PPP模式在中小城市有效實(shí)施中應(yīng)注意的問題

李昭妤

（湖北汽車工業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 十堰 442000）

一、關(guān)于PPP模式

自2013年開始，國務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺了關(guān)于PPP模式的許多政策文件，各地方政府紛紛積極響應(yīng)號召，陸續(xù)上馬了許多PPP項(xiàng)目。由此，PPP模式在我國的發(fā)展正式進(jìn)入普及階段。

PPP(Public-Private-Partnership，政府與社會資本合作)模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。其本質(zhì)是一種風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的互利雙贏政企合作模式。

PPP模式的發(fā)展經(jīng)歷了BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）等模式，當(dāng)其本質(zhì)都是通過政企合作，最大限度整合社會資源，從而激發(fā)市場投資活力，更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，促使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型。

二、PPP模式的發(fā)展背景

隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正如火如荼進(jìn)行。然而，在當(dāng)前的財(cái)政投入政策和地方政府財(cái)政支出吃緊的條件下，加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入，無疑會增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力。與此同時，民間還有許多閑置資金亟待謀求新的投資增值渠道。如何把二者充分結(jié)合？于是，PPP政企合作模式應(yīng)運(yùn)而生。

在政府轉(zhuǎn)變職能、全面深化改革的時代背景下，政府積極吸引社會資本，進(jìn)行融資手段創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型也是必由之路。我國民間資本總量巨大，據(jù)保守統(tǒng)計(jì)，我國民間資本總量已高達(dá)50萬億元以上，對GDP的貢獻(xiàn)率已超過60%。然而，傳統(tǒng)融資模式存在渠道狹窄單一，多依靠銀行借貸維持；融資成本高昂、融資結(jié)構(gòu)不合理；收益不固定，存在較大風(fēng)險等問題。龐大的民間資本需要謀求新的融資渠道，以求資金的保值增值。作為一種新型的政企合作、項(xiàng)目融資形式，PPP模式以其“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的特點(diǎn)，合作共贏的運(yùn)作目標(biāo)受到廣大民營資本青睞。

近年來，PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域風(fēng)生水起，被廣泛應(yīng)用于公共設(shè)施、地下管廊、軌道交通、體育場館建設(shè)等多個方面。

三、中小城市實(shí)施PPP模式應(yīng)注意的問題

根據(jù)國家發(fā)改委網(wǎng)站公布的PPP項(xiàng)目庫來看，我國采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目累計(jì)超過2000個，涉及到交通設(shè)施、市政工程、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等多個領(lǐng)域，呈現(xiàn)出大型省會中心城市和中小城市齊頭并進(jìn)、共同參與的局面?？梢哉f，在有效利用民間閑置資本推進(jìn)PPP模式參與城市建設(shè)方面，廣大中小城市并沒落后。

但是，中小城市在推行PPP模式過程中，也出現(xiàn)了相關(guān)法律法規(guī)不完善，項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范，監(jiān)管維護(hù)不到位，政府話語權(quán)主導(dǎo)過重等問題。對這些問題進(jìn)行梳理分析，將有利于廣大中小城市更好開展PPP項(xiàng)目建設(shè)。

（一）制定完善的法律法規(guī)體系

目前，關(guān)于PPP模式的法律架構(gòu)已經(jīng)建立，但是仍需要專門的法律法規(guī)體系盡快推出。PPP模式參與主體多、建設(shè)運(yùn)營時效長，涉及到的法律問題也會多種多樣、層出不窮。而目前關(guān)于PPP方面的法律多是財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委以文件政策的形式發(fā)布的，引來投資者的一些擔(dān)憂，從而在參與項(xiàng)目上瞻前顧后、畏葸不前。亟待出臺從國家到地方涉及到PPP模式項(xiàng)目全壽命周期的相關(guān)法律法規(guī)。

（二）建立信用名單，確保PPP協(xié)議有效履行

PPP模式能夠順利進(jìn)入實(shí)施的關(guān)鍵因素就是政府和社會資本方簽訂合作協(xié)議，雙方的行為都要在協(xié)議的約束下進(jìn)行。但是在具體實(shí)施中，有的地方政府過于強(qiáng)勢，缺乏契約精神，失信問題時有發(fā)生，導(dǎo)致社會資本方利益受損，也未能達(dá)到互利共贏、服務(wù)社會的初衷。有的社會資本方也會因經(jīng)營管理不善、資金運(yùn)轉(zhuǎn)不足、服務(wù)質(zhì)量欠佳等問題而未能切實(shí)履行簽訂的合作協(xié)議，造成失信。

鑒于此，地方政府要嚴(yán)格履行合同內(nèi)容，杜絕政府失信現(xiàn)象。社會資本方也要認(rèn)真履行合同，全面提升自己的管理服務(wù)水平，確保持續(xù)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。同時，對政府和社會資本方的失信行為也要嚴(yán)格監(jiān)管，建立失信紅黑名單，讓守信的行為得到合理獎勵，讓失信行為得到應(yīng)有的懲戒。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險管理研究

PPP模式在實(shí)施的過程中會遇到來自多方的風(fēng)險。比如，環(huán)境風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、合作風(fēng)險以及不可抗力風(fēng)險等。中小城市在實(shí)施PPP模式時，要對這些風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行及時梳理和科學(xué)評估，做到心中有數(shù)，防患未然。

PPP模式是建立在政府和社會資本方“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的基礎(chǔ)上的，風(fēng)險分擔(dān)問題便是決定PPP模式運(yùn)作成敗的關(guān)鍵因素。PPP模式各參與主體之間要有工程全壽命周期的理念，加強(qiáng)對風(fēng)險管理的研究，根據(jù)自身情況合理分擔(dān)風(fēng)險，把可能出現(xiàn)的風(fēng)險降到最低。

（四）社會資本方應(yīng)提升自身綜合實(shí)力

PPP項(xiàng)目運(yùn)營期比較長，通常是10-30年，主要靠長期有效的運(yùn)營管理來彌補(bǔ)前期的巨額投入，從而獲得利益。這就對社會資本方的運(yùn)營管理能力提出了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，如果社會資本方的運(yùn)營管理能力不足，將會對整個項(xiàng)目帶來致命影響。在這方面，最著名的例子就是奧運(yùn)場館鳥巢了，在奧運(yùn)過后，鳥巢項(xiàng)目的運(yùn)營管理者因缺乏有效的管理能力，鳥巢頓時陷入一片沉寂和蕭條，雖然也時有承接大型體育賽事，但總體收益一直處于收不抵支狀態(tài)。

PPP模式中的社會資本方要搭上“互聯(lián)網(wǎng)+”這趟順風(fēng)車，全面提升自己的綜合能力，實(shí)現(xiàn)管理的數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，提高管理的科學(xué)水平。

四、結(jié)語

PPP模式為我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有益嘗試，開辟了更廣闊的投融資模式，將帶來一場管理和服務(wù)理念上的變革。廣大中小城市在實(shí)施PPP模式的時候要從法律、管理、風(fēng)險防范等方面加強(qiáng)研究，讓PPP模式成功推行。