“PPP+青年公租房”模式推廣應(yīng)用研究

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖南 長(zhǎng)沙 410006)

初入社會(huì)工作的青年，由于工資收入較少，購(gòu)買力較低，難以購(gòu)買住房或支付城市中高昂的房租，但因不滿足申請(qǐng)廉租房的基本條件，往往面臨較大的住房壓力。為了保障這一群體的生活質(zhì)量，完善青年保障性住房體制尤為重要，建成青年公共租賃房(下面簡(jiǎn)稱青年公租房)有利于緩解這一問(wèn)題。依據(jù)國(guó)內(nèi)外目前青年公共住房項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)看，采用引民間資本入青年公租房項(xiàng)目的PPP模式最為適宜。

一、“PPP+青年公租房”模式的必要性

作為建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家的新生力量，處于事業(yè)起步期的青年群體承受著較大的住房壓力，社會(huì)各界對(duì)此問(wèn)題都極為關(guān)注。當(dāng)前，建設(shè)青年公租房必須要解決融資問(wèn)題，PPP(Public-Private Partnerships)融資模式是指在政府公共部門與私營(yíng)部門互助過(guò)程中，讓非公共部分所掌控的資本介入供應(yīng)大眾都能使用的產(chǎn)品和可以享受的服務(wù)，從而達(dá)成協(xié)作各方抵達(dá)比預(yù)期獨(dú)自實(shí)行更為有益的成果。

(一)補(bǔ)足資金斷口

由于各地政府財(cái)政有限，開發(fā)青年公租房有巨大的資金需求。青年公租房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，并非是私人所有，而資本存在逐利性，因此私企不愿進(jìn)入利潤(rùn)前景低下的青年公租房領(lǐng)域。另外，青年公租房需求量大，僅僅依靠政府撥款難以維持，因此會(huì)出現(xiàn)資金短缺的現(xiàn)象，青年公租房的順利建造要求政府探索更廣闊的資金來(lái)源。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)下我國(guó)開展經(jīng)濟(jì)工作的核心，中央財(cái)政資金需要投入各個(gè)方面以解決重重問(wèn)題，青年住房保障可獲得的中央財(cái)政資金有限。目前國(guó)內(nèi)樓市在限購(gòu)的大環(huán)境下整體低迷，地方政府加大了對(duì)融資平臺(tái)的整頓，使地方政府的財(cái)政收入縮水較多。

(二)借助私營(yíng)部門降低項(xiàng)目成本

PPP融資模式能夠完成更高的金融功效，貫徹落實(shí)物有所值，PPP融資項(xiàng)目依托利潤(rùn)共享、危機(jī)共擔(dān)的同伴關(guān)系，可以很好地讓項(xiàng)目的團(tuán)體本金下降，PPP項(xiàng)目在一定程度還能提高項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間效率。借助民辦企業(yè)的融資資本與實(shí)力來(lái)運(yùn)作PPP模式，項(xiàng)目的可用本金能夠得到充分利用。政府與私營(yíng)部門合作，有助于提升青年公租房供應(yīng)效率和服務(wù)水準(zhǔn)，私營(yíng)部門可以發(fā)揮在技術(shù)手段、運(yùn)營(yíng)管理、專業(yè)儲(chǔ)備等方面的優(yōu)勢(shì)，解決政府方在項(xiàng)目中無(wú)法攻克的難題，保障公共資金最大限度地使用。有私營(yíng)部門的專業(yè)性經(jīng)營(yíng)加持，可降低項(xiàng)目成本。

(三)為民間資本拓寬新的投資領(lǐng)域

當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)增速下降，國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)下行的壓力，民間資本的流向受限。地下錢莊、游資炒作農(nóng)產(chǎn)品、中美貿(mào)易摩擦等金融問(wèn)題增加了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定性，股市、樓市的現(xiàn)狀都不太樂(lè)觀，民間資本急需流入新型投資渠道?！癙PP+青年公租房”模式為民間資本拓寬了新的投資領(lǐng)域，該模式有助于政府更好地與市場(chǎng)導(dǎo)向相協(xié)調(diào)，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，形成健康可持續(xù)發(fā)展的投資領(lǐng)域，有利于民間資本的良性流動(dòng)。

二、“PPP+青年公租房”模式的可行性

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，應(yīng)屆畢業(yè)生的數(shù)量也不斷增長(zhǎng)，這就需要大量的廉價(jià)青年公租房來(lái)解決青年勞動(dòng)力的基本住房需要。在中國(guó)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，房?jī)r(jià)的一路飆升也催生了青年公租房 PPP融資模式，PPP模式以其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)協(xié)助政府建設(shè)惠民利民工程，政府采用這一全新的融資模式建造青年公租房，既能在一定程度上減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也能取得良好的社會(huì)反響。

(一)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

PPP融資模式是私營(yíng)部門介入公租房建立及經(jīng)營(yíng)的有益模式，它具有一定的優(yōu)勢(shì)。該模式可以為政府在更長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)融入更多的本金，操縱私營(yíng)部門擅長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)以提升資本運(yùn)營(yíng)效率，減輕公共部門的資金壓力，加速公租房建造進(jìn)程。為解決PPP融資模式應(yīng)用于公租房項(xiàng)目中尚存的難點(diǎn)，國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者專門從土地供應(yīng)、投資收益和特準(zhǔn)限期等方面進(jìn)行了剖析，如政府方必須為民辦企業(yè)提供適配的經(jīng)濟(jì)政策扶持，利用貿(mào)易配套均衡工程收益、差異化定價(jià)等方式處理項(xiàng)目中的資金問(wèn)題，在節(jié)約成本的前提之下實(shí)現(xiàn)盈利?！癙PP+青年公租房”模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的初衷，能夠補(bǔ)足資金斷口，有利于提高全要素生產(chǎn)率,挖掘供給側(cè)潛力?！癙PP+青年公租房”模式可以滿足市場(chǎng)的需求，政府可通過(guò)政策資金上的扶持，達(dá)到私營(yíng)部門、民間企業(yè)的利潤(rùn)要求。

(二)政策支持

青年公租房項(xiàng)目PPP模式已有一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，政府也為此制定了戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃。在國(guó)家政策的支持之下，PPP融資模式用于建造青年公租房項(xiàng)目有了制度保障。中國(guó)第一次使用 PPP融資模式是1984年廣東沙角 B電廠工程，漸漸地PPP融資模式運(yùn)用到中原各個(gè)行業(yè)，例如，城市軌道交通、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、污水處理廠等項(xiàng)目。在2015年財(cái)政部會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部門印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知》(財(cái)綜〔2015〕15號(hào))，指出激勵(lì)地方使用 PPP模式推進(jìn)青年公租房投資建造和運(yùn)營(yíng)治理。在這項(xiàng)政策中，準(zhǔn)確說(shuō)明了財(cái)務(wù)戰(zhàn)略、稅收政策、采購(gòu)原則、融資政策等政府支持 PPP模式公租房的政策編制，需要各省份從2015年開始引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)開展公租房項(xiàng)目 PPP模式實(shí)驗(yàn)工程，國(guó)內(nèi)有推行實(shí)施PPP模式的大空間環(huán)境。

(三)市場(chǎng)未飽和

每年高校應(yīng)屆畢業(yè)生源源不斷地輸入社會(huì)，隨著青年經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目的逐年增加，青年公租房項(xiàng)目有了更加廣闊的發(fā)展空間。青年公租房項(xiàng)目雖并非暴利項(xiàng)目，但仍可以帶來(lái)比較穩(wěn)定的利潤(rùn)。市場(chǎng)化運(yùn)作的私營(yíng)部門以營(yíng)利為目的，青年公租房項(xiàng)目作為保障性住房，與商業(yè)性住房在性質(zhì)上有本質(zhì)區(qū)別，利潤(rùn)收益偏低。從投資回報(bào)來(lái)看，周期偏長(zhǎng)，項(xiàng)目開始平穩(wěn)運(yùn)行之后，收益往往趨于穩(wěn)定，且承受的風(fēng)險(xiǎn)偏低。例如，吉林省青年公租房項(xiàng)目是目前國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的青年公租房項(xiàng)目之一，目前僅靠租金便能夠收回成本?！笆濉逼陂g，我國(guó)投資市場(chǎng)(尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng))在大環(huán)境下漸漸回歸理性，預(yù)期未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)很難再出現(xiàn)一波較大的投機(jī)機(jī)會(huì)。青年公租房項(xiàng)目作為一個(gè)新興風(fēng)口，是地方政府吸引人才、留住人才的有效激勵(lì)手段，便于國(guó)家解決不同區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，促進(jìn)人口在國(guó)內(nèi)不同地區(qū)之間自由流動(dòng)、優(yōu)化配置，對(duì)私營(yíng)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)有較大吸引力。

三、“PPP+青年公租房”模式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

目前青年公租房 PPP融資模式在全國(guó)一、二線城市陸續(xù)開展起來(lái)，PPP融資模式為解決青年的住房保障問(wèn)題提供支持。如果想更好地建成青年公租房，在選擇PPP融資模式時(shí)，就要采取最為適宜的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)方式，主要包括趨避風(fēng)險(xiǎn)、處理風(fēng)險(xiǎn)等方法，謀劃妥當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。傳統(tǒng)模式與 PPP模式相比，PPP模式的進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于傳統(tǒng)模式，且傳統(tǒng)模式受項(xiàng)目大小的影響較大。PPP項(xiàng)目有助于私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及公共部門的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，PPP項(xiàng)目所涉及的是一些建設(shè)周期長(zhǎng)且具有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，若開發(fā)得當(dāng)，一定程度上能使相關(guān)私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及公共部門有可持續(xù)性的發(fā)展。

(一)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)關(guān)系到項(xiàng)目成敗。政府和社會(huì)投資方要找準(zhǔn)自身在合作中扮演的角色，宜根據(jù)建設(shè)青年公租房的客觀實(shí)際條件采用BOT、DBFO、DBFOT等PPP模式,建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，積極承擔(dān)對(duì)應(yīng)的職責(zé)。政府主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)，提供政策扶持，強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管，確保項(xiàng)目進(jìn)展；社會(huì)投資方負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。政府方可逐年對(duì)符合回購(gòu)條件的青年公租房項(xiàng)目實(shí)行回購(gòu),具體回購(gòu)量根據(jù)雙方風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的約定前提而確定。

國(guó)內(nèi)在項(xiàng)目開發(fā)尚不成熟的前期實(shí)踐中，因風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理產(chǎn)生了一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。如上海開展 PPP模式項(xiàng)目較早，上海市在1995年至1997年上半年這段時(shí)間中，采用PPP模式將隧道、高速公路及橋梁等多個(gè)項(xiàng)目的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓給了私營(yíng)部門，采取固定回報(bào)率的方式，特許經(jīng)營(yíng)期為20年。由于隨后年份利率連續(xù)下降等原因，采用固定回報(bào)率造成了政府方的成本高漲。經(jīng)測(cè)算，20年后，私營(yíng)部門的年平均收益率高達(dá)14%，政府雖然緩解了一時(shí)的資金緊張，但實(shí)際上卻付出了3倍的成本，反而加劇了財(cái)政的壓力。PPP項(xiàng)目在定價(jià)環(huán)節(jié)的重要原則是要實(shí)現(xiàn)公私合作方、公共品惠及對(duì)象等多方利益相關(guān)者的不同定價(jià)目標(biāo)均衡：公共部門的目標(biāo)是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、解決融資困難、追求社會(huì)福利最大化；私營(yíng)部門期待在較低的風(fēng)險(xiǎn)水平下獲取盡可能高的收益，而公共品惠及對(duì)象的目的在于實(shí)現(xiàn)個(gè)人效應(yīng)最大化。

(二)趨避風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式的主要特征是政府對(duì)工程中后期建設(shè)統(tǒng)制營(yíng)業(yè)經(jīng)過(guò)的介入更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目初期科研、立項(xiàng)等階段參加更深。政府和公司都介入了整個(gè)過(guò)程，雙方的相處時(shí)刻就更長(zhǎng)，消息也更相輔相成。一般來(lái)說(shuō)可以預(yù)估項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)哪些風(fēng)險(xiǎn)，如有目前尚不能解決的風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)只能選擇趨避，即放棄原定的項(xiàng)目或者改變?cè)?jīng)的計(jì)劃。比如，某青年公租房工程立項(xiàng)后其施工方案未通過(guò)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算，雖然其營(yíng)業(yè)利潤(rùn)可以獲得擔(dān)保，但是對(duì)投資方、定價(jià)、營(yíng)業(yè)模式的要求極為苛刻，況且工地上出現(xiàn)泥石流的概率較高，該工程只能停止以及時(shí)止損。因此，要充分掂量收益和風(fēng)險(xiǎn)之間的利弊關(guān)系，合理選擇趨避風(fēng)險(xiǎn)的方法。當(dāng)主客觀條件無(wú)法達(dá)標(biāo)時(shí)，對(duì)于不可控的風(fēng)險(xiǎn)宜保守趨避。

(三)處理風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要用科學(xué)的方法計(jì)算出此風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，用有效的辦法處理風(fēng)險(xiǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)或者減少損失。徹底消除風(fēng)險(xiǎn)的難度很大，選擇減少風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更好，可以使用一些方法來(lái)降低。青年公租房項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式，能夠凸顯民營(yíng)企業(yè)的專業(yè)性，及時(shí)針對(duì)各類問(wèn)題對(duì)癥下藥。如施工期間使用專門設(shè)備將地基土夯實(shí)，降低初級(jí)不均勻沉降的危害。削減虧損既包含掌控虧損水平，也包含減緩虧損發(fā)生形式。卓越的風(fēng)險(xiǎn)管理是多種處理風(fēng)險(xiǎn)方式的有機(jī)組合，包括傳統(tǒng)的處置計(jì)劃、災(zāi)害管理計(jì)劃和緊急處理計(jì)劃。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在項(xiàng)目初期擬定階段、中期實(shí)施階段及后期驗(yàn)收階段都要具備風(fēng)險(xiǎn)處理能力，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，以確保達(dá)到預(yù)期效果。

“PPP+青年公租房”模式是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下構(gòu)建多方共贏局面的優(yōu)化選擇，具有綜合性社會(huì)效益和社會(huì)價(jià)值：減輕政府的財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)公私方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；吸收非風(fēng)險(xiǎn)偏好者的社會(huì)資本，為投資客提供了回報(bào)率穩(wěn)定的新型投資渠道；符合大眾百姓的社會(huì)期待，解決青年勞動(dòng)力“住房難”問(wèn)題，有效滿足青年的住房需求。未來(lái)政府還需盡快解決PPP模式頂層設(shè)計(jì)不完善、投融資體制改革不到位、青年公租房配套設(shè)施不齊全的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，加大力度進(jìn)一步推廣“PPP+青年公租房”模式，逐步實(shí)現(xiàn)該類型項(xiàng)目的規(guī)模化開發(fā)應(yīng)用。