廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間 跨區(qū)域合作的困境及路徑探析

羅逍桃

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

一、問(wèn)題提出

經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要趨勢(shì)，呈現(xiàn)出跨區(qū)域、跨部門(mén)等特點(diǎn)，常常產(chǎn)生地方政府間公共政策執(zhí)行碎片化的問(wèn)題。目前，地方政府間跨區(qū)域合作治理已成為我國(guó)區(qū)域發(fā)展和治理的重要途徑。在國(guó)內(nèi)，跨行政區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)理論由龍開(kāi)元首次較為全面地提出，該理論包括跨行政區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)的特征、基本建設(shè)框架、建設(shè)障礙與問(wèn)題，各地區(qū)創(chuàng)新三螺旋由行政分割逐漸走向融合的演化過(guò)程，以及建立跨行政區(qū)創(chuàng)新系統(tǒng)的主要措施。[1]地方政府間跨區(qū)域合作治理，是指若干個(gè)地方政府基于共同面臨的公共事務(wù)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，依據(jù)一定的協(xié)議章程或合同，將資源在地區(qū)之間重新分配組合，以便獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的活動(dòng)。[2]為此，地方政府應(yīng)全方面開(kāi)展跨區(qū)域合作治理。本文以廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)為例探討地方政府間跨區(qū)域合作的問(wèn)題。

二、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間跨區(qū)域合作的困境

自2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》以來(lái)，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，拉開(kāi)了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)合作共贏(yíng)的序幕。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)重要戰(zhàn)略的基地和帶動(dòng)廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的橋頭堡?！侗辈繛吵鞘腥喊l(fā)展規(guī)劃》確定了“建立健全城市群協(xié)同發(fā)展機(jī)制”戰(zhàn)略任務(wù)，在跨區(qū)域合作治理方面取得了一定的成效。但北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)受歷史因素影響，科技力量薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，政府在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮的作用難免有限，往往遇到不少的問(wèn)題和困難。

（一）地方利益協(xié)調(diào)不充分

由于廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)涉及多個(gè)不同主體的利益，基于優(yōu)先考慮自身利益最大化的不同主體在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)合作過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生相互間的利益沖突。廣西為了促進(jìn)北海、欽州、防城港協(xié)調(diào)發(fā)展，于2006成立了廣西北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)有限公司，對(duì)港口實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，這樣安排在一定程度上使得港口間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)狀況得到了一定程度的緩解，但基于地方利益的考慮，這幾個(gè)城市的跨區(qū)域合作發(fā)展還是存在一定問(wèn)題。北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)由南寧、北海、欽州、防城港、崇左、玉林六市組成，由于在此前很長(zhǎng)一段時(shí)間，這六個(gè)地方是各自的地級(jí)行政單位，因而其經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路各有不同，難免會(huì)有雷同、重疊、資源配置效率不高的現(xiàn)象，體現(xiàn)在政策上便是地方保護(hù)主義現(xiàn)象等問(wèn)題。

（二）各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

廣西經(jīng)濟(jì)還不夠發(fā)達(dá)。由于其總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不強(qiáng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較低，缺乏大型骨干企業(yè)，港口規(guī)模不夠大，競(jìng)爭(zhēng)力不夠強(qiáng)，陸路、海路及航空通道尚待完善；經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不夠高，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)至今還沒(méi)有形成一個(gè)實(shí)力足以影響各方的經(jīng)濟(jì)中心城市，缺乏區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的向心力，區(qū)域內(nèi)部分新興產(chǎn)業(yè)有些雷同；現(xiàn)代市場(chǎng)體系不健全，民間資本不活躍，人才開(kāi)發(fā)、引進(jìn)和儲(chǔ)備不足等制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的拓展與深化。其中，北部灣四市之間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力存在一些差異，會(huì)導(dǎo)致合作的利益和成本的分配是不夠平衡的。

（三）合作機(jī)制不完善

近年來(lái)，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各市根據(jù)自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府頒布的政策精神，結(jié)合自己的實(shí)際情況也相繼出臺(tái)了系列政策。從國(guó)家戰(zhàn)略層面來(lái)說(shuō)，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)立、啟動(dòng)和建設(shè)，不僅是廣西的重要舉措，更是國(guó)家戰(zhàn)略層面的決策。如果說(shuō)國(guó)家戰(zhàn)略政策是綱，那么區(qū)級(jí)發(fā)展政策和實(shí)際發(fā)展政策就是目了。目前有定期召開(kāi)會(huì)議，會(huì)議根據(jù)發(fā)展思路、發(fā)展政策、項(xiàng)目投資、規(guī)劃布局等方面進(jìn)行探討，該會(huì)議在一定程度上能夠解決政策、規(guī)劃、功能重疊等問(wèn)題。但是當(dāng)前北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)針對(duì)具體問(wèn)題選擇治理工具較少，跨區(qū)域的公共問(wèn)題涉及利益主體多元化，面對(duì)不同的利益訴求，還是比較缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然有區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是其發(fā)揮的作用有限?？傊?，協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏不利于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間的合作。

（四）區(qū)域性第三部門(mén)相對(duì)缺乏

當(dāng)前北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域間各政府合作行為主要是通過(guò)簽訂各種協(xié)議、舉辦論壇和宣誓合作等制度形式，這種合作的達(dá)成是建立在彼此信任的基礎(chǔ)上。政府間的合作能夠發(fā)揮作用，但也存在政府失靈的情況，因此推動(dòng)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的深入發(fā)展不僅要依靠政府的力量，還需要依靠北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域性的第三部門(mén)的力量，如區(qū)域性行業(yè)團(tuán)體，因?yàn)椤耙悦耖g力量推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作，不僅具有降低成本、見(jiàn)效快的優(yōu)勢(shì)，而且民間組織自身的思想框架少，沒(méi)有地區(qū)利益等方面的影響，而其在推動(dòng)政府合作方面的作用也是不容忽視的?！盵3]然而目前廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)還是比較缺乏區(qū)域性第三部門(mén)，南、北、欽、防等幾市之間尚未形成完善的跨市區(qū)域性第三部門(mén)，公民參與不夠充分，在一定程度上影響了該區(qū)域的合作發(fā)展。

三、協(xié)同治理為實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作提供有效途徑

基于上述地方政府跨區(qū)域合作治理的現(xiàn)實(shí)困境制約區(qū)域的發(fā)展，降低區(qū)域治理的水平與效率，協(xié)同治理能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作提供有效途徑。隨著治理理論的蓬勃發(fā)展，協(xié)同治理理論開(kāi)始產(chǎn)生，并逐漸被應(yīng)用于具體公共管理的解決之中。

協(xié)同治理。協(xié)同治理( Collaborative Governance，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界又稱(chēng)之合作治理)，是針對(duì)特定復(fù)雜的公共事務(wù)問(wèn)題，政府組織、社會(huì)組織（又稱(chēng)非營(yíng)利組織）、企業(yè)及公眾等多元主體各自發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，通過(guò)建立正式的、跨部門(mén)的協(xié)同合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜公共事務(wù)有效治理的一種制度安排。[4]

地方政府跨區(qū)域協(xié)同治理的必要性。協(xié)同治理是跨政府部門(mén)、跨組織的制度安排。隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的不斷發(fā)展，各地方政府間的交流與合作也將日益頻繁、密切，所以，單靠自身力量已無(wú)法應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的市場(chǎng)環(huán)境與挑戰(zhàn)，單個(gè)地方政府也不能有效地治理各種繁雜事物。因此，區(qū)域間地方政府應(yīng)打破傳統(tǒng)的思想觀(guān)念，改變舊有思想，摒棄地方之見(jiàn)，樹(shù)立一種全系的全局合作發(fā)展觀(guān)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共謀發(fā)展，共創(chuàng)未來(lái)，致力于打造區(qū)域政府間的協(xié)同治理的模式，只有實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)同合作，才能發(fā)揮多元治理的協(xié)同效應(yīng)。

四、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府跨區(qū)域合作的路徑選擇

針對(duì)地方政府跨區(qū)域合作的問(wèn)題，破解地方政府跨區(qū)域合作治理困境不能單純從物理式的政府部門(mén)整合人手，而是應(yīng)該著眼于建立治理協(xié)同機(jī)制，從生物學(xué)機(jī)理上改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)之間，政府與社會(huì)、企業(yè)、公眾之間的協(xié)同合作，以達(dá)成地方政府跨區(qū)域合作的目標(biāo)。地方政府跨區(qū)域合作運(yùn)用協(xié)同治理理念，將互利、互信、互督、重才原則融入地方政府協(xié)同治理，推動(dòng)地方政府跨區(qū)域合作。

（一）協(xié)同治理理念——理念先行，開(kāi)拓跨區(qū)域合作治理的思路

實(shí)現(xiàn)地方政府間跨區(qū)域合作就必須讓地方政府跨出傳統(tǒng)行政區(qū)行政的壁壘，堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，要推動(dòng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)持續(xù)健康快速發(fā)展，建設(shè)重要國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，就必須加快推行行政一體化的步伐，進(jìn)一步理順政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，打造各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展互聯(lián)互通的一體化新格局。通過(guò)合作治理促進(jìn)各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，讓“協(xié)同治理”的價(jià)值理念深入人心。經(jīng)濟(jì)全球化是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，融入全球化是廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)成為重要國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的必然選擇，經(jīng)濟(jì)區(qū)在周邊國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)樹(shù)立起較好的形象，還要逐步加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的合作，使經(jīng)濟(jì)區(qū)的國(guó)際化水平逐步與國(guó)際接軌。

（二）互利原則——以利益為紐帶，構(gòu)建互利共存的協(xié)調(diào)機(jī)制

地方政府間跨域治理中的核心問(wèn)題就是利益問(wèn)題，共同的利益是地方政府間能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的動(dòng)力，而利益問(wèn)題向來(lái)是多主體進(jìn)行合作創(chuàng)新所面臨的主要問(wèn)題。因此，合理的利益分配是地方政府間能夠?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的紐帶。解決地方政府跨區(qū)域合作中的利益分配問(wèn)題，要努力促進(jìn)利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制的形成，建立互利互惠的利益機(jī)制和有效循環(huán)合作模式，既要尊重和保障各合作方的自主利益，也要實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；充分利用各項(xiàng)資源，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，完善監(jiān)督機(jī)制，建立各項(xiàng)要素評(píng)估體系，真正使利益分配科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

（三）互信原則——以溝通對(duì)話(huà)為橋梁，提升合作的信任感

地方政府間跨區(qū)域合作的過(guò)程，實(shí)際上就是區(qū)域內(nèi)地方政府之間圍繞跨區(qū)域公共問(wèn)題治理和公共服務(wù)供給等方面進(jìn)行博弈與協(xié)商的過(guò)程。建立地方政府間對(duì)話(huà)交流制度，為北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府跨區(qū)域合作搭建公共平臺(tái)，培養(yǎng)各市政府部門(mén)共同決策與協(xié)商的機(jī)制，共同協(xié)商討論各市跨區(qū)域合作的合作問(wèn)題，互聯(lián)互通各項(xiàng)政策落實(shí)情況，促進(jìn)跨區(qū)域合作治理共識(shí)的達(dá)成。同時(shí)還可構(gòu)建北部灣區(qū)域信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，消除“信息壟斷”和“信息孤島”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)信息共享，這一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)除了提供多方交流平臺(tái)，還能實(shí)現(xiàn)信息共享與公開(kāi)。以此來(lái)促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的互聯(lián)互通，增強(qiáng)彼此的信任感。

（四）互督原則——以法治為前提，建立完善的監(jiān)督機(jī)制

打造地方政府跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)體系。從機(jī)構(gòu)職能定位、協(xié)調(diào)、評(píng)估、監(jiān)督等方面出發(fā)，建立有利于跨區(qū)域協(xié)同治理的各項(xiàng)法律法規(guī)體系，協(xié)調(diào)規(guī)范北部灣區(qū)域全方面合作行為，為區(qū)域協(xié)同治理提供法律保障，有法可依、有章可循；為使北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展能夠培養(yǎng)良好的制度環(huán)境，需制定明確的合作監(jiān)督法律條例，以規(guī)范北部灣各市的行為，確?？鐓^(qū)域合作的有序運(yùn)行；充分發(fā)揮地方政府跨區(qū)域合作中，企業(yè)、高校、非政府組織以及科研機(jī)構(gòu)等發(fā)揮著重要的作用，有效補(bǔ)充市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和政府調(diào)控機(jī)制。

（五）重才原則——優(yōu)化人才培養(yǎng)激勵(lì)機(jī)制，提供人才支持

聯(lián)合建立統(tǒng)一開(kāi)放的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)人才市場(chǎng)體系。首先，完善區(qū)域人才政策，打破行政壁壘，加強(qiáng)人才自由流動(dòng)，為人才合理流動(dòng)提供“一站式”等全方位的服務(wù)。其次，搭建各市的就業(yè)信息共享平臺(tái)，促進(jìn)城市人才的交流與合作；建立城市間定期人才培訓(xùn)交流機(jī)制，互通人才培訓(xùn)情況，共同協(xié)商解決地方政府跨區(qū)域合作中出現(xiàn)的人才引進(jìn)、培養(yǎng)等問(wèn)題，依據(jù)實(shí)際情況調(diào)整各地人才培養(yǎng)計(jì)劃。最后，建設(shè)人才管理機(jī)構(gòu)，為人才引進(jìn)與培養(yǎng)提供保障，積極探索出北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)在人才引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)與流動(dòng)的管理新舉措。

五、結(jié)語(yǔ)

地方政府間跨區(qū)域合作遇到的困境常常使得復(fù)雜多變的跨區(qū)域公共事務(wù)不能得到有效解決，急需在實(shí)踐中探索與創(chuàng)新一種更為適合和有效的跨區(qū)域治理模式。地方政府間跨區(qū)域的發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)今政府發(fā)展需要關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。地方政府跨區(qū)域協(xié)同治理，以促進(jìn)區(qū)域發(fā)展為目的，彌補(bǔ)了政府治理缺陷。本文雖然探索性地對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間跨區(qū)域合作提出了一些路徑選擇，但還是比較缺乏科學(xué)性，學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值需進(jìn)一步提升。