美國水資源管理體制、全球戰(zhàn)略及對中國啟示

劉 超，閆 強，趙 汀，張瀟元

(1.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037；2.中國地質(zhì)科學(xué)院全球礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100037；3.中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所自然資源部成礦作用與資源評價重點實驗室，北京 100037;4.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083)

1 美國水資源開發(fā)利用概況

1.1 水資源稟賦

美國地處北美洲中部，國土面積937萬km2，河流水系總長度約290萬km，美國水資源具有東多西少、人均豐富的特點[1]。根據(jù)2014年數(shù)據(jù)，美國水資源總量約為2.82萬億m3，占世界水資源總量的6.6%，位居全球第四位。根據(jù)1962～2014年數(shù)據(jù)，美國人口增加導(dǎo)致美國人均水資源量下降，從1962年的人均14 688 m3下降到了2014年的人均8 758 m3，降低了40%。目前美國人均水資源雖遠(yuǎn)高于全球人均水資源量，但水資源的結(jié)構(gòu)性短缺也已突顯[2](圖1)，推動美國水資源管理策略的不斷調(diào)整。

1.2 用水結(jié)構(gòu)

1950～2015年美國用水量表現(xiàn)為先增后減，1980年用水量達到頂峰，總用水量約為6 009億m3，年均增速為3%。1980～2005年用水量維持平穩(wěn)，2005年之后用水量逐年下降。由于1950～1980年期間用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)業(yè)用水占比從1950年的50%左右下降至1980年的35%左右，此后一直維持在35%左右，近年又緩慢增加，2015年增加到40%左右。發(fā)電用水從1950年的20%左右增長到1980年50%左右， 此后維持在50%左右并且緩慢下降(圖2)。2015年用水量約為4 445.7億m3，年人均用水量約為1 367.9 m3，是人均用水量最多的國家之一[2]。

2015年美國水資源主要用于水利發(fā)電和農(nóng)業(yè)灌溉，二者用水量分別占總用水量的41%和37%。就全球水資源用水結(jié)構(gòu)而言，農(nóng)業(yè)灌溉是最主要的水資源用水類型，約占總用水量的70%，其次為水利發(fā)電，占比為15%左右。經(jīng)濟科技高度發(fā)達的美國與全球的用水結(jié)構(gòu)存在明顯差異，農(nóng)業(yè)用水遠(yuǎn)低于全球平均水平，而發(fā)電用水遠(yuǎn)高于全球平均水平(圖3)。

圖1 1962～2014年全球與美國人均水資源量Fig.1 Per capita water resources in global and the USfrom 1962 to 2014(資料來源：美國地質(zhì)調(diào)查局和聯(lián)合國)

圖2 1950～2015年美國人口數(shù)量與水資源用量Fig.2 Population and water use in the US from 1950 to 2015(資料來源：美國地質(zhì)調(diào)查局)

圖3 2015年全球與美國水資源用水結(jié)構(gòu)Fig.3 Water consumption structure in global and the US in 2015(資料來源：美國地質(zhì)調(diào)查局)

2 美國水資源管理體制與政策

2.1 管理體制

美國的管理體制經(jīng)過了從分散到集中再到分散的過程。目前，實行的是聯(lián)邦與州、流域與地方管理相結(jié)合的分散式管理模式，其水資源管理機構(gòu)重疊、權(quán)力也較分散[3-5](圖4)。

2.2 管理政策

美國水資源管理政策的變遷可劃分為：①1776～1933年為開發(fā)期；②1933～1943年為新紀(jì)元期；③1943～1960年為穩(wěn)定控制期；④1960～1980年為環(huán)境保護期；⑤1980～至今為流域綜合管理階段[6-8]。具體情況如圖5所示。

圖4 美國水資源管理機構(gòu)圖Fig.4 The US water resources agency

圖5 美國水資源政策歷史變遷圖Fig.5 Historical changes of water policy in the US

20世紀(jì)70年代開始，美國政府就開始重視對水資源消費和管理，先后制定了《安全飲用水法》《資源保持和恢復(fù)法》《清潔水法》《水資源控制法案》《水資源開發(fā)法》和《大壩安全法》等一系列法律和法規(guī)，同時加強非工程措施、水資源教育、流域生態(tài)等方面的管理，為全國用水量和人均用水量的優(yōu)化起到了實際性的效果[9-10]。2015年，全國用水量已經(jīng)下降到1970年以前的水平。未來美國水資源政策可能會更重視水資源的生態(tài)功能。在保證水質(zhì)的前提下，更注重考慮生態(tài)指標(biāo)是否滿足整個流域生態(tài)系統(tǒng)的全方位發(fā)展[11]。

3 美國水資源管理經(jīng)驗與教訓(xùn)

3.1 管理經(jīng)驗

1) 水治理與供給信息共享。由于缺乏有效的水資源監(jiān)管，地方政府仍將發(fā)展地方經(jīng)濟放在首位，在水資源生態(tài)與環(huán)境方面欠考慮。因此，實現(xiàn)中央政府對下級政府的有效監(jiān)管十分必要。根據(jù)美國管理經(jīng)驗，建立全面綜合的水資源信息共享平臺，通過該平臺實現(xiàn)對水文水利的有效監(jiān)測，從而使水資源生態(tài)環(huán)境得到改善[12]。

2) 重視立法工作，強調(diào)依法管理的重要性。美國水資源法律法規(guī)包括了水資源管理、開發(fā)利用、保護等全過程的各方面，其責(zé)任、權(quán)利嚴(yán)明，法律程序嚴(yán)格[13]。因此，制定正確合理的水資源法律法規(guī)是實現(xiàn)水資源高效管理的重要手段。此外，依據(jù)水資源相關(guān)法律設(shè)置水資源管理機構(gòu)與其職權(quán)范圍，加大公眾參與力度。

3) 各行各業(yè)注重節(jié)水，引導(dǎo)和改變大眾用水意識。目前，水資源短缺日益凸顯、水資源浪費愈演愈烈，因此節(jié)水、提高水利用率和防治水污染是美國水資源管理的主要任務(wù)[14]。解決好水的問題，首先應(yīng)高度重視節(jié)約用水。通過法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段，在各領(lǐng)域全面推行合理規(guī)劃用水和節(jié)約用水的理念，利用政策法規(guī)及市場機制的經(jīng)濟杠桿來影響民眾的用水觀念。

4) 強調(diào)水環(huán)境的保護，實施污水資源化戰(zhàn)略。水污染對整個水利的可持續(xù)發(fā)展十分不利，美國水資源管理通過土地利用規(guī)劃保護地下水資源等來防洪和保護生態(tài)環(huán)境，有效改善了城市污水處理設(shè)施建設(shè)與污水資源化利用不均衡、污水處理率低等問題[15]。相關(guān)部門要開展污水處理與資源化的政策研究，因地制宜地制定城市污水處理政策和經(jīng)濟政策。

5) 實行“水權(quán)登記”制度為核心的水權(quán)管理制度。美國在水權(quán)管理上實行用水許可制度與水權(quán)登記制度，該制度規(guī)定若法律沒有特殊規(guī)定，一切用水主體的用水活動都必須在獲得取水許可證的前提下才能取水用水，某些情況下還要對用水行為加以限制[16]。水權(quán)登記制度為核心的水權(quán)管理制度有助于幫助國家水管理機關(guān)統(tǒng)一管理水權(quán)，合理統(tǒng)籌水資源配置的實行，改變隨意取水和用水習(xí)慣。

6) 建立“可交易”的水權(quán)制度，創(chuàng)新水權(quán)交易方式。美國水權(quán)交易形式多樣，主要通過水權(quán)市場或水銀行交易。通過政府對銀行影響與指導(dǎo)，利用“利率”杠桿實現(xiàn)便利地調(diào)控[17]。以“提高水資源的配置與使用效率”為核心，建立可交易水權(quán)制度，在清晰界定水權(quán)的基礎(chǔ)上，引入市場機制，實現(xiàn)水資源的高效利用與配置。

3.2 幾點教訓(xùn)

1) 水資源管理和分配機構(gòu)分離。美國水資源管理和分配由多個機構(gòu)管理[18]。管理和分配機構(gòu)的分離，使其管理政策及分配程序分離。因此，在水資源政策執(zhí)行過程中，矛盾百出，嚴(yán)重阻礙了水資源的有效管理。

2) 水資源管理機構(gòu)重疊，權(quán)利分散。美國的水資源管理體制經(jīng)歷了從分散到集中再到分散的過程，聯(lián)邦與州、流域與地方管理相結(jié)合的分散式管理模式[19]。而且涉水機構(gòu)重疊、水資源條例繁多，導(dǎo)致美國水資源管理機構(gòu)權(quán)利分散，水資源政策的系統(tǒng)性和持續(xù)性較差，不利于水資源的系統(tǒng)管理。

3) 過分依賴工程措施解決水資源問題。前期，美國利用大興水利工程來解決防洪、發(fā)電及運輸?shù)雀鞣N水資源問題，在追求經(jīng)濟快速發(fā)展階段，忽視了水生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)管和治理，造成了一系列生態(tài)環(huán)境問題。因而，防治水污染和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境使美國得到了很大的教訓(xùn)。

4) 聯(lián)邦政府限制水資源研究經(jīng)費。水資源管理直接關(guān)系國家發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民生活，但聯(lián)邦政府卻頻頻限制水資源研究方面的經(jīng)費。正是由于經(jīng)費限制，水資源相關(guān)項目被縮減或停止，導(dǎo)致水資源開發(fā)和保護停滯不前，這無疑對水資源的管理和利用產(chǎn)生了不良影響，同時，影響了水資源在國民經(jīng)濟中的重要作用[20]。

5) 水資源多目標(biāo)管理矛盾突出。水資源常常需要同時滿足生產(chǎn)生活、工農(nóng)業(yè)以及魚類等用水需求，但這些競爭性的目標(biāo)在美國很多地方已經(jīng)引發(fā)了用水矛盾，尤其在干旱半干旱地區(qū)和沿海地區(qū)尤為明顯[21]。因此，水資源多目標(biāo)管理的協(xié)調(diào)和并行問題越來越突出。

4 美國的水資源治理全球戰(zhàn)略

多年來，美國在全球水資源戰(zhàn)略上，與水資源相關(guān)的研究機構(gòu)、情報部門、科研院校和高級智庫發(fā)揮其前瞻性，在美國的全球水戰(zhàn)略體系布局中提供具有建設(shè)性的政策意見和理論依據(jù)，為水戰(zhàn)略、水外交提供重要的信息支撐。美國政府積極實施全球水戰(zhàn)略，參與全球水事務(wù)，開展全球水外交，逐漸形成了輻射范圍廣、地區(qū)影響深、綜合效益高的水資源戰(zhàn)略“領(lǐng)導(dǎo)型”格局地位[22]。

在對受援國水資源戰(zhàn)略布局上，美國通常從援助需求、政府能力、合作意愿等方面進行考慮，根據(jù)受援國的不同情況，定制不同的援助合作方案。從技術(shù)層面提供相關(guān)的政策支持、技術(shù)指導(dǎo)、構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系；在資源投入上，進行持續(xù)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)和金融資源投資，以便優(yōu)化和提高美國對外援助投資的可持續(xù)性作用。在外交上，則以其在水利行業(yè)的領(lǐng)先的管理服務(wù)治理技術(shù)，鼓勵國際機構(gòu)和組織推行符合美國利益的優(yōu)先政策和方案[23](圖6)。

據(jù)2017年美國政府?dāng)?shù)據(jù)，美國全球水資源戰(zhàn)略政策發(fā)生較大變化(圖7)[23]，其考慮更多的是對外投資金額、援助國家數(shù)量、戰(zhàn)略實施目標(biāo)和區(qū)域重點等方面獲得的利益，即對受援國的援助已經(jīng)從堅持戰(zhàn)略利益向經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)變。受該政策的指導(dǎo)，2013～2018年美國在涉水領(lǐng)域援助國家和地區(qū)的數(shù)量大幅減少，減少了約80%，并終止對中亞、瀾湄地區(qū)和中東歐國家的水利援助，同時將跨界水合作作為全球水戰(zhàn)略的具體目標(biāo)。

圖6 美國水資源戰(zhàn)略實施手段Fig.6 Water resources strategy implementation in the US(資料來源：文獻[23])

圖7 美國水資源戰(zhàn)略政策調(diào)整Fig.7 Water resources strategic policy adjustment in the US(資料來源：文獻[23])

據(jù)《2019年世界水資源發(fā)展報告》數(shù)據(jù)，隨著人口的增加、氣候的變化、城市化進程的加快，水資源的短缺和供水服務(wù)的挑戰(zhàn)將更加嚴(yán)峻，缺水壓力不斷上升，再加上153個國家共有286條國際河流和592個跨界含水層，可以預(yù)見與水有關(guān)的沖突將會不同程度的增加。而受美國全球水戰(zhàn)略政策轉(zhuǎn)變的影響，美國從一定程度上可能弱化其在水資源戰(zhàn)略方面的“領(lǐng)導(dǎo)型”地位，且該政策可能會直接導(dǎo)致受援國對美國的不滿，使得在其受援國的影響力下降。因此，美國下一步的水資源戰(zhàn)略重心規(guī)劃可能更加著重水生態(tài)環(huán)境、跨境水合作等方面，以便穩(wěn)固其在水資源戰(zhàn)略布局上的“領(lǐng)導(dǎo)型”地位，提高其在水資源戰(zhàn)略上的影響力[24]。

5 啟 示

1) 建立水資源統(tǒng)一管理體制。水資源短缺的現(xiàn)狀決定了必須加強統(tǒng)一管理才能有效保障水資源的可持續(xù)利用。根據(jù)美國水資源管理經(jīng)驗教訓(xùn)及我國國情，流域是水資源供給的載體，以流域為單元進行水資源管理與“山水林田湖草”統(tǒng)一管理的要求相符。目前我國水資源的管理較為分散，需要建立與完善流域水資源統(tǒng)一管理體制，處理好流域管理與區(qū)域行政管理的關(guān)系。在確保流域水資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，逐步實施改革，建立全國范圍內(nèi)的水資源統(tǒng)一管理體制，徹底終結(jié)“九龍治水”的局面。

2) 以市場為導(dǎo)向?qū)嵤┕芾?，建立“水銀行”機制。美國的成功經(jīng)驗證明，水資源市場化是未來趨勢，推行水權(quán)管理，試點“水銀行”機制尤為重要。所有的用水成本、管理支出等各項用水服務(wù)都必須按市場經(jīng)濟規(guī)律推行，實施水資源的市場導(dǎo)向管理。

3) 建立水資源可持續(xù)發(fā)展信息系統(tǒng)。目前我國地方政府還需要加強有效監(jiān)管，建立全面綜合的水資源可持續(xù)發(fā)展信息系統(tǒng)十分重要，通過該系統(tǒng)實現(xiàn)對水利(水文水質(zhì)、水利工程、用水量等)與社會、經(jīng)濟、環(huán)境等多因素交互分析，為決策者提供整體性、宏觀性的信息，提高規(guī)劃實施效率，系統(tǒng)數(shù)據(jù)可選擇面向社會公開，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

4) 擬定水資源全球治理方案。水資源日益影響全球的環(huán)境與發(fā)展，研究水資源全球治理問題，可以確保持續(xù)取水和提高用水效率，減少沖突，對全球貧困治理有推動作用，實現(xiàn)全球水資源可持續(xù)發(fā)展。運用相關(guān)的數(shù)學(xué)模型、情景分析和實際數(shù)據(jù)約束等多種預(yù)測方法，研究水資源需求及結(jié)構(gòu)變化趨勢。圍繞國家水資源戰(zhàn)略布局，以我國水資源時空分布、需求、利用、配置及跨界水資源管理等為基礎(chǔ)，跟蹤并總結(jié)全球主要發(fā)達國家水資源的開發(fā)利用、管理經(jīng)驗和教訓(xùn)、跨境水資源相關(guān)政策等，從全球的尺度上進行戰(zhàn)略布局，擬定水資源全球治理與跨境水資源治理的中國方案。