中國防災減災70年：回顧與詮釋

林毓銘 李 瑾

(1 暨南大學公共管理/應急管理學院，廣東廣州，510632；2 武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢，430072)

一、中國重特大災害防災減災70年的歷史回顧

災害是在一定的條件下由包括自然環(huán)境和社會環(huán)境在內(nèi)的孕災環(huán)境、致災因子和承災體三者共同形成的，致災因子作用于承災體，可能產(chǎn)生各種災害性的結(jié)果。中國自然災害主要包括洪澇災害、氣象災害、地震災害、地質(zhì)災害、海洋災害、農(nóng)業(yè)生物災害、森林災害七大類。可通過政府財政撥款、商業(yè)保險、自保、社會捐贈等方式進行救災減災，努力降低災害損失。中國的防災減災事業(yè)的發(fā)展，分為以下三個階段。

(一)改革開放前重特大災害的防災減災工作

中國的自然災害具有典型的地域特征。20世紀50年代，長江、海河、漢水等流域曾經(jīng)發(fā)生嚴重決口、河水漫溢，華北地區(qū)災情甚為嚴重。1954年，長江、淮河等流域洪水泛濫，而不少北方地區(qū)卻遭遇嚴重的干旱天氣，造成嚴重的災害損失。中央政府在積極撥款支援救災工作與災后重建工作的同時，還進行分類救助及出臺救助辦法，充分保證災區(qū)群眾的物資供應與醫(yī)療救助。此外，政府還建立了五保戶的分散供養(yǎng)制度，執(zhí)行有效的統(tǒng)計報表制度等，使救災工作有條不紊地進行，新中國成立之初抗洪抗旱工作取得了重大勝利。隨后人民公社時期的集體體制將集體元素引入防災減災，救災工作的方針為“依靠群眾、依靠集體、生產(chǎn)自救為主、輔之以國家必要的救濟”。此種方式下救災責任多定位于人民公社體制，但救災資金沒有做到?？顚Ｓ?。

1958年7月17日，黃河三門峽至花園口發(fā)生百年一遇的大洪水，1708個村莊和304萬畝耕地被淹，30萬間房屋倒塌，74.08萬人受災[1]。1959—1961年，我國一些地方又遭遇了三年嚴重的自然災害，受到極“左”思潮的影響，農(nóng)村災情上報嚴重滯后，甚至出現(xiàn)隱瞞災情的情況，加之其他政治經(jīng)濟因素，一場全國性的糧食短缺危機出現(xiàn)，國民經(jīng)濟與人民生命財產(chǎn)都遭受巨大損失。

1966年邢臺突發(fā)6.8級地震，死亡8064人，傷3.8萬人，倒塌房屋500萬間，直接經(jīng)濟損失10多億元[2]；1976年唐山發(fā)生7.8級大地震，造成242769人死亡，164851萬人重傷，544000人受輕傷[3]，死亡人數(shù)位列20世紀世界地震史第二，僅次于海原地震。兩次地震造成極其慘重的財產(chǎn)和人員損失，黨中央、國務院組織全國人民奮力施救。經(jīng)過十幾年艱苦卓絕的災后重建，1990年11月，唐山市因為突出的震后重建工作獲得了聯(lián)合國人居獎。

(二)改革開放至20世紀末的重特大災害的防災減災工作

改革開放后，我國進入了防災減災工作新的歷史時期，受災群體的基本權(quán)利得到較為充分的保障，但同時防災減災工作也面臨著體制不相適應、財政供需矛盾突出等問題，需要與時俱進的改革。該時期改革內(nèi)容包括：實施救災款的分級管理體制改革，并對部分省市實施包干制；將生活救濟與生產(chǎn)扶持相結(jié)合，部分救災款用于生產(chǎn)自救；引入商業(yè)保險模式，履行商業(yè)保險的救災功能。

1991年江淮發(fā)生持續(xù)兩個月之久的大洪水，涉及江蘇、安徽、湖北、河南等多個省份，屬于百年一遇的特大洪澇災害。但在黨中央和中央政府的堅強領(lǐng)導下，全民總動員，與特大洪水展開了殊死搏斗，取得了抗洪救災的重大勝利。

1998年厄爾尼諾現(xiàn)象和拉尼娜現(xiàn)象雙雙肆虐，中國長江、嫩江、松花江三江流域都受到影響。其中，長江發(fā)生了繼1931年和1954年以來又一次全流域的特大洪水，8次洪峰先后出現(xiàn)，宜昌以下360公里江段和洞庭湖、鄱陽湖的水位長時間超過歷史最高紀錄，沙市江段甚至出現(xiàn)45.22米的高水位。嫩江、松花江也發(fā)生超歷史紀錄的特大洪水，3次洪峰先后出現(xiàn)。截至1998年8月22日，全國共有29個省(區(qū)、市)遭受了不同程度的洪澇災害，受災面積3.18億畝，成災面積1.96億畝，受災人口2.23億人，死亡3004人，倒塌房屋685萬間，直接經(jīng)濟損失達1660億元[4]。對此，黨中央提出“嚴防死守、確保長江大堤安全、確保重要城市安全、確保人民生命財產(chǎn)安全”的重要戰(zhàn)略部署，全黨、全軍、全國人民共同努力，付出了沉重的代價，最終取得了長江、嫩江、松花江三江流域抗洪救災的重大勝利。

(三)2001以來重特大災害的防災減災工作

21世紀前十年被稱為大災大難的十年，我國先后經(jīng)歷了2003年非典危機、2008年南方冰雪災害天氣、2008年四川省汶川縣強烈地震、2008年雅安地震、2010年玉樹地震及舟曲特大泥石流等一系列特別重大的災害。

2003年非典危機不僅是一場涉及全球近30個國家和地區(qū)的疫情，也是一次極其重大的危機事件。它具有明顯的危機事件特征——突發(fā)性、不可預測性、嚴重的危害性和輿論的關(guān)注性。首先，SARS病毒在出現(xiàn)時沒有任何先兆，人們?nèi)狈瑁瑳]有意識到其嚴重性，缺乏足夠的防范意識。其次，人們在認識到其危害性后，一時找不到病原和有效的治療方案，不僅身體健康受到危害，正常生活和社會秩序也被嚴重擾亂。據(jù)原衛(wèi)生部統(tǒng)計，截至2003年7月11日，疑似SARS病例5327例，死亡348例，康復4941例。在抗擊非典的斗爭中，政府公布施行了《突發(fā)公共事件應急條例》等法律法規(guī)，全國上下萬眾一心，醫(yī)務工作者克服重重困難，在黨中央的堅強領(lǐng)導下，終于控制了病毒的傳播。

2008年春節(jié)前夕中國南方發(fā)生罕見低溫冰雪災害，災害天氣持續(xù)了近1個月的時間，范圍遍及廣東、湖南、湖北、四川、重慶、貴州、云南、江蘇、安徽、浙江、福建等地，各省的電力和交通運輸因此遭受極大的破壞，人民群眾生命財產(chǎn)受到威脅，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接經(jīng)濟損失高達1516.5億元。對此，政府廣泛動員，人民群眾積極參與應對，與嚴寒展開殊死斗爭，涌現(xiàn)了無數(shù)的感人事跡。

2008年5月12日，四川省汶川縣發(fā)生8.0級特大地震，是中華人民共和國成立以來破壞力最大的地震，也是唐山大地震后傷亡最慘重的一次地震。其波及范圍之廣，強度之大，在新中國史上史無前例。截至2008年9月18日12時，汶川大地震共造成69227人死亡，374643人受傷，17923人失蹤。黨中央、國務院在地震發(fā)生后立刻組織指揮，人民子弟兵數(shù)十萬大軍火速集結(jié)，從空中、陸地、水上對災區(qū)展開救援。全社會自愿捐款、獻血的人絡(luò)繹不絕，全國人民都積極向災區(qū)奉獻愛心。災后我國對災區(qū)實施中央財政幫扶體制和對口支援方案，此外，160多個國家和地區(qū)、10個國際組織向災區(qū)提供了資金、物資和人員援助，重建工作得到有力支持，災區(qū)在較短的時間內(nèi)以嶄新的面貌屹立在世人面前。

二、中國防災減災70年的成功經(jīng)驗

從古至今我國救災制度措施包括對災區(qū)減免賦稅、興修水利、懲治腐敗官員、糧食儲存等，它們?yōu)闉膮^(qū)重建及保證災民的生活與生產(chǎn)發(fā)揮了積極的作用。

(一)堅強的領(lǐng)導體制

新中國成立后，在黨的領(lǐng)導下，我國政府對救災工作始終高度重視，在歷次重特大自然災害中表現(xiàn)出有效的決策能力和廣泛的社會動員能力，及時化解了重大險情，減少了財產(chǎn)損失與人員傷亡[5]。我國以保障災民基本生活、恢復生產(chǎn)、維護社會穩(wěn)定為宗旨，確立了“依靠群眾、依靠集體、生產(chǎn)自救、互助互濟、輔之以國家必要的救濟和扶持”等有中國特色的救災工作方針，并建立了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門分工負責、上下分級管理”的救災工作管理體制，每次發(fā)生重特大災害，各級黨組織都率領(lǐng)民眾科學搶險救災。縱觀近70年的歷史，以中國共產(chǎn)黨為核心的減災救災領(lǐng)導體制的內(nèi)涵主要包括三個方面：一是嚴密的行政組織及黨政軍指揮組織體系；二是國務院(政務院)各部、局及下屬的縱向防災救災系統(tǒng)；三是高校及科研系統(tǒng)的對策咨詢支持與科學管理[6]。 我國將“以防為主、防救結(jié)合”貫穿在實踐過程中，形成了“積極防災、堅決抗災、大力救災”的工作機制，實現(xiàn)了預期目標。

(二)逐步完善的救災制度

多年來的救災實踐表明，要革除盲目救災、被動救災、救災不及時或不到位等弊端，必須建立完善的救災制度和相應的法律法規(guī)。對此，1949—1978年我國開展了一系列實踐活動：1949年原內(nèi)務部提出“節(jié)約防災、生產(chǎn)自救、群眾互助、以工代賑”；1953年全國民政會議提出“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒、群眾互助輔之以政府必要的救濟”；農(nóng)業(yè)合作化之后，集體的力量逐步壯大，依靠集體的力量成為救災方針的重要內(nèi)容。中共十一屆三中全會后的《第八次全國民政會議紀要》提出了實行經(jīng)費包干、改進救災資金使用辦法、改進救災資金的發(fā)放形式三項改革，改變了過去受災后單純救濟的傳統(tǒng)模式，將救災與扶貧結(jié)合起來，救濟款用于“建立扶貧救災基金，有災救災、無災扶貧”，并將一般救災與重點救災結(jié)合起來，更多地關(guān)注災害頻繁發(fā)生的地區(qū)，對這些地區(qū)重點幫扶，提高其抗災救災能力。

2015年全國民政工作會議要求：一要提高救災應急水平；二要做好綜合減災工作。將應急管理、災害損失評估、制定減災救災技術(shù)標準、救災物資信息化管理、完善救災應急預案與強化應急預案演練等現(xiàn)代化管理手段運用到救災工作中。新時期救災工作走上了更加科學、更加理性的發(fā)展道路，取得了突出成效。民政部《2017年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：2017年全國各類自然災害共造成1.4 億人次不同程度受災，因災死亡失蹤979 人，緊急轉(zhuǎn)移安置525.3萬人次；農(nóng)作物受災面積18478.1 千公頃，其中絕收面積1826.7千公頃；倒塌房屋15.3 萬間，損壞房屋157.9 萬間；因災直接經(jīng)濟損失3018.7 億元。國家減災委、民政部共啟動國家救災應急響應17 次，向各受災省份累計下?lián)苤醒胴斦匀粸暮ι钛a助資金80.7 億元(含中央冬春救災資金57.3 億元)，緊急調(diào)撥近3 萬頂救災帳篷、11.6 萬床(件)衣被、3.1 萬條睡袋、6.9 萬張折疊床等中央儲備生活類救災物資。中央政府對各類災害損失的補償基本滿足了抗災救災的基本需求。

(三)日漸科學化的救災款管理

多年來救災款的使用范圍主要包括三個方面：一是解決災民因受災而無力克服的衣、食、住、行、醫(yī)等臨時性生活困難問題；二是緊急搶救轉(zhuǎn)移和安置無家可歸的災民；三是修建災民的臨時性住房(如帳篷)及恢復重建；四是解決救災物資的儲備與風險狀態(tài)下的運輸調(diào)運等問題。政府的救災款分為中央財政撥款與地方財政撥款，二者均可再分為日常預算撥款、臨時撥款和應急預算撥款。

救災款實施包括三項原則：一是?？顚Ｓ迷瓌t，杜絕挪為他用；二是重點使用原則，著重于重點受災區(qū)、頻繁受災地區(qū)、貧窮貧困地區(qū)，對五保戶、貧困戶、重災戶、大災中緊急轉(zhuǎn)移的災民等進行重點救助；三是以地方為主，對于分級管理而言，重大災害由省級人民政府重點解決，省級財政預算中要安排救災資金政府預算，特別重大的自然災害可向中央政府申請援助，對類似汶川地震這類特別重大的自然災害，可在巨額撥款的基礎(chǔ)上，實施對口支援的舉國救災體制。

多年來，救災款的發(fā)放有一個較為嚴格的審查程序，災情發(fā)生的季節(jié)性一般分為春荒、夏荒、新災和冬令四個階段，各個階段都需經(jīng)歷民主評議、村委會審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準、張榜公布、將救濟款發(fā)放到災民手中幾項程序。危急情況下的發(fā)放程序盡量從簡，兼顧公平與效率，主要解決災民的吃、住問題。2007年，《民政部關(guān)于進一步建立健全臨時救助制度的通告》(民發(fā)〔2007〕92號)對臨時救助的范圍和數(shù)額、臨時救助的受理和發(fā)放程序、臨時救助資金的投入和管理力度、臨時救助制度的落實均做了具體規(guī)定。

財政部《關(guān)于農(nóng)業(yè)稅征收減免若干問題的通知》(〔86〕財農(nóng)字第207號)要求，國家對災區(qū)采取稅收減免政策，依據(jù)“輕災少減、重災多減、特重全免”的原則，減免農(nóng)業(yè)稅，在稅收征收入庫前核定落實到具體納稅人。國家稅務局及各省稅務部門，對災區(qū)村組辦的集體企業(yè)和災民個人在受災期間的一些非農(nóng)經(jīng)營活動制定了具體的免稅政策，保障其在受災期間的經(jīng)營權(quán)益，這一舉措一直保持到2006年中國全面取消農(nóng)業(yè)稅。

1993年，民政部提出了救災分級管理與救災款分級承擔的新思路。1996年，民政部進一步明確，要消除空白點，縣級財政要列支救災款預算，實施中央財政與地方財政救災款預算同步增長，制定救災分級標準，建立科學的自然災害評估體系與社會互助機制。在之后的改革中，我國根據(jù)《民政部職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)〔1998〕60號)確定民政部在減災防災的工作職責：組織、協(xié)調(diào)救災工作；組織核查災情，統(tǒng)一發(fā)布災情，管理、分配中央救災款物并監(jiān)督使用；組織、指導救災捐贈；承擔中國國際減災十年委員會日常工作，擬定并組織實施國際減災規(guī)劃，開展國際減災合作。此外，《中華人民共和國刑法》還對侵犯、挪用救災物資或救災款項等具體事項規(guī)定了刑期期限。

三、中國防災減災70年取得的成就

(一)從拒絕接受國際援助到有條件接受援助，再到積極參與國際援助，中國成為一個對國際義務負責任的大國

20世紀50年代初期至唐山大地震，我國堅守一個政治大國的尊嚴，并出于對國際一些敵對國家的警惕，在中國遭遇重特大自然災害時不接受國際援助(國際友人的個人援助除外)，堅持利用自己互助共濟的社會優(yōu)勢，解決臨時性、區(qū)域性受災造成的經(jīng)濟困難。期間中國僅接受了少數(shù)國際友人的個人援助。

中共十一屆三中全會以后，聯(lián)合國救災署希望中國今后遇到災害時不再拒絕該署組織的國際援助，中國政府最終認定防災減災救災是一項國際社會互助性質(zhì)的事業(yè)。民政部、外交部、原經(jīng)濟貿(mào)易部三個部委向國務院提交的《關(guān)于接受聯(lián)合國救災署援助的請示》提出，今后我國發(fā)生自然災害時，可及時向聯(lián)合國救災署提供災情報告，對于情況嚴重的，也可提出接受援助的要求。這一請示獲得國務院批準后，我國開始有條件地接受國際人道性質(zhì)的援助[7]。從1980年開始中國正式接受救災外援。1987年6月9日民政部、外交部、原經(jīng)濟貿(mào)易部再次出臺了《關(guān)于調(diào)整接受國際救災援助方針問題的請求》，要求有選擇地積極爭取國際救災援助，接受聯(lián)合國系統(tǒng)各機構(gòu)、其他國際組織和友好國家政府的救災援助。汶川特大地震發(fā)生后，日本、美國、英國、印度、挪威、俄羅斯、法國、德國等151個國家及14個地區(qū)或國際組織通過各種方式對此次地震造成的災害表示了慰問或進行了援助，援助形式包括現(xiàn)金、救災物資、派遣救援隊等。國際援助對災區(qū)群眾的生活與災后重建發(fā)揮了重要的作用，自然災害救助獎金渠道更寬，數(shù)額也大大提升，我國擴大了與國際社會組織及許多國家的友好交往范圍。

在國外一些國家或地區(qū)遭遇重特大自然災害時，我國也伸出援手，給予受災國相應的經(jīng)濟援助或物質(zhì)援助，例如我國對2004年印度洋大地震和海嘯受災國家、2016年日本福島地震受災地區(qū)及許多非洲受災國家開展的援助，受到了國際社會的普遍好評。

(二)克服重重困難，防災減災工作走向規(guī)范化

中國是一個多災害國家，人口多，底子薄，救災資金在改革開放之前一直面臨著偏緊的問題，加之自然災害對農(nóng)業(yè)的影響嚴重，導致了一些貧困地區(qū)的深度貧困，深山區(qū)、石山區(qū)此類問題更加突出。云南1992年脫貧120多萬人，而自然災害、疾病、死亡等原因造成返貧40多萬人；1993年脫貧135萬人，當年返貧32.4萬人[8]。 抗擊自然災害與扶貧工作聯(lián)系在一起，也是2020年之前我國扶貧工作的重要戰(zhàn)略任務。

20世紀90年代《國家八七扶貧攻堅計劃》和后來的分稅制改革的實施，使中央財政實力和中央財政對自然災害資金調(diào)度的管控能力大大增強。1994年第十次全國民政工作會議充分肯定了“救災工作分級管理、救災款分級負擔”的改革思路，并將其與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度相結(jié)合。我國建立救災工作分級負責管理體制，將災情分為特大災、大災、中災、小災四個等級，明確各級政府的責任。災害管理列入各級財政預算，或是由中央政府設(shè)立救災預備金制度,根據(jù)災情大小、災情發(fā)生頻率調(diào)劑使用資金。各級政府立章建制，積極籌措救災資金、拓寬資金籌集渠道、落實救災責任制，使受災群眾的基本生活得到保障，生產(chǎn)自救程度大大提高[9]。

救災資金是災害救助的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，2005年5月，國務院辦公廳發(fā)布了《國家自然災害救助應急預案》，進一步健全和完善了中國突發(fā)重大自然災害應急救助體系和運行機制。中央規(guī)范了救災資金的項目設(shè)置，明確了救災資金的構(gòu)成及用途，提高了補助標準。救災物資儲備工作也取得了較大成效，救災裝備得到改善，高新技術(shù)在救災領(lǐng)域的應用不斷提升。

(三)救災與扶貧相結(jié)合，提高了災民的生活質(zhì)量

1985年國務院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于扶持農(nóng)村貧困戶發(fā)展生產(chǎn)治窮致富的請示》(國發(fā)〔1985〕65號)要求，要把扶貧與救災結(jié)合起來，救災款在保障災民基本生活的前提下，可用于災民生產(chǎn)自救、扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，有災救災，無災扶貧[10]。改革的內(nèi)容主要包括：探索救災款的分級管理，對部分省、區(qū)實行救災款包干；生活救濟與生產(chǎn)扶持相結(jié)合，變無償救濟為部分有償扶持；引進保險機制，實行救災與保險相結(jié)合；發(fā)動群眾互助互濟，建立農(nóng)村基層扶貧互助儲金會、儲糧會等互助合作組織。

20世紀90年代在《國家八七扶貧攻堅計劃》實施過程中，各地將扶貧工作結(jié)合防災減災工作進行，不僅防范了自然災害，還改變了以往受災后單純救濟的傳統(tǒng)模式，形成獨具特色的扶貧方式。在自然災害頻發(fā)的農(nóng)村深山區(qū)、石山區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)，中央各部委扶貧工作小組開發(fā)了多項扶貧工程，例如希望工程、科技扶貧、救助貧困母親的幸福工程等，設(shè)立了各種扶貧基金與減災基金，取得了令世人矚目的成就。多種投資開發(fā)項目的運行使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大為改觀，農(nóng)村最低生活保障制度相繼建立，各項扶貧指標基本達到了《國家八七扶貧攻堅計劃》的要求，扶貧事業(yè)邁上了新的臺階。貴州“33668”扶貧攻堅行動計劃實施結(jié)對幫助、產(chǎn)業(yè)幫扶、教育培訓、農(nóng)村危房改造、扶貧生態(tài)移民和基礎(chǔ)設(shè)施“六個到村到戶”的發(fā)展戰(zhàn)略，3年內(nèi)減少貧困人口 300多萬人；甘肅省的集中連片貧困地區(qū)大都屬于干旱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，為此，省政府構(gòu)建行業(yè)扶貧、專業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，使這些地區(qū)自我發(fā)展能力大幅提升[11]。

(四)利用大數(shù)據(jù)平臺，將應急管理戰(zhàn)略與高新技術(shù)應用于防災減災救災

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調(diào)防災減災救災體制的建設(shè)，提出要從舉國救災向舉國減災轉(zhuǎn)變，從不惜一切代價處置向全力施救、科學施救轉(zhuǎn)變，從減輕災害向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，從地區(qū)減災向區(qū)域聯(lián)動和國際合作轉(zhuǎn)變，從政府包攬向政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的新格局轉(zhuǎn)變[12]。對此，應充分利用大數(shù)據(jù)信息平臺，將自然災害的發(fā)生與發(fā)展、未來的預期與評估緊密結(jié)合起來，實行常態(tài)與非常態(tài)勢態(tài)下的應急管理。

我國設(shè)立自然災害應急管理預案，實施分級管理戰(zhàn)略，啟動應急響應。在災害發(fā)生后，災區(qū)各級政府和相關(guān)部門根據(jù)災情，按照分級管理、各司其職、屬地為主的原則，第一時間啟動相關(guān)層級和相關(guān)部門預案，最大程度減少人民群眾生命和財產(chǎn)損失。國家根據(jù)災害的危害程度，設(shè)定四個響應級別，凡是達到國家設(shè)定響應條件的，國家減災委、民政部立即啟動災害救助工作機制，具體如表1所示。

表1 《國家自然災害救助應急預案》響應指標體系

國家為減緩災害損失，制定了針對各種自然災害的應急預案和減災技術(shù)標準，比如：采取應對氣候變化的系列措施與應急工作流程；開展災害救助內(nèi)容與效果的評估；運用GIS、空間分析和BN技術(shù)進行風險及易損性評估；制定救助物資的分配標準；完善自上而下的災害管理體制，增強執(zhí)行力和協(xié)作力；使用集成傳感器網(wǎng)絡(luò)以實現(xiàn)綜合防災物聯(lián)化；構(gòu)建高性能綜合減災服務平臺以實現(xiàn)防災減災互聯(lián)化；建設(shè)遙感衛(wèi)星應急監(jiān)測便攜接收系統(tǒng)；建立災害社會影響指標體系。

災情信息管理是救災工作的重要組成部分，是災害救助的基礎(chǔ)。根據(jù)國務院確定的職責，民政部負責組織核查并統(tǒng)一發(fā)布災情。改革開放以來，我國已逐步建立起由民政部統(tǒng)一領(lǐng)導、地方各級民政部門分級負責的救災信息管理體系，形成了“中央—省—地—縣—鄉(xiāng)”5級災情統(tǒng)計和報送體系，確保及時掌握匯總災害損失情況和救災工作進程情況。民政部在國家減災中心設(shè)立了專門的災害信息管理部門，各級民政部門承擔地方災害信息的管理與報送工作[13]。

在大數(shù)據(jù)時代，災情信息管理制度建設(shè)有利于完善災情現(xiàn)場統(tǒng)計制度、災情動態(tài)應急預警與監(jiān)測機制、災情評估核定機制，有利于加強災害信息員的隊伍建設(shè)，有利于災情即時信息發(fā)布機制反應更加靈敏。目前的災害信息管理平臺建設(shè)包括災害信息監(jiān)測通信系統(tǒng)建設(shè)、災情報送系統(tǒng)建設(shè)、災害數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)建設(shè)、空間災情監(jiān)測評估系統(tǒng)建設(shè)。經(jīng)過多年的制度建設(shè)和技術(shù)完善，災害監(jiān)測預警能力大大提升，災情管理工作規(guī)范化進程得到進一步推進，災情信息管理的公開化、透明化和規(guī)范化更加到位，災害信息管理隊伍的業(yè)務素質(zhì)大大提升，信息化與大數(shù)據(jù)為防災減災帶來了劃時代的革命。

四、總結(jié)

中國地域遼闊，地勢呈階梯性分布，地理環(huán)境極其復雜，氣候多變，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，再加上一些圍湖造田等人為活動加速了孕災環(huán)境的改變，導致中國成為世界上自然災害最嚴重的國家之一。但是經(jīng)過近70年的探索和實踐，中國已從一個一窮二白的國家走向世界經(jīng)濟和政治舞臺的中心，中國防災減災及扶貧事業(yè)在此進程中取得了舉世矚目的成就，對整個社會產(chǎn)生了巨大的影響。

一是樹立了強大的民族自信心。1949年至改革開放前，面臨美蘇兩個超級大國對中國的經(jīng)濟封鎖，中國人民面對嚴重的自然災害，在中國共產(chǎn)黨和中央政府的領(lǐng)導下，堅持自力更生、艱苦奮斗的精神，堅韌不拔、頑強拼搏，依靠社會互助、民族團結(jié)，克服重重困難，戰(zhàn)勝了各種各樣的重大災難。改革開放后，中國融入了全世界的防災減災事業(yè)，以自己的力量，輔之以國外支援，戰(zhàn)勝了20世紀90年代到21世紀頭十年極度肆虐的自然災害，取得了一系列救災的偉大勝利。

二是全社會充分認識災因中的社會因素，對生態(tài)環(huán)境的保護意識越來越強，政府在決策過程中對于如何處理人口與耕地、森林等資源之間的矛盾越來越理性，綠色GDP的概念越來越深入人心。近些年我國出臺了《中國的減災行動》、五年一期的《國家綜合防災減災規(guī)劃》、《國家防震減災規(guī)劃(2006—2020)》《全國綜合減災示范社區(qū)標準》等重要文件，“將被動防災轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訙p災、將單純防災轉(zhuǎn)變?yōu)闇p災和可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合”已成為政府共識與社會共識。歷史教訓是慘重的，應當保護生態(tài)、尊重自然、不忘初心、居安思危。在新時期的發(fā)展戰(zhàn)略中，以習近平同志為核心的黨中央堅持將防災減災與扶貧事業(yè)聯(lián)系在一起，將預防自然災害的制度建設(shè)與扶貧攻堅的制度建設(shè)聯(lián)系在一起，更好地詮釋了“以人民為中心”的發(fā)展思想。