基于內(nèi)部控制視角的事業(yè)單位對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀和對(duì)策研究

徐賽

（中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，北京 100048）

一、事業(yè)單位防控對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)的重要性

根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第68號(hào)）有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位對(duì)外投資是指符合要求的事業(yè)單位依法利用財(cái)政撥款及其結(jié)余以外的貨幣資金、實(shí)物、無(wú)形資產(chǎn)等方式向其他單位的投資，其中股票、期貨、基金、企業(yè)債券等投資除外。作為支撐公益服務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要手段，近年來(lái)，事業(yè)單位對(duì)外投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)投資的管理也備受重視，尤其是推行事業(yè)單位改革以來(lái)，部分地區(qū)組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整以及單位性質(zhì)的轉(zhuǎn)變也給投資管理增加了難度，各個(gè)環(huán)節(jié)都可能滋生新的風(fēng)險(xiǎn)，事業(yè)單位對(duì)外投資的管理體系急需重建。

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定，事業(yè)單位應(yīng)從單位層面規(guī)范對(duì)外投資等重大事項(xiàng)的決策機(jī)制和關(guān)鍵崗位責(zé)任制，而且在業(yè)務(wù)層面的資產(chǎn)控制環(huán)節(jié)中，事業(yè)單位對(duì)外投資也應(yīng)遵守不同控制規(guī)范。事業(yè)單位正確識(shí)別對(duì)外投資的風(fēng)險(xiǎn)并采取有效的防控措施，可有效保證合法合規(guī)運(yùn)行的基本內(nèi)控目標(biāo)、保障國(guó)有資產(chǎn)安全和有效利用、提高公共服務(wù)的效率和效果、有效防范投資過(guò)程中的舞弊和腐敗。此外，對(duì)投資的精確計(jì)量、核算和跟蹤，實(shí)施有效的預(yù)算、會(huì)計(jì)和單據(jù)控制，是單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整的直接影響因素，也是國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值客觀準(zhǔn)確的重要保證。

二、事業(yè)單位對(duì)外投資存在的風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題

（一）缺少可行性研究及專(zhuān)業(yè)投資分析

事業(yè)單位以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨，并非像企業(yè)一樣以營(yíng)利為目的。事業(yè)單位對(duì)外投資多以支撐公益服務(wù)或孵化科研成果為目的，也不乏為響應(yīng)國(guó)家階段性政策突擊設(shè)立的企業(yè)，如研究院所辦企業(yè)、高校辦企業(yè)，在投資前期很少對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行深入調(diào)研或?qū)ν顿Y回報(bào)率進(jìn)行專(zhuān)業(yè)研判，憑感覺(jué)、靠直覺(jué)的投資多有發(fā)生，很多企業(yè)在設(shè)立后偏離市場(chǎng)，虧損嚴(yán)重，或在政策期后業(yè)務(wù)停滯。盲目投資，使國(guó)有資產(chǎn)利用從開(kāi)始便充滿不確定性，風(fēng)險(xiǎn)叢生。

（二）審批不嚴(yán)容易滋生廉政問(wèn)題

事業(yè)單位對(duì)外投資需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批，應(yīng)列為單位“三重一大”事項(xiàng)進(jìn)行集體決策。但有的單位審批機(jī)制不健全，存在“一言堂”或“走形式”的情況，個(gè)人決策和缺乏實(shí)質(zhì)性的審批給貪污腐敗留下可乘之機(jī)，尤其是與其他單位合資開(kāi)辦企業(yè)的，合資方的利益輸送可能造成嚴(yán)重的決策失誤，導(dǎo)致投資失敗。除內(nèi)部審批不規(guī)范外，有些單位的投資事項(xiàng)未按《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等文件要求向主管部門(mén)及同級(jí)財(cái)政部門(mén)報(bào)批，使國(guó)有資產(chǎn)游離在監(jiān)管之外，資產(chǎn)收益無(wú)法回流財(cái)政，甚至導(dǎo)致“小金庫(kù)”的出現(xiàn)。

（三）缺少專(zhuān)業(yè)的管理機(jī)構(gòu)和人才

事業(yè)單位對(duì)外投資管理職能一般設(shè)在資產(chǎn)管理或財(cái)務(wù)部門(mén)，極少設(shè)立專(zhuān)業(yè)的投資管理部門(mén)并配備專(zhuān)職的投資管理人員，在投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)控制和跟蹤管理方面力量不足，無(wú)法及時(shí)、全面掌握投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況，尤其是投資規(guī)模及數(shù)量較多的單位，往往忽視對(duì)投資特別是參股企業(yè)的跟蹤，投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常或管理人員失聯(lián)都無(wú)法第一時(shí)間掌握情況，更有甚者投資企業(yè)濫用事業(yè)單位聲譽(yù)及資質(zhì)從事違法行為，而作為股東的事業(yè)單位毫不知情。

（四）事業(yè)單位過(guò)多干預(yù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)

事業(yè)單位投資的企業(yè)應(yīng)按《公司法》規(guī)定設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)等管理機(jī)構(gòu)并履行相關(guān)職責(zé)，但在事業(yè)單位全資及控股企業(yè)中，往往出現(xiàn)越俎代庖或不分彼此的情況，容易陷入行政命令式管理的泥沼中，尤其是在人事任免、資產(chǎn)使用、財(cái)務(wù)支出等方面，容易出現(xiàn)事業(yè)人員在投資企業(yè)兼職取酬、下屬企業(yè)免費(fèi)占用事業(yè)單位房產(chǎn)和設(shè)備、事業(yè)單位向投資企業(yè)攤派成本費(fèi)用等亂象。

（五）投資預(yù)算不充分甚至缺失

預(yù)算管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的核心內(nèi)容，涉及國(guó)有資產(chǎn)的對(duì)外投資預(yù)算也是其重要組成部分。有的事業(yè)單位在編制年度預(yù)算時(shí)，只偏重財(cái)政資金預(yù)算，對(duì)可以用于投資的非財(cái)政資金預(yù)算敷衍了事；或只編制基本支出及項(xiàng)目支出預(yù)算，資產(chǎn)配置特別是投資預(yù)算幾乎不涉及，這往往使單位在執(zhí)行投資決策時(shí)“無(wú)米下鍋”，甚至?xí)斐少Y金鏈斷裂，影響單位運(yùn)轉(zhuǎn)和信譽(yù)，造成不良社會(huì)影響。

（六）會(huì)計(jì)處理不規(guī)范無(wú)法精確反映投資情況

2019年新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施之前，事業(yè)單位對(duì)外投資的會(huì)計(jì)處理主要采用按投資形式和投資品類(lèi)型列舉的方式，成本和收入的核算科目過(guò)于簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)人員也多采用成本法計(jì)量，也未考慮投資的減值問(wèn)題，以上種種情況導(dǎo)致事業(yè)單位在核算對(duì)外投資時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確反映投資成本和公允價(jià)值，也無(wú)法滿足事業(yè)單位作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求。

（七）考核缺失導(dǎo)致投資企業(yè)管理層失控

事業(yè)單位控股企業(yè)的總經(jīng)理多為董事會(huì)委派或聘任，對(duì)企業(yè)管理層的約束力僅靠國(guó)家及行業(yè)法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，缺少對(duì)投資企業(yè)管理層針對(duì)性的考核，無(wú)法保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果，也無(wú)法調(diào)動(dòng)企業(yè)管理層的積極性和主動(dòng)性；考核指標(biāo)制定得不科學(xué)、不合理，也容易引起投資企業(yè)管理層的抵觸和排斥，容易造成對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)漫不經(jīng)心、得過(guò)且過(guò)。甚至一些別有用心的經(jīng)營(yíng)者，利用事業(yè)單位股東的考核漏洞，虛報(bào)收入和利潤(rùn)、瞞報(bào)成本和損失，造成國(guó)有資本的不實(shí)，嚴(yán)重者造成巨額損失。

（八）“僵尸企業(yè)”清理難度較高

事業(yè)單位對(duì)外投資中難免出現(xiàn)因政策調(diào)整、經(jīng)營(yíng)不善等原因長(zhǎng)期虧損的企業(yè)，部分虧損企業(yè)在尋求轉(zhuǎn)型的過(guò)程中依靠事業(yè)單位股東的輸血，不僅造成大額長(zhǎng)期往來(lái)掛賬，而且造成國(guó)有資產(chǎn)的直接損失。對(duì)于投資失敗的情況，有些事業(yè)單位跟蹤管理不夠，投資的企業(yè)因長(zhǎng)時(shí)間無(wú)人打理而停業(yè)甚至被吊銷(xiāo)，此類(lèi)企業(yè)清理難度加大，甚至?xí)a(chǎn)生較高的涉稅風(fēng)險(xiǎn)。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)外投資管理的對(duì)策建議

隨著2016年行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，和2017年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的出臺(tái)，事業(yè)單位內(nèi)部控制信息更加公開(kāi)透明，對(duì)外投資管理也越來(lái)越受到事業(yè)單位管理層的重視，針對(duì)上文提到的種種問(wèn)題，越來(lái)越多的事業(yè)單位開(kāi)始探討并加強(qiáng)了對(duì)外投資的規(guī)范化管理，筆者也有幸參與了任職單位的內(nèi)控建設(shè)和對(duì)外投資管理，結(jié)合內(nèi)部控制規(guī)范以及本單位及其他單位優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)事業(yè)單位對(duì)外投資提出以下管理策略：

（一）增強(qiáng)全員風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)遵循全面性原則，即覆蓋全部業(yè)務(wù)的全過(guò)程，同時(shí)需要全員參與。事業(yè)單位上至管理者下至執(zhí)行者都應(yīng)提高內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，在對(duì)外投資方面保持審慎的管理態(tài)度，正視投資過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，在處理投資事項(xiàng)過(guò)程中既不畏懼不前，也不盲目冒進(jìn)。同時(shí)，應(yīng)定期排查對(duì)外投資風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)暴露時(shí)間長(zhǎng)、無(wú)歸口責(zé)任人的高危風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)予以防范和劃分責(zé)任人，積極采取應(yīng)對(duì)措施，避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生及資產(chǎn)損失。

（二）完善決策機(jī)制和管理制度

單位層面應(yīng)建立健全對(duì)外投資事項(xiàng)的審批、執(zhí)行和監(jiān)管制度。在決策之前，采用集體研究和專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢相結(jié)合的方式，充分調(diào)研計(jì)劃進(jìn)入的市場(chǎng)及行業(yè)，做好可行性研究，尤其是投資回報(bào)的測(cè)算，必要時(shí)聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)，在研究充分的前提下提出投資方案，打“有準(zhǔn)備之仗”，在通過(guò)投資提高公共服務(wù)的效率和效果的基礎(chǔ)上，保障實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在決策過(guò)程中，嚴(yán)格按照“三重一大”決策規(guī)定執(zhí)行集體決策，并做好決策記錄的流轉(zhuǎn)和保存，使對(duì)外投資事項(xiàng)“名正言順”，避免決策過(guò)程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)。在決策之后，應(yīng)根據(jù)對(duì)外投資管理辦法，執(zhí)行投資方案并根據(jù)投資性質(zhì)進(jìn)行區(qū)別性、針對(duì)性的過(guò)程管理以及投后監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)將內(nèi)部投資決策報(bào)主管單位審核，并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批；依規(guī)定需要按投資額度確定審批程序的，按照投資金額提交規(guī)定部門(mén)審批。

（三）合理配置崗位及人才

按照單位層面的內(nèi)部控制要求，事業(yè)單位對(duì)外投資應(yīng)實(shí)行歸口管理，并科學(xué)設(shè)置關(guān)鍵崗位。事業(yè)單位應(yīng)在“三定方案”中明確對(duì)外投資管理的責(zé)任部門(mén)，有條件的可設(shè)立專(zhuān)職管理機(jī)構(gòu)、明確關(guān)鍵崗位，尤其是對(duì)外投資規(guī)模較大的單位。對(duì)投資的管理不能僅僅局限于辦理投資審批、登記、變更等基礎(chǔ)手續(xù)，亦需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的跟蹤、測(cè)算、管理，有效履行股東權(quán)利和義務(wù)，因此，關(guān)鍵崗位的專(zhuān)業(yè)人才也是事業(yè)單位加強(qiáng)對(duì)外投資管理的主要因素之一。適合投資管理崗位的人才應(yīng)具有基礎(chǔ)的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，并掌握一定的財(cái)務(wù)分析能力，以適時(shí)跟蹤投資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的投資回報(bào)做出準(zhǔn)確衡量，并在投資企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)及時(shí)向投資主體單位做出提示。同時(shí)，參與投資管理的不同部門(mén)和崗位應(yīng)有不同的授權(quán)和審批權(quán)限，滿足牽制要求，降低崗位風(fēng)險(xiǎn)。

（四）合理參與下屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境中，事業(yè)單位作為企業(yè)股東應(yīng)明確自己的職責(zé)和定位，根據(jù)《公司法》相關(guān)規(guī)定正確履行股東權(quán)利和義務(wù)，合理派駐董監(jiān)高人員參與投資企業(yè)管理。事業(yè)單位作為股東可以將掌握的政策核心、可研咨詢服務(wù)能力和行業(yè)資源適當(dāng)向投資企業(yè)傾斜，但不得使用強(qiáng)制手段為控股企業(yè)謀取利益，擾亂市場(chǎng)秩序。同時(shí)，事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格遵守中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方有關(guān)規(guī)定，尤其是中央八項(xiàng)規(guī)定，不得向下屬企業(yè)攤派各類(lèi)費(fèi)用，特別是“三公經(jīng)費(fèi)”等事業(yè)單位限制性支出。

（五）加強(qiáng)對(duì)外投資預(yù)算管理

事業(yè)單位在編制年度預(yù)算時(shí)，應(yīng)結(jié)合服務(wù)行業(yè)需要、衡量單位資產(chǎn)情況，編制對(duì)外投資預(yù)算，規(guī)劃投出資產(chǎn)。上報(bào)財(cái)政部的部門(mén)預(yù)算中無(wú)法完整反映對(duì)外投資預(yù)算的，可以根據(jù)投資標(biāo)的評(píng)估價(jià)值、認(rèn)繳金額及時(shí)間編制單位內(nèi)部對(duì)外投資專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算。使用現(xiàn)金投資的，避免使用財(cái)政補(bǔ)助資金以及專(zhuān)項(xiàng)資金；使用非貨幣性資產(chǎn)投資的，應(yīng)依規(guī)履行評(píng)估手續(xù)。實(shí)繳未到位的投資，在后續(xù)管理中還要跟蹤投資進(jìn)度，做好資金和稅收規(guī)劃。

（六）加強(qiáng)對(duì)外投資財(cái)務(wù)核算和管理

新政府會(huì)計(jì)制度已于2019年1月1日起正式施行，與原事業(yè)單位準(zhǔn)則制度相比，投資準(zhǔn)則進(jìn)一步明確了準(zhǔn)則的適用范圍和投資的計(jì)量方式和會(huì)計(jì)處理，同時(shí)完善了投資的披露要求。其中最重要的是根據(jù)事業(yè)單位對(duì)投資企業(yè)的控制權(quán)，明確了成本法和權(quán)益法的核算方式，事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)根據(jù)新制度要求，做好銜接和調(diào)整，根據(jù)持股比例合理評(píng)估和測(cè)算長(zhǎng)期股權(quán)投資的成本，采用權(quán)益法核算的單位應(yīng)于每年末根據(jù)投資企業(yè)凈損益、利潤(rùn)分配以及其他因素引起的權(quán)益變動(dòng)分別調(diào)整長(zhǎng)期股權(quán)投資的“投資收益”及“其他權(quán)益變動(dòng)”科目。通過(guò)精細(xì)化的財(cái)務(wù)核算，科學(xué)反映投資成本、收益，避免因核算錯(cuò)誤造成的國(guó)有資產(chǎn)無(wú)形流失或價(jià)值虛高的問(wèn)題。

對(duì)外投資管理部門(mén)對(duì)投入資本、股權(quán)比例發(fā)生變動(dòng)的投資，應(yīng)及時(shí)提供有效憑證入賬，并應(yīng)定期對(duì)投資項(xiàng)目和單位進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)，與財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行對(duì)賬，做到投資類(lèi)資產(chǎn)賬實(shí)相符、賬賬相符。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)外投資檔案管理工作，包括行政檔案、會(huì)計(jì)檔案等，使對(duì)外投資全流程有跡可循，也為投資相關(guān)的變更、處置等事宜提供依據(jù)。

（七）制定合理有效的考核及激勵(lì)政策

事業(yè)單位股東應(yīng)根據(jù)投資企業(yè)行業(yè)類(lèi)別、經(jīng)營(yíng)規(guī)模等因素制定相應(yīng)考核指標(biāo)，激勵(lì)和考核體系要在符合國(guó)有企業(yè)薪酬管理要求的前提下相對(duì)獨(dú)立，既要明確企業(yè)管理層的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，也要有明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制，科學(xué)制定定性和定量相結(jié)合的指標(biāo)，定期進(jìn)行考核，必要時(shí)對(duì)投資企業(yè)上報(bào)的經(jīng)營(yíng)成果進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。對(duì)投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的有效激勵(lì)和考核，即可促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，也可實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，避免企業(yè)經(jīng)營(yíng)者為獲得個(gè)人利益而揮霍國(guó)有資產(chǎn)或轉(zhuǎn)嫁私人費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。

（八）完善退出機(jī)制以控制不良投資規(guī)模

針對(duì)投資失敗的情況，事業(yè)單位應(yīng)建立健全退出機(jī)制，及時(shí)報(bào)批并啟動(dòng)處置程序，可根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》相關(guān)規(guī)定出讓有關(guān)資產(chǎn)，對(duì)于嚴(yán)重資不抵債的企業(yè)通過(guò)清算申報(bào)損失，注銷(xiāo)已吊銷(xiāo)或長(zhǎng)期停業(yè)的企業(yè)，減少維護(hù)成本，及時(shí)止損。

（九）借助信息化手段加強(qiáng)投資管理

隨著電子信息科技的發(fā)展，已有很多事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)了辦公信息化，在此基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制的信息化建設(shè)也取得重大進(jìn)步。財(cái)政部通過(guò)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)表系統(tǒng)對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行系統(tǒng)化管理和監(jiān)控，工信部上線了對(duì)外投資管理平臺(tái)對(duì)各下屬單位投資情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管。事業(yè)單位可在條件允許的情況下實(shí)現(xiàn)對(duì)外投資的在線管理，從投資規(guī)模、數(shù)量、狀態(tài)、收益、變動(dòng)等多角度、全方位掌握本單位投資情況，并且實(shí)現(xiàn)對(duì)外投資相關(guān)信息的留存、傳遞自動(dòng)化，避免因信息不對(duì)稱(chēng)出現(xiàn)的投資方與被投資單位之間、投資方不同部門(mén)之間的投資信息不一致情況。

四、結(jié)論

對(duì)外投資管理是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的重要一環(huán)，針對(duì)對(duì)外投資的盲目決策、審批不嚴(yán)、管理松懈、事企不分、預(yù)算不足、核算不準(zhǔn)、退出困難等常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，事業(yè)單位應(yīng)做出準(zhǔn)確的識(shí)別和分析，制定決策程序和制度流程，設(shè)置關(guān)鍵崗位，加強(qiáng)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理和績(jī)效考核，完善退出機(jī)制和信息化建設(shè)，通過(guò)有效的控制和應(yīng)對(duì)措施，有效規(guī)避自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，更好為特定行業(yè)提供公益服務(wù)。