社會救助制度的就業(yè)效應(yīng)：一個(gè)文獻(xiàn)綜述

羅 微 師文文

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南，250014)

一、引言

我國1997年建立城市居民最低生活保障制度，之后又陸續(xù)建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、農(nóng)村最低生活保障、住房救助、臨時(shí)救助等一系社會救助制度。2014年國務(wù)院發(fā)布《社會救助暫行辦法》，標(biāo)志著我國獨(dú)具特色的“8+1”式社會救助政策體系基本形成，具體內(nèi)容為政府主導(dǎo)建立的最低生活保障(以下簡稱“低?！?、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助和受災(zāi)人員救助等8項(xiàng)基本救助項(xiàng)目和社會力量參與提供的捐贈、志愿服務(wù)等。

隨著救助體系的完善和救助項(xiàng)目的豐富，救助對象的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了顯著變化。以城市低保制度的建立為分界線，在此之前，我國社會救助的主要對象是農(nóng)村“五保”、城市“三無”以及孤兒等弱勢群體，缺乏基本的勞動能力是傳統(tǒng)救助對象的共同特點(diǎn)。但自低保制度建立之后，有勞動能力者也成為社會救助的對象之一。社會救助對象的改變引起了全社會的普遍關(guān)注，人們擔(dān)心接受社會救助會引起有勞動能力救助對象就業(yè)積極性的下降，產(chǎn)生類似西方國家的“福利依賴”。許多人依然認(rèn)為只有那些“五保戶”和“三無”人員才有資格“吃救濟(jì)”，難以接受年富力強(qiáng)和有勞動能力者成為救濟(jì)對象[1-2]。

針對上述問題，我國學(xué)者圍繞“社會救助制度的就業(yè)效應(yīng)”這一主題開展了一系列積極探索。筆者按照篇名包含“社會救助”“低保(或最低生活保障)”“就業(yè)救助”“住房救助(或廉租房、公共租賃房、公共住房、保障房)”“教育救助”“醫(yī)療救助”之一且同時(shí)包含“就業(yè)”以及篇名包含“福利依賴”和“低保(或最低生活保障)”為檢索條件(1)從理論分析和已有研究成果來看，可能會對救助對象就業(yè)產(chǎn)生影響的主要是最低生活保障、就業(yè)救助、住房救助、教育救助和醫(yī)療救助。臨時(shí)救助和受災(zāi)人員救助(災(zāi)害救助)主要是針對救助對象面臨突發(fā)意外情況提供的臨時(shí)性和應(yīng)急性生活救助，難以對救助對象的就業(yè)產(chǎn)生直接影響，筆者按照“臨時(shí)救助-就業(yè)”和“受災(zāi)人員救助(災(zāi)害救助)-就業(yè)”組合進(jìn)行檢索也并未發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究成果。特困人員本身不具備勞動能力，因此也不必探討該群體的就業(yè)問題。按照“社會救助-就業(yè)”和“福利依賴-低保”的組合進(jìn)行檢索，主要是由于一些研究實(shí)際上關(guān)注的是低保以及部分專項(xiàng)救助與救助對象就業(yè)之間的關(guān)系，但文章名稱有時(shí)會被作者冠之以“社會救助”或“福利依賴”。，對1997年到2019年6月中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中收錄的期刊論文和學(xué)位論文進(jìn)行檢索，并對檢索結(jié)果進(jìn)行進(jìn)一步甄別和篩選，共獲得與“社會救助的就業(yè)效應(yīng)”這一主題相關(guān)的文獻(xiàn)196篇，具體分布如圖1所示。其中，“社會救助-就業(yè)”組合的文獻(xiàn)共20篇，“低保-就業(yè)”組合的文獻(xiàn)共97篇，“就業(yè)救助-就業(yè)”組合的文獻(xiàn)共34篇，“住房救助-就業(yè)”組合的文獻(xiàn)共14篇，“教育救助-就業(yè)”組合的文獻(xiàn)共1篇，“醫(yī)療救助-就業(yè)”組合的文獻(xiàn)共0篇，“福利依賴-低保(或最低生活保障)”組合的文獻(xiàn)共30篇。

圖1 社會救助制度的就業(yè)效應(yīng)相關(guān)文獻(xiàn)分布情況

國外特別是西方國家現(xiàn)代社會救助制度建立時(shí)間早、保障水平較高，其產(chǎn)生的就業(yè)效應(yīng)也引起了學(xué)術(shù)界的較多關(guān)注。以Murray為代表的一些學(xué)者認(rèn)為救助制度會導(dǎo)致“福利依賴(welfare dependence)”，使救助對象失去工作動力、長期依靠救助生活[3]。但也有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)金救助項(xiàng)目或住房等專項(xiàng)救助并沒有降低救助對象的工作積極性或減少其勞動力供給[4-6]。

綜觀國內(nèi)外關(guān)于社會救助的就業(yè)效應(yīng)這一主題的文獻(xiàn)，學(xué)者們主要圍繞兩大類救助項(xiàng)目展開探討：一類是以維持救助對象生活為目標(biāo)的“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”(比如中國的“低?！敝贫?；另一類是以滿足被救助對象的特殊生活需求為目標(biāo)的“專項(xiàng)救助項(xiàng)目”，如就業(yè)救助、住房救助等。結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究，本文主要從四個(gè)方面對已有研究成果進(jìn)行綜述：以“低保”為代表的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的就業(yè)效應(yīng)、專項(xiàng)救助項(xiàng)目的就業(yè)效應(yīng)、社會救助制度就業(yè)效應(yīng)的作用機(jī)理以及學(xué)者們基于就業(yè)促進(jìn)視角提出的優(yōu)化社會救助制度的對策。希望通過對已有研究進(jìn)行較為系統(tǒng)的總結(jié)，為后續(xù)研究的深入開展找出適當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)。

二、以“低?！睘榇淼默F(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的就業(yè)效應(yīng)

現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，通常是在家計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，對低于既定生活保障標(biāo)準(zhǔn)的社會成員給予一定數(shù)額現(xiàn)金援助的救助方式。中國的低保制度就是一種典型的以減貧為目的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目[7]。已有關(guān)于現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的就業(yè)效應(yīng)的研究尚未取得一致結(jié)論。一類研究認(rèn)為，現(xiàn)金救助項(xiàng)目會對就業(yè)產(chǎn)生一定的抑制作用(即負(fù)向就業(yè)效應(yīng))；而另一類研究的結(jié)論則截然相反，認(rèn)為現(xiàn)金救助會促進(jìn)救助對象實(shí)現(xiàn)就業(yè)(即正向就業(yè)效應(yīng))。此外，還存在一些“中性”結(jié)論，有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)金救助不會抑制救助對象就業(yè)，但也沒有揭示出現(xiàn)金救助對就業(yè)產(chǎn)生了的促進(jìn)作用。

(一)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的負(fù)向就業(yè)效應(yīng)

Burtless對美國20世紀(jì)60—80年代實(shí)施的4個(gè)負(fù)所得稅實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目降低了受助者工作的努力程度，總體來看受助者的工作時(shí)間明顯減少。當(dāng)研究對象為部分特殊群體時(shí)，多項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的就業(yè)抑制效應(yīng)表現(xiàn)得更為突出[8]。Lemieux等運(yùn)用斷點(diǎn)回歸方法分析了加拿大勞動力市場調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)慷慨的社會救助福利降低了男性的就業(yè)概率，特別是受教育程度較低且沒有子女撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)的男性就業(yè)概率下降了3%～5%[9]。Bargain等發(fā)現(xiàn)，在法國，最低收入標(biāo)準(zhǔn)(RMI)制度使未受教育的單身男性在符合待遇領(lǐng)取條件時(shí)(25歲)的勞動參與率減少了7%～10%[10]。Shibuya也得出了相似的結(jié)論，對現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付持續(xù)的依賴性在單身母親和單身無子女女性中并不明顯，但是在單身無子女男性身上表現(xiàn)最為突出[11]。

部分關(guān)于中國低保制度的研究同樣發(fā)現(xiàn)，具有現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的低保制度會對救助對象的就業(yè)產(chǎn)生消極影響。侯斌運(yùn)用Logistic回歸模型分析發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)取低保年限、個(gè)人和家庭社會救助收入占總收入的比例均會對低保對象的再就業(yè)行為和意愿產(chǎn)生顯著負(fù)向影響。具體表現(xiàn)為：領(lǐng)取低保年限每增加1年，低保對象找工作的可能性就降低0.9%；個(gè)人和家庭社會救助收入占比每增加1%，救助對象的再就業(yè)意愿分別減少50.5%和55.6%。因此，作者認(rèn)為不能排除低保救助中存在“福利依賴”的可能性[12]。Gao等基于2010年中國家庭追蹤調(diào)查(CFPS)數(shù)據(jù)，利用傾向值匹配法，分析了中國農(nóng)村低保制度對受助家庭戶主時(shí)間利用模式的影響。研究發(fā)現(xiàn)，享有低保增加了受助家庭戶主的空閑時(shí)間，減少了其花費(fèi)在工作、社交活動以及教育和培訓(xùn)活動上的時(shí)間[13]。慈勤英等通過對湖北和遼寧兩省低保調(diào)查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，低保救助福利提升了低保受助者失業(yè)的可能性，降低了受助者再就業(yè)意愿，城市低保救助在一定程度上出現(xiàn)了“救助依賴”現(xiàn)象。低保對象月均低保金額每增加1元，其就業(yè)的可能性就會減少0.3%；個(gè)人社會救助收入占個(gè)人總收入超過80%和家庭社會救助收入占家庭總收入超過50%時(shí)，低保對象找到工作的概率會顯著降低[14]。都陽等基于中國5個(gè)城市的貧困家庭調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用傾向分值匹配法進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，相對于未獲得低保的貧困家庭，獲得低保的貧困家庭勞動供給明顯減少[15]。

(二)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的正向就業(yè)效應(yīng)

Parker對墨西哥1997年開始的教育、健康和營養(yǎng)相關(guān)聯(lián)的大型反貧困項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)展開分析，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目的實(shí)施使成年男性每周的工作時(shí)間增加了2個(gè)小時(shí)，并沒有明顯降低成年人的勞動力市場參與率和工作動機(jī)[16]。在有關(guān)中國低保制度的研究中，GAO等在探索低保對城市受助家庭戶主時(shí)間利用模式的影響時(shí)發(fā)現(xiàn)，低保制度使城市低保戶主在非工作日的工作時(shí)間顯著增加了1.24小時(shí)[17]。田奇恒等研究低保對象的再就業(yè)意愿時(shí)發(fā)現(xiàn)，接受了低保救助之后，有57.7%的人會主動找工作或者是參加學(xué)習(xí)和培訓(xùn)[18]。徐月賓等通過對北京低保戶的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于低保金水平偏低，獲得低保還不足以讓受助者放棄工作完全依賴救助金生活，有些受助者還會通過靈活就業(yè)等形式補(bǔ)貼家用[19]。

需要指出的是，也有部分研究得出“中性”結(jié)論，即僅論證了現(xiàn)金救助項(xiàng)目不會抑制救助對象就業(yè)。Surender等結(jié)合定量和定性分析方法，從現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目接受者對勞動力市場的依戀程度，以及他們面臨就業(yè)機(jī)會和障礙的角度檢驗(yàn)?zāi)戏鞘欠翊嬖凇耙蕾囄幕薄Ｑ芯堪l(fā)現(xiàn)，降低人們就業(yè)機(jī)會的關(guān)鍵因素似乎與勞動力市場和更廣泛經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)條件有關(guān)，而不是與補(bǔ)助金制度安排有關(guān)[20]。Bargain等基于法國人口普查數(shù)據(jù)和勞動力調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用勞動力供給模型，模擬轉(zhuǎn)移支付對20～30歲之間有工作的窮人的勞動力供給的影響。結(jié)果顯示，轉(zhuǎn)移支付并不會抑制這一群體的工作積極性[21]。Drange等利用挪威人口登記數(shù)據(jù)，通過斷點(diǎn)回歸模型分析發(fā)現(xiàn)，福利水平對青少年就業(yè)率沒有影響，沒有使青少年產(chǎn)生“福利依賴”，福利并沒有違背積極勞動力市場方案(ALMPs)的初衷[22]。韓克慶等以“有健全勞動能力的低保對象”就業(yè)狀況作為因變量進(jìn)行分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，家庭人均低保金受益金額和低保滿意度對低保對象參與工作的影響不顯著，低保制度沒有降低“有健全勞動能力低保對象”的就業(yè)意愿[23]。慈勤英從理性經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)，基于武漢、荊州、洪湖三個(gè)城市的調(diào)查數(shù)據(jù)分析了失業(yè)者再就業(yè)選擇的成本收益，發(fā)現(xiàn)“低保提高再就業(yè)成本、降低再就業(yè)收益,從而導(dǎo)致失業(yè)者放棄再就業(yè)”的結(jié)論并不成立，與非受助者相比，許多救助接受者更容易接受低工資的工作[24]。

三、專項(xiàng)救助項(xiàng)目的就業(yè)效應(yīng)

相比關(guān)于現(xiàn)金救助項(xiàng)目就業(yè)效應(yīng)的研究，關(guān)注專項(xiàng)救助就業(yè)效應(yīng)的研究較少，已有的研究成果主要體現(xiàn)在就業(yè)救助和住房救助兩個(gè)領(lǐng)域，本文將從這兩個(gè)方面進(jìn)行綜述和分析。專項(xiàng)救助既有現(xiàn)金救助形式也有非現(xiàn)金救助形式。如就業(yè)救助具有就業(yè)補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹等多種形式；住房救助則有租房補(bǔ)貼和實(shí)物配租兩種典型形式。

(一)就業(yè)救助的就業(yè)效應(yīng)

就業(yè)救助的直接目的是幫助受助者提升勞動能力，獲取更多就業(yè)機(jī)會，最終成功實(shí)現(xiàn)就業(yè)。通過授之以“漁”，讓有勞動能力的救助對象從“他助”走“自助”。

國外學(xué)者關(guān)于就業(yè)救助的研究主要關(guān)注了受助者接受的救助內(nèi)容及部分救助項(xiàng)目產(chǎn)生的效果。Núria在分析羅馬尼亞的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，公共就業(yè)服務(wù)(PES)的就業(yè)效應(yīng)高于小企業(yè)援助(SBA)。在2001—2002年間，參加SBA的失業(yè)者再就業(yè)率提高了24.65%，而參加PES的失業(yè)者再就業(yè)的可能性增加了27.48%[25]。Zinn等通過分析美國加利福尼亞州失業(yè)青年訪談資料發(fā)現(xiàn)，有93.4%的失業(yè)青年會接受就業(yè)援助。其中，有79%的接受過求職申請幫助，接受過面試技巧培訓(xùn)和制作簡歷培訓(xùn)的分別為76.9%和67.2%。這些培訓(xùn)措施提高了青少年的工作參與率[26]。美國學(xué)者M(jìn)axwell等利用固定效應(yīng)模型研究發(fā)現(xiàn)，參與社會企業(yè)就業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目(ESEs)一年后，受助者就業(yè)率增加了36%[27]。

我國就業(yè)救助包含多種具體的措施，相關(guān)研究主要關(guān)注了就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹等。王增文從就業(yè)培訓(xùn)視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)就業(yè)培訓(xùn)策略給社會救助家庭帶來的再就業(yè)供給變化率高于非社會救助家庭，就業(yè)培訓(xùn)策略能在很大程度上促進(jìn)社會救助群體再就業(yè)[28]。林辰樂等基于全國6個(gè)城市的低保對象調(diào)查數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，就業(yè)培訓(xùn)對低保對象就業(yè)有顯著的正面影響，接受過免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)的低保對象就業(yè)優(yōu)勢比是未接受者的1.48倍[29]。慈勤英等對湖北、遼寧兩省調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，政府“介紹過工作”能夠提升受助對象找到工作的概率，參加職業(yè)(就業(yè))培訓(xùn)也能顯著提升受助者的就業(yè)意愿[30]。李娟通過模擬就業(yè)補(bǔ)貼政策效果提出，給予適度的就業(yè)補(bǔ)貼可以顯著提升受助群體的就業(yè)積極性[31]。侯斌運(yùn)用6個(gè)省份低保家庭調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，就業(yè)培訓(xùn)對再就業(yè)行為和再就業(yè)意愿都有促進(jìn)作用[32]。部分研究也發(fā)現(xiàn)，就業(yè)救助并不總是能夠產(chǎn)生理想的效果。肖萌等的研究發(fā)現(xiàn)，職業(yè)推介對低保對象就業(yè)沒有顯著影響，培訓(xùn)對高年齡組低保對象實(shí)現(xiàn)就業(yè)也沒有顯著影響[33]。

上述研究中的就業(yè)救助措施可以看作是從鼓勵或支持的視角幫助低保對象實(shí)現(xiàn)就業(yè)，總體來看效果較為明顯?！耙笳夜ぷ鳌薄耙髲氖鹿鎰趧印薄安坏镁芙^接受與健康狀況、工作能力相符的工作”等則屬于從約束或限制的視角督促低保對象實(shí)現(xiàn)就業(yè)。約束或限制措施的成效在已有研究中還沒有取得比較一致的結(jié)論。比如，慈勤英等發(fā)現(xiàn)組織公益勞動對受助者再就業(yè)意愿及行為會產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響[34]；但侯斌則發(fā)現(xiàn)“社區(qū)要求參與公益服務(wù)”對再就業(yè)行為和再就業(yè)意愿有促進(jìn)作用[35]。

(二)住房救助的就業(yè)效應(yīng)

住房救助是政府通過提供公共住房、給予租金補(bǔ)貼等方式改善住房困難的貧困群體住房條件的救助措施。

國外學(xué)者對住房救助就業(yè)效應(yīng)的研究主要關(guān)注兩個(gè)方面：一是受助群體的失業(yè)概率；二是受助群體失業(yè)后失業(yè)期持續(xù)的時(shí)間。Murray分析了公共房屋補(bǔ)貼計(jì)劃的勞動供給效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目使被救助者的勞動供給下降了4%，由于享受救助的家庭占到全部家庭的3%，因此整體勞動供給下降大約0.1%[36]。Battu等對英國的研究表明，居住在公共住房的失業(yè)者，可能會經(jīng)歷更長的失業(yè)期[37]。Dujardin等基于法國的數(shù)據(jù)，利用biprobit模型研究發(fā)現(xiàn)，租住公共住房并沒有對勞動者的失業(yè)概率產(chǎn)生顯著影響，但會導(dǎo)致失業(yè)者經(jīng)歷更長的失業(yè)期[38]。Monkkonen對香港公租房承租人就業(yè)狀況進(jìn)行分析，結(jié)果顯示，入住公共住房會顯著提高承租人的失業(yè)率，進(jìn)一步分析的結(jié)果顯示，公租房的位置對居民的就業(yè)產(chǎn)生很大影響[39]。

國內(nèi)有關(guān)住房救助就業(yè)效應(yīng)的研究還比較罕見。劉斌等基于中國綜合社會調(diào)查(CGSS)數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，入住公共住房對城市勞動者的失業(yè)概率并沒有直接的影響，但是對勞動者失業(yè)后不再工作的概率有顯著影響，biprobit模型和GMM模型兩種分析結(jié)果顯示，有勞動能力的受助者的再就業(yè)概率分別會下降45.07%和47.81%[40]。謝佳慧的研究得出了不同的結(jié)論，作者運(yùn)用傾向值匹配法,結(jié)合中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)(CFPS)展開研究，發(fā)現(xiàn)保障性住房對保障對象就業(yè)行為沒有產(chǎn)生負(fù)面影響，不存在“福利依賴”現(xiàn)象，保障房群體的就業(yè)現(xiàn)狀、主動就業(yè)行為和對就業(yè)機(jī)會的把握等與市場上租賃商品房的群體沒有顯著差別[41]。

四、社會救助制度就業(yè)效應(yīng)的作用機(jī)理分析

(一)現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目就業(yè)效應(yīng)的作用機(jī)理

Drèze等學(xué)者將現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的效果分為“保護(hù)性機(jī)制”和“促進(jìn)性機(jī)制”兩類[42]。其中保護(hù)性機(jī)制主要表現(xiàn)為救助項(xiàng)目的減貧效果，而“促進(jìn)性機(jī)制”可分為“正向減貧機(jī)制”和“負(fù)向減貧機(jī)制”兩種[43]。正向減負(fù)機(jī)制體現(xiàn)了現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目對受助群體人力資本的增進(jìn)和就業(yè)狀況的改善(正向就業(yè)效應(yīng))；負(fù)向減負(fù)機(jī)制則體現(xiàn)在減少來自親朋好友的轉(zhuǎn)移支付和接受現(xiàn)金救助的受助者工作積極性下降，減少工作時(shí)間甚至退出勞動力市場(負(fù)向就業(yè)效應(yīng))。本部分主要分析現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目對受助者就業(yè)的作用機(jī)理。

1.關(guān)于現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目負(fù)向就業(yè)效應(yīng)的解釋

負(fù)向就業(yè)效應(yīng)可以從經(jīng)典勞動供給理論中找到進(jìn)一步的解釋。經(jīng)典勞動供給理論認(rèn)為，非勞動收入的增加將會提高勞動者的預(yù)算約束線，產(chǎn)生直接的收入效應(yīng)，勞動者對閑暇的需求增長，勞動者的勞動力供給會減少[44]。現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目提供的資金援助，對受助者而言是典型的“非勞動收入”，會直接增加救助對象的“可支配收入”，因此存在救助對象減少勞動供給的可能性，即接受救助者可能不工作或不再積極尋找工作。

此外，也有學(xué)者試圖從“制度設(shè)計(jì)”和“責(zé)任意識”等角度出發(fā)，尋找就業(yè)負(fù)效應(yīng)的作用機(jī)理。比如有的學(xué)者認(rèn)為，低保制度實(shí)行差額補(bǔ)助會導(dǎo)致100%的收入邊際稅率，收入增加導(dǎo)致低保補(bǔ)貼額度相應(yīng)減少；“福利疊加”和“連帶利益”導(dǎo)致低保資格“含金量”過高，低保對象通過就業(yè)增加收入后，失去的不僅僅是低保收入，還有可能伴隨著低保資格的喪失，失去諸多既得利益；從制度設(shè)計(jì)角度來看，低保對象存在“福利依賴”和就業(yè)積極性下降的可能[45-49]。Dague等認(rèn)為，將無子女成年人納入社會救助會使這一群體的就業(yè)人數(shù)大幅減少，原因是這部分群體負(fù)擔(dān)輕、責(zé)任意識差，高水平的救助使其缺乏內(nèi)在的就業(yè)動力[50]。

2.關(guān)于現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目正向就業(yè)效應(yīng)的解釋

美國學(xué)者史樂山(Sheraton)提出的資產(chǎn)社會政策理論可以為正向就業(yè)效應(yīng)提供合理的解釋。該理論認(rèn)為，缺乏資產(chǎn)是產(chǎn)生持續(xù)貧窮的根源所在，如果低收入者能夠獲得一定的資產(chǎn)，資產(chǎn)本身所具有的存儲性、增值性以及轉(zhuǎn)移的便利性會使得他們獲得持續(xù)的收入和保障。因此，要改善低收入者的貧困狀態(tài)必須制定一系列以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會政策，讓貧困者擁有資產(chǎn)[51]。基于上述理論可以推斷，現(xiàn)金救助項(xiàng)目提供的資金援助可以在一定程度上促進(jìn)受助個(gè)體或家庭的資產(chǎn)積累，這些資產(chǎn)可進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)就業(yè)所需的人力資本和物資資本等，因而現(xiàn)金救助項(xiàng)目不會對就業(yè)產(chǎn)生抑制，還有可能發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的效果。Barrientos對“現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付能夠改善受助家庭的生產(chǎn)能力，進(jìn)而影響家庭收入”的解釋與史樂山的資產(chǎn)社會政策理論不謀而合。他認(rèn)為現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付提高貧困家庭生產(chǎn)能力主要通過兩個(gè)途徑：一是消除對于貧困家庭的信貸約束；二是增加對兒童健康和教育的投資。消除信貸約束會促進(jìn)貧困家庭物質(zhì)資本或金融資本的提升，而長期來看，增加對兒童健康和教育的投資會促進(jìn)貧困家庭人力資本的增加。這表明，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付通過消除信貸約束和加強(qiáng)教育投資等路徑，使受助家庭人力資本、物質(zhì)資本和金融資本等得到積累，提高了貧困家庭的生產(chǎn)能力，進(jìn)而使其擺脫貧困[52]。Zhao等的研究也表明，低保制度能夠顯著改善低收入家庭的福利，大大增加其在教育、健康等方面的支出，引導(dǎo)低保家庭改善人力資本狀況，從而有助于打破貧困的代際傳遞，提高長期福利水平[53]。李程認(rèn)為，低保制度存在激勵性促進(jìn)效應(yīng)，低保政策讓低保對象有了解決溫飽問題的兜底保障，在一定程度上免去了其后顧之憂，使其重拾找工作的信心，并主動增加教育、培訓(xùn)等方面的投入[54]。

(二)專項(xiàng)救助就業(yè)效應(yīng)的作用機(jī)理分析

1.關(guān)于就業(yè)救助就業(yè)效應(yīng)的解釋

就業(yè)救助包含多種形式，從已有研究來看，能夠直接有助于人力資本提升的就業(yè)救助方式以及職業(yè)介紹(含提供公益崗位)會有更好的就業(yè)促進(jìn)效果。已有多項(xiàng)研究表明，受救助對象普遍存在人力資本方面的不足，表現(xiàn)為缺乏勞動技能、工作經(jīng)歷有限、學(xué)歷層次低等[55-59]。因此，通過提供有針對性的就業(yè)培訓(xùn)，可以提升救助對象的勞動技能，極大地促進(jìn)社會救助家庭成員的就業(yè)行為[60]。值得注意的是，鑒于年齡、學(xué)歷、健康等方面的限制，就業(yè)培訓(xùn)有時(shí)對部分救助對象也難以奏效，因而有針對性的職業(yè)介紹和量身打造的公益崗位成為幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)的最好選擇。

如前所述，部分研究也發(fā)現(xiàn)，就業(yè)救助并不總是能夠產(chǎn)生理想的效果。對此，學(xué)者們將主要原因歸納為以下兩點(diǎn)。第一，政策制定部門與受助者雙方信息不對稱。在職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)等方面，政策制定部門對受助者的需求(發(fā)展路徑、發(fā)展意向)了解不夠充分，導(dǎo)致相關(guān)措施不精準(zhǔn)、不具有針對性，難以產(chǎn)生激勵作用，就業(yè)促進(jìn)效果不佳[61-62]。第二，勞動力市場存在二元分割。在此背景下，人力資本受限的就業(yè)救助對象更容易被推向底層勞動力市場(非正規(guī)就業(yè))，難以實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定就業(yè)，救助政策效果大打折扣[63]。

2.關(guān)于住房救助就業(yè)效應(yīng)的解釋

學(xué)者們對住房救助的就業(yè)負(fù)效應(yīng)關(guān)注較多，多項(xiàng)研究認(rèn)為，住房救助會延長救助者失業(yè)期，原因主要包括兩個(gè)方面。一是住房救助使受助者流動性受限，就業(yè)可能性下降。從建設(shè)成本等角度考慮，政府興建的公共住房住宅區(qū)通常遠(yuǎn)離核心城區(qū)，居住地與就業(yè)崗位相對集中的核心城區(qū)距離較遠(yuǎn)，更多的通勤時(shí)間和交通成本使得入住公共住房的受助者在就業(yè)時(shí)受到較大限制，受助者可能因此而放棄就業(yè)。英國學(xué)者Battu等認(rèn)為，公共住房限制了失業(yè)者的流動性，因此公共住房的接受者在失業(yè)后往往會經(jīng)歷更長的失業(yè)期[64]。周素紅等對廣州市保障性住房住戶的就業(yè)與居住空間匹配性問題展開研究，發(fā)現(xiàn)保障性住房的供給未考慮弱勢群體的生活需求，導(dǎo)致居住與就業(yè)空間不匹配現(xiàn)象的出現(xiàn)，造成弱勢群體居住隔離和通勤成本的增加，從而該群體就業(yè)機(jī)會減少[65]。李夢玄等基于武漢市調(diào)查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，保障房加劇了被保障家庭的就業(yè)難度。入住保障房社區(qū)后，被調(diào)查者平均通勤時(shí)間增加了28.5%，平均通勤成本增加了82.1%，17.8%的調(diào)查對象由于通勤時(shí)間長而選擇失業(yè)[66]。二是住房救助的福利性導(dǎo)致受助者就業(yè)積極性下降。這一作用機(jī)理與前述現(xiàn)金救助項(xiàng)目的“負(fù)向就業(yè)效應(yīng)”類似。盡管住房救助不像現(xiàn)金救助那樣能夠帶來直接的現(xiàn)金收益，但獲得住房救助的受助者只需要負(fù)擔(dān)少量的租金，其住房成本遠(yuǎn)低于正常的市場價(jià)格，這就相當(dāng)于變相增加了受助者的可支配收入。受助者的預(yù)算約束線得到提升，勞動供給出現(xiàn)了下降的可能。Murray從這一角度解釋了為何公共住房等補(bǔ)貼項(xiàng)目會減少勞動者勞動供給[67]。Svarer等基于丹麥數(shù)據(jù)的分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，租金控制降低了勞動力市場的流動性，失業(yè)者在當(dāng)?shù)貙ふ夜ぷ鞯母怕蕰S著住房租金控制強(qiáng)度的提高而增加，而在當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌鲋庹夜ぷ鞯母怕孰S著租金控制強(qiáng)度的下降而降低[68]。

五、優(yōu)化社會救助制度的對策——基于就業(yè)促進(jìn)的視角

為推動社會救助制度更加公平和可持續(xù)發(fā)展,基于社會救助制度所具有的就業(yè)效應(yīng)，特別是負(fù)向就業(yè)效應(yīng)，學(xué)者們從就業(yè)促進(jìn)的視角提出了一些完善社會救助制度的對策措施。

(一)實(shí)施分類救助，提高社會救助制度的精準(zhǔn)性

分類救助、精準(zhǔn)救助是大勢所趨。對于無勞動能力的老弱病殘幼群體，應(yīng)通過給予現(xiàn)金和物質(zhì)幫助，保障基本生活所需；對于有勞動能力的救助對象，則應(yīng)鼓勵其積極就業(yè)[69]。Curtis等同樣認(rèn)為，應(yīng)該為無勞動能力者提供更高的社會救助待遇，同時(shí)幫助有勞動能力受助者進(jìn)入勞動力市場[70]。比如在就業(yè)救助方面，要結(jié)合低保受助者的特征提供職業(yè)培訓(xùn)[71]；就業(yè)救助的政策對象應(yīng)分類化、彈性化，應(yīng)根據(jù)就業(yè)困難群體不同特征實(shí)施分類服務(wù)[72]；除個(gè)體特征外，救助對象所在地區(qū)勞動力市場狀況也應(yīng)作為重要參考[73]。張浩淼提出要針對每一戶有勞動能力低保家庭的就業(yè)障礙，提供組合式的就業(yè)救助套餐，做到精準(zhǔn)施助[74]。Henman等認(rèn)為對于有勞動能力的受助者而言，除了通過提供技能培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)提高他們的就業(yè)競爭力外，激發(fā)其內(nèi)在的就業(yè)動力與就業(yè)信心也必不可少[75]。

(二)取消福利捆綁，現(xiàn)金救助與專項(xiàng)救助獨(dú)立實(shí)施

現(xiàn)金救助與專項(xiàng)救助各有保障的側(cè)重點(diǎn)，如果將享有現(xiàn)金救助項(xiàng)目作為申請專項(xiàng)救助的前提，就有可能導(dǎo)致救助對象因擔(dān)心失去更多的捆綁福利而想方設(shè)法逃避就業(yè)，也有可能導(dǎo)致一些亟須教育、醫(yī)療、住房等專項(xiàng)救助而無現(xiàn)金救助資格的居民陷入更加困難的境地。因此，有學(xué)者提出，有針對性地實(shí)施專項(xiàng)救助有助于解決貧困群體面臨的多維貧困問題，有助于從根本上提升貧困受助者的發(fā)展能力[76]。此外，還應(yīng)取消低保與專項(xiàng)救助的捆綁，減少救助對象因就業(yè)而產(chǎn)生的機(jī)會成本[77]。

(三)完善救助模式，激活救助對象就業(yè)積極性

包括低保制度在內(nèi)的一些現(xiàn)金救助項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)差救助模式，救助對象收入增加后，救助金額將會相應(yīng)減少甚至救助資格被取消，該做法相當(dāng)于實(shí)施了100%的收入邊際稅率，不利于激勵救助對象積極就業(yè)。劉璐嬋等建議，調(diào)整低保金發(fā)放的“補(bǔ)差模式”，在核查家庭收入時(shí)對勞動收入設(shè)定一定的豁免額，減少勞動收入對低保金的抵消，以此增加家庭的實(shí)際收入[78]。李娟同樣主張應(yīng)改革差額補(bǔ)貼救助制度，通過有彈性的就業(yè)補(bǔ)貼制度，確保救助家庭在勞動收入增加的同時(shí)家庭總收入有效增加，以激勵有勞動能力的受助者就業(yè)[79]。英國學(xué)者Blundell等提出，實(shí)行稅收抵免能夠有效增加勞動力供給[80]。Xu等認(rèn)為在受助者實(shí)現(xiàn)就業(yè)后，應(yīng)該提供跟蹤服務(wù)，采取福利漸退的措施，直至受助者能穩(wěn)定在勞動力市場上[81-82]。

六、下一步的研究方向

眾所周知，各國社會救助制度無論是在具體項(xiàng)目設(shè)計(jì)，還是在待遇水平以及外部政策環(huán)境等方面都有顯著的本土化特點(diǎn)，這無疑會影響到政策的實(shí)施效果。因此，通過綜述可以發(fā)現(xiàn)，不同國家的學(xué)者得出的研究結(jié)論會有明顯的差異性，甚至來自同一國家的研究由于樣本區(qū)域的差異也會得出截然不同的結(jié)論，當(dāng)然也不能排除有些研究結(jié)論的差異性可能來自研究設(shè)計(jì)、研究方法等技術(shù)原因。

國外特別是西方國家現(xiàn)代社會救助制度建立時(shí)間相對較早，救助水平相對較高，因此，有關(guān)研究相對較多且更加深入。它們不僅關(guān)注一般救助群體，還關(guān)注單身母親、單身無子女男性或青年群體等。此外，這些研究大多基于廣泛的調(diào)查數(shù)據(jù)，采用定量分析方法，例如雙重差分(DID)、斷點(diǎn)回歸(RD)、傾向值匹配(PSM)等計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，研究結(jié)論可靠性較高。然而救助制度的差異化決定了國外研究的結(jié)論不能被直接復(fù)制并用于指導(dǎo)我國社會救助制度的改革和發(fā)展，因而有必要在借鑒國外研究思路和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國救助制度的實(shí)際深入開展本土化研究?？傮w來看，當(dāng)前我國已有的本土化研究還存在以下三個(gè)方面的不足，需要在今后的研究中予以彌補(bǔ)和完善。

(一)專項(xiàng)救助就業(yè)效應(yīng)的研究應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)

低保制度是當(dāng)前我國社會救助制度的基礎(chǔ)和核心項(xiàng)目，已有研究更多地關(guān)注了低保制度的就業(yè)效應(yīng)。近年來，我國社會救助體系的內(nèi)容日益豐富，就業(yè)、住房、教育和醫(yī)療等專項(xiàng)救助制度也相應(yīng)建立并完善。專項(xiàng)救助的實(shí)施對救助群體的就業(yè)行為會產(chǎn)生哪些影響？其作用機(jī)理如何？同樣值得關(guān)注。目前除了就業(yè)救助外，關(guān)于其他專項(xiàng)救助就業(yè)效應(yīng)的研究還非常匱乏，有待進(jìn)一步探索發(fā)掘。

(二)研究視角有待進(jìn)一步拓展

已有研究視角存在兩個(gè)方面的局限：一是缺乏宏觀視角的研究。國內(nèi)文獻(xiàn)對于社會救助制度就業(yè)效應(yīng)的研究，更多的是基于微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，有關(guān)整體的社會救助實(shí)施對全社會或被救助群體就業(yè)的影響的研究還非常罕見。從宏觀視角出發(fā)研究社會救助制度的就業(yè)效應(yīng)，有助于從頂層設(shè)計(jì)上更好地完善我國社會救助制度。二是缺乏社會救助正負(fù)就業(yè)效應(yīng)的綜合研究。部分研究表明，現(xiàn)金救助項(xiàng)目對就業(yè)沒有負(fù)面影響，那么究竟是完全沒有任何影響，還是正向作用和負(fù)向作用相互綜合導(dǎo)致最終影響不顯著？已有研究還沒有充分挖掘，需要在今后的研究中進(jìn)一步揭示。

(三)研究方法仍有較大改進(jìn)空間

早期研究更多的是結(jié)合社會救助制度的設(shè)計(jì)，基于邏輯推理分析救助制度對救助對象就業(yè)的影響，缺乏實(shí)證資料支撐，主觀性較強(qiáng)。近些年來，基于調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證研究逐漸增多，研究的客觀性和精準(zhǔn)度有所提高。但仍然存在一些亟待解決的問題：一是可靠的調(diào)查數(shù)據(jù)比較匱乏。有的研究使用了全國公開調(diào)查數(shù)據(jù)(如中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)、中國社會綜合調(diào)查數(shù)據(jù)等)，但該類調(diào)查并非專門針對社會救助群體展開，其中符合研究需要的社會救助對象樣本較少；部分研究采用自行調(diào)查數(shù)據(jù)，但也存在調(diào)查范圍小、代表性不足等問題；此外，由于數(shù)據(jù)限制，研究中關(guān)鍵變量的選擇和測量也存在一定的局限性。因此，專門針對社會救助群體及低收入群體開展跟蹤調(diào)查來獲取調(diào)查數(shù)據(jù)是提高研究質(zhì)量的重要保障。二是在具體研究方法使用方面，目前一些研究中較多采用的計(jì)量方法(如Logistic、Probit等)難以解決在救助待遇與就業(yè)之間可能存在的互為因果以及樣本自選擇等問題，因而需要綜合運(yùn)用工具變量、斷點(diǎn)回歸、傾向值匹配等方法妥善處理上述問題，以提高研究結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。