縣級財政國庫集中支付問題解析及對策
——以慶云縣為例

陳芳

（慶云縣財政局，山東 德州 253700）

一、縣級財政國庫集中支付現(xiàn)狀及取得的成效

（一）慶云縣財政國庫集中支付改革現(xiàn)狀

山東省德州市慶云縣國庫集中支付制度改革始于2008年10月，改革以整體規(guī)劃為引領(lǐng)，分兩步實施。慶云縣2010年底完成縣直預(yù)算單位國庫集中支付制度改革，2014年9月底完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革。十年來，慶云縣國庫集中支付資金從2008年55萬元，89筆，發(fā)展到2018年的445788萬元，59246筆。2014年年底，慶云縣在全市率先完成國庫集中支付制度改革。目前，慶云縣已完成國庫集中支付制度改革，新的財政國庫管理制度改變了財政性資金多重賬戶分散撥付的方式，為財政資金安全高效運轉(zhuǎn)提供了制度保障。

（二）慶云縣財政國庫集中支付改革取得的成效

1、有利于資金支付控制，提高預(yù)算的約束力。改革后，財政部門控制了資金支付的“龍頭”，要求部門嚴格按預(yù)算提請支付，對無預(yù)算、超預(yù)算以及不按預(yù)算規(guī)定方式使用資金的情形拒絕支付，增強了預(yù)算執(zhí)行的約束力，維護了預(yù)算的剛性。財政部門對涉及民生保障和經(jīng)濟發(fā)展方面的重點資金實行國庫集中支付，保證在最短的時間內(nèi)將資金發(fā)放到個人，減少了資金擠占、挪用、滯撥等問題，提高了財政專項資金撥付率，對全面落實黨和政府各項重大決策發(fā)揮重要作用。

2、有利于監(jiān)督，提高財政資金運行透明度。改革后，財政資金在財政國庫單一賬戶體系內(nèi)運行，從預(yù)算分配到資金支付全過程都清晰可查。財政部門利用國庫集中支付信息系統(tǒng)查詢預(yù)算單位資金收款人、支付多少、何時支付、支付內(nèi)容、操作人員等相關(guān)信息，有效提高財政資金運行透明度。財政部門由原來的事后監(jiān)督變?yōu)榱爽F(xiàn)在的事前、事中、事后全程監(jiān)督，為防止腐敗提供了制度保障。

3、有利于財政資金集中管理，增強財政保障能力。改革后，資金不再層層撥付到預(yù)算單位，預(yù)算單位收到資金可用額度，預(yù)算單位未實際結(jié)算前，資金留存在財政國庫，由財政集中管理，財政庫款規(guī)模顯著增加，增強了財政保障能力。

4、有利于行政事業(yè)單位賬戶管理制度。改革后，財政性資金在國庫單一賬戶體系中統(tǒng)一管理?？h級財政部門為健全國庫單一賬戶體系，加強預(yù)算管理，提高財政資金使用效益，必須規(guī)范預(yù)算單位銀行賬戶管理，清理預(yù)算單位實有資金賬戶。慶云縣財政局2016年至2018年三年內(nèi)清理預(yù)算單位違規(guī)實有資金賬戶126個。2019年月，慶云縣財政局出臺了《慶云縣行政事業(yè)單位銀行賬戶管理辦法》，嚴格規(guī)范了行政事業(yè)單位賬戶開設(shè)、變更、撤銷事項，明確規(guī)定行政事業(yè)單位沒上級文件一律不得開設(shè)專用資金賬戶。

二、目前縣級財政國庫集中支付面臨的問題及原因解析

（一）部門預(yù)算編制不細化、預(yù)算執(zhí)行不均衡。部門預(yù)算是國庫集中支付工作的源頭，部門預(yù)算不細化、不全面制約了國庫集中支付工作的推進。部門預(yù)算編制應(yīng)遵循合法性、真實性、完整性、科學(xué)性、穩(wěn)妥性、重點性、透明性、績效性等原則。慶云縣縣級預(yù)算單位在編制預(yù)算時支出經(jīng)濟科目未編制到末級，編制的內(nèi)容缺乏完整性、數(shù)字缺乏真實性。預(yù)算單位項目預(yù)算編制缺乏分級管理，項目預(yù)算支出內(nèi)容較少，涉及的層面窄，大部分項目沒有二級項目。預(yù)算單位在具體操作過程中無法實時監(jiān)控到項目資金真實流動情況。部門預(yù)算編制內(nèi)容不全面導(dǎo)致年終追加預(yù)算的問題比較突出。預(yù)算單位財務(wù)人員支出無計劃，財政部門下達指標后，預(yù)算單位不是按進度或需求提前做支出計劃，而是等到實際支出發(fā)生時才提報計劃，造成預(yù)算執(zhí)行的不均衡。

造成這種情況的原因，一是行政事業(yè)單位財務(wù)管理理念落后、財務(wù)工作人員專業(yè)知識欠缺。慶云縣縣級91家一級預(yù)算單位，2/3行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度不健全，財務(wù)管理理念落后?？h級行政事業(yè)單位200多名會計從業(yè)人員中，半數(shù)以上沒有會計從業(yè)資格證書或不具備財務(wù)專業(yè)知識。二是近幾年來，慶云縣城建力度大，財政支出壓力較大，受縣級財力限制，年終追加預(yù)算情況嚴重。

（二）代理銀行及清算銀行資金支付效率低。一是代理銀行方面未單獨設(shè)立財政國庫集中支付業(yè)務(wù)窗口?？h級代理銀行窗口容量有限，代理銀行只指定專人辦理財政國庫集中支付業(yè)務(wù)，但是未提供單獨窗口。代理銀行辦理財政國庫集中支付業(yè)務(wù)時，需先墊付資金，再清算。因代理銀行內(nèi)部相關(guān)管理規(guī)定要求墊款時間不能超過一天，代理銀行只給預(yù)算單位半天時間辦理國庫集中支出業(yè)務(wù)。這種情形導(dǎo)致預(yù)算單位資金支付時效性較低。二是縣級人民銀行國庫部門服務(wù)意識薄弱?？h級人行每天只給代理銀行提供一次資金清算的機會。如果當天不能清算的資金，代理銀行就要墊付一天。代理銀行一般會等墊付資金清算后才給預(yù)算單位辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)。

（三）國庫集中支付制度配套改革不完善，影響國庫改革成效。一是公務(wù)卡制度改革不完善。慶云縣縣級預(yù)算單位在職在編人員7163人，實際辦卡量1600張，辦卡率22%；二是縣級預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)事項內(nèi)容不全面。慶云縣預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控自動阻斷事項為：預(yù)算單位通過零余額賬戶向本單位其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金；預(yù)算單位月度提取現(xiàn)金超過5000元；預(yù)算單位通過零余額賬戶劃轉(zhuǎn)資金給個人超過10萬元；預(yù)算單位通過單位零余額賬戶對單位企業(yè)劃轉(zhuǎn)資金超過20萬元?？h級預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控事項單一，智能化程度低，未充分運用預(yù)算信息數(shù)據(jù)、支付方式等信息提高智能綜合監(jiān)控分析水平。

（四）預(yù)算單位撥款手續(xù)煩瑣。預(yù)算單位部門預(yù)算批復(fù)后，預(yù)算單位按月申請撥款時還需填寫紙質(zhì)撥款憑證報送到業(yè)務(wù)科室，再傳國庫科；如果是追加預(yù)算還需到預(yù)算科辦理追加手續(xù)，到業(yè)務(wù)科室，再到國庫科。預(yù)算單位撥款的流程長，資金支付效率低。

三、解決縣級財政國庫集中支付問題的對策

（一）提高預(yù)算單位負責人對預(yù)算編制、執(zhí)行、財務(wù)核算等方面的重視程度。一是由縣級政府定期組織預(yù)算單位負責人學(xué)習《預(yù)算法》，提高預(yù)算單位負責人對預(yù)算編制執(zhí)行的認識。二是財政部門定期組織預(yù)算單位負責人及財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括國庫集中支付制度改革、公務(wù)卡改革、預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控及財務(wù)核算等理論及業(yè)務(wù)知識。使預(yù)算單位負責人及財務(wù)人員通過培訓(xùn)，增強單位會計主體意識、預(yù)算意識。預(yù)算單位負責人督促本單位分析經(jīng)濟業(yè)務(wù)特征以及內(nèi)部狀況，建立健全內(nèi)部控制、財務(wù)管理制度。預(yù)算單位財務(wù)人員嚴格依照財經(jīng)法律、法規(guī)和會計制度辦理業(yè)務(wù)，承擔本單位經(jīng)濟活動的真實性、合法性審核、監(jiān)督責任。

（二）提高金融機構(gòu)服務(wù)水平。一是由縣級金融服務(wù)中心出臺金融機構(gòu)考核制度，督促金融機構(gòu)提高對縣級財政國庫集中收支業(yè)務(wù)的服務(wù)水平。二是由縣級財政部門舉行金融機構(gòu)業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)班。使金融機構(gòu)業(yè)務(wù)人員通過培訓(xùn)提高工作能力，提高服務(wù)質(zhì)量。三是建立財政部門、預(yù)算單位、銀行交流溝通制度。通過交流溝通機制，三方共同分析實際工作中遇到的問題，確保國庫集中支付中資金運行的順暢。

（三）加快部門預(yù)算管理制度改革。國庫集中支付制度改革和預(yù)算管理制度改革相互依存、相互配套、相輔相成。部門預(yù)算編制應(yīng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。預(yù)算單位應(yīng)按照政府收支分類合理編制預(yù)決算，不斷細化部門預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的透明度，確保部門預(yù)算編制依法、依規(guī)進行。

（四）加快推進縣級國庫集中支付電子化管理。一是實施電子支付化能使業(yè)務(wù)人員從打印憑證、人工核算、手工蓋章、取單送單等大量體力勞動中解放出來，提高財政資金支付效率。二是從基礎(chǔ)上筑牢財政資金安全防線。電子支付化能實現(xiàn)“環(huán)環(huán)相扣、互牽互聯(lián)”的內(nèi)控機制，任何人都無法單獨完成資金支付交易，支付流程中任何操作都運行在系統(tǒng)的有效監(jiān)督下，最大限度杜絕了資金支付的管理漏洞。三是從整體上提升國庫管理水平。通過對現(xiàn)有國庫管理方式進行全流程、全方位和重新審視，建立起動態(tài)校驗、電子驗章、自動對賬、全程跟蹤的新型業(yè)務(wù)管理方式，可以為強化預(yù)算執(zhí)行管理、健全動態(tài)監(jiān)控機制、完善信息分析利用等打下更加堅實的基礎(chǔ)，有利于全面提升財政國庫管理水平。

（五）深化國庫集中支付制度配套改革。一是加強預(yù)算單位銀行賬戶管理，進一步完善國庫單一賬戶體系。完善預(yù)算單位銀行賬戶管理，嚴格審批預(yù)算單位銀行賬戶開戶、變更、銷戶，建立預(yù)算單位銀行賬戶動態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)。二是完善公務(wù)卡制度改革，擴大公務(wù)卡制度的實施范圍，提高公務(wù)卡的使用效率，加強公務(wù)卡的管理。