?yàn)閷τ诮處熅幹?，各地普遍“喊渴”。我們認(rèn)為，應(yīng)加大跨系統(tǒng)調(diào)劑力度，這既是體現(xiàn)教育特殊地位的表現(xiàn)，也凸顯了地方黨委政府對教育的真正重視。比如，抓住事業(yè)單位分類改革的重要機(jī)遇，剝離事業(yè)單位中的生產(chǎn)經(jīng)營職能，轉(zhuǎn)企改制，爭取其編制向教育流轉(zhuǎn)。2019年7月開始，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)1000多個(gè)行政事業(yè)編制全部取消，實(shí)行員額制，原來的國家干部變成法定機(jī)構(gòu)合同制工作人員。這些騰退出來的編制就可以流轉(zhuǎn)到教育系統(tǒng)。

4.聘用退休教師緩解燃眉之急

美國中小學(xué)教師實(shí)行彈性退休制度，有利于讓退休成為個(gè)人的選擇，讓無力或無意繼續(xù)教學(xué)的人提前退休，讓熱愛并能勝任教學(xué)的人延遲退休，以提高社?；鸬氖褂眯始敖逃|(zhì)量，這些做法對當(dāng)前我國解決教師短缺的問題有一定啟示。雖然國家“延退”政策還未明朗，但目前情況下可以考慮留用或聘用退休未滿5年、教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富、具有中高級職稱、身體健康、自己有意向繼續(xù)擔(dān)任教師者。財(cái)政安排資金給予一定補(bǔ)貼，以緩解教師嚴(yán)重短缺的壓力。

5.探索中小學(xué)教職工編制單列管理

中小學(xué)教師編制與其他行政事業(yè)編制需求存在差異，應(yīng)區(qū)別對待、分類管理，從實(shí)際情況出發(fā)，改革中小學(xué)現(xiàn)行編制管理辦法，試點(diǎn)實(shí)行中小學(xué)教職工編制單列。

6.逐步從編制管理轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算管理

教師的增量不一定全部要在編制內(nèi)解決，可將教育人力資源管理方式從編制管理轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算管理，根據(jù)各地區(qū)學(xué)生數(shù)量，以經(jīng)費(fèi)預(yù)算來控制基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍規(guī)模。這樣做還有一個(gè)好處：讓學(xué)校真正招到想要的人，還可以讓不合格的教師自然地走出教育行業(yè)。這會使師資隊(duì)伍保持活力，給學(xué)校更多的用人自主權(quán)。而且，養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)社會化之后，教師流動的自主性更大，也為這一政策的落實(shí)提供了可行性。

四川大學(xué)附屬中學(xué)西區(qū)學(xué)校是一所新建校，該校實(shí)行經(jīng)費(fèi)動態(tài)包干、學(xué)校自主分配的管理模式。財(cái)政部門按生均經(jīng)費(fèi)和學(xué)生規(guī)模，把經(jīng)費(fèi)全額撥款給學(xué)校，如何分配，如何招老師，由學(xué)校自行決定。區(qū)教育局負(fù)責(zé)審核招聘程序，學(xué)校自主招收教師。目前這所學(xué)校有70多名老師，除了6位有編制外，其他全是沒有編制的老師。該區(qū)教育局負(fù)責(zé)人介紹，武侯區(qū)正在推廣自主聘用人員和帶編人員全部實(shí)行統(tǒng)一的工資待遇和社會保障標(biāo)準(zhǔn)，教師隊(duì)伍建設(shè)從“管編制”轉(zhuǎn)向“管保障”“管使用”。

相關(guān)部門要嚴(yán)把非在編教師入口關(guān)，嚴(yán)格按照教師招聘標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行招聘。兩種身份的教師在職稱評聘、工資待遇、選拔使用等一切方面應(yīng)享有完全同等的待遇。這樣，方能引導(dǎo)人們逐步模糊有編無編的“界限”，形成有編無編都一樣的思想認(rèn)識，為創(chuàng)新工作思路營造良好的輿論環(huán)境和心理環(huán)境?！簦ㄗ髡邌挝唬耗喜龓煼秾W(xué)院江西教育評估院）