國有企業(yè)內(nèi)部控制問題探究

摘 要：隨著市場經(jīng)濟建設(shè)工作的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)改革也在快速完善。國有企業(yè)改革中一個重要的問題是如何建立一套高效統(tǒng)一的內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)國有企業(yè)執(zhí)行力的提升，以完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度。本文從國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的必要性出發(fā)，通過對樣本企業(yè)內(nèi)部控制中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，進(jìn)而進(jìn)行原因分析，提出完善國有企業(yè)內(nèi)部控制制度的建議，以期促進(jìn)國有企業(yè)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);內(nèi)部控制;建議

國有企業(yè)在我國的國民經(jīng)濟體系中起主導(dǎo)作用。國有企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量直接影響著國家經(jīng)濟命脈。然而，在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)方面我國國企的狀態(tài)仍舊十分滯后，有些國企把內(nèi)控制度的建設(shè)與執(zhí)行“掛在墻上，說在嘴上”，當(dāng)前我國國企運行中普遍存在一些突出的問題。行政體制僵化、決策機制不科學(xué)、缺乏核心競爭力、會計信息失真以及違法違規(guī)問題屢見不鮮，這些都說明國企改革中迫切需要建立一套完善法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部控制機制，避免在國企發(fā)展中出現(xiàn)濫用職權(quán)以牟取私利、國有企業(yè)管理者獨斷專行而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，使國企走上規(guī)范化發(fā)展的軌道上來。

一、國企內(nèi)控制度建設(shè)的必要性

內(nèi)控制度是指一個單位的各級管理層，為確保其經(jīng)濟資源的安全、完整，保障經(jīng)濟信息和會計信息的正確可靠，科學(xué)協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行、控制經(jīng)濟活動，并利用單位內(nèi)部分工而產(chǎn)生的相互制約、相互聯(lián)系的關(guān)系，形成具有控制職能的一系列方法、措施、程序，并予以規(guī)范化、系統(tǒng)化，使之成為一個嚴(yán)密的、完善的整體。企業(yè)的內(nèi)部控制是規(guī)范企業(yè)各項行為的一種制度安排，主要是對環(huán)境、會計程序以及系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)、有效控制，是對外財務(wù)報告真實有效、企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營的有效保障。

內(nèi)部控制制度的建立能夠有效降低國企的運營風(fēng)險。國企內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)主要是對國企運行整個流程進(jìn)行梳理，對流程中可能出現(xiàn)的主要風(fēng)險點進(jìn)行擬定，便于按照企業(yè)風(fēng)險情況評價企業(yè)業(yè)務(wù)流程情況，還可借助各個主要風(fēng)險點對企業(yè)各部門內(nèi)控實施狀況進(jìn)行評價。例如中航油新加坡公司投資在高風(fēng)險的石油衍生品期權(quán)項目中蒙受5.5億美元巨額虧損的事情，就可以通過科學(xué)的內(nèi)控制度得以避免。根據(jù)紀(jì)委和法院提供的案例發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)負(fù)責(zé)人利用職務(wù)之便，收受賄賂、濫用職權(quán)，為他人在承攬工程、企業(yè)貸款擔(dān)保以及投資入股等方面提供便利的非法案件時有發(fā)生。這些都說明了國企的健康發(fā)展必須建立科學(xué)嚴(yán)密的內(nèi)部控制體系。

內(nèi)控制度的建立能夠有效增強企業(yè)競爭力。席卷全球的經(jīng)濟危機導(dǎo)致全球經(jīng)濟低迷，國際競爭不斷加劇，伴隨著民營經(jīng)濟的飛速發(fā)展，國有企業(yè)的可持續(xù)長遠(yuǎn)發(fā)展受到了前所未有的挑戰(zhàn)。因此，如何提升企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，國有企業(yè)內(nèi)控制度的建設(shè)問題已上升到戰(zhàn)略高度。隨著市場化改革的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)不能再走依附國家的老路，他們有了更多的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，同時，也要承擔(dān)更大的市場風(fēng)險。如何適應(yīng)市場需求、以市場為導(dǎo)向，不斷提升市場生存能力已是當(dāng)務(wù)之急。內(nèi)控制度的建立有助于企業(yè)事前建立科學(xué)的決策機制，事中建立科學(xué)化有序化的生產(chǎn)管理機制，事后建立有效的評價機制。在不斷的探索和實踐中建立的科學(xué)的內(nèi)控制度可以幫助企業(yè)實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，在激烈的競爭中保持優(yōu)勢地位。如濰柴集團作為有著70余年發(fā)展歷史的大型企業(yè)集團，旗下?lián)碛腥Y子公司、控股子公司數(shù)家，隨著集團規(guī)模擴大、組織架構(gòu)日益復(fù)雜，為防范運營風(fēng)險，集團建立了科學(xué)完善的內(nèi)控體系，規(guī)范企業(yè)運營管理模式、科學(xué)決策，使集團發(fā)展成為國內(nèi)綜合實力最強的裝備制造集團之一。

二、國有企業(yè)內(nèi)控中存在的問題

為深入了解丹東市國有企業(yè)內(nèi)部控制制度運行狀態(tài)，選取了丹東市組建的四大國有企業(yè)集團為研究樣本，采取走訪、問卷等方式對其進(jìn)行研究，樣本中企業(yè)涉及水利、交通、城建及旅游等行業(yè)企業(yè)。

1.國企行政化現(xiàn)象明顯

調(diào)研中了解到，樣本企業(yè)雖然進(jìn)行了股份制改革，逐步建立了股東會、董事會及監(jiān)事會的“三會制度”，但依然存在著嚴(yán)重的行政化治理模式。這種問題突出表現(xiàn)在：一是缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理視角下的績效考核機制，樣本企業(yè)依然比照政府機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，沒有形成對企業(yè)管理層的有效激勵，國企內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)行政官僚色彩明顯，管理者易將注意力放在權(quán)力的爭奪上，而不是如何提升企業(yè)管理水平。二是國企中雖然引入了職業(yè)經(jīng)理人理念，但實踐中依然采用行政任命的方式任命高層管理人員，他們作為企業(yè)重要的決策者，使得企業(yè)的經(jīng)營決策等內(nèi)部控制問題更多地取決于這種行政任命的管理者的素質(zhì)和覺悟上，而現(xiàn)實的情況是，這些“一把手”有的是從政府管理崗位上調(diào)任，他們?nèi)狈ψ鳛槁殬I(yè)經(jīng)理人的必要知識儲備和相關(guān)的工作經(jīng)驗，素質(zhì)無法滿足企業(yè)內(nèi)部控制建立的需要。這就導(dǎo)致企業(yè)大大小小的決策一切以“一把手”的意志為轉(zhuǎn)移，股東會、董事會及監(jiān)事會稱為擺設(shè)，決策不是建立在科學(xué)的制度安排基礎(chǔ)之上，企業(yè)“內(nèi)部人”集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)于一身，自然會凌駕于內(nèi)部控制之上，企業(yè)內(nèi)控制度很難有效實施。

2.內(nèi)控體系不完善

樣本中國有企業(yè)在公司改制的過程中，也嘗試建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，但至少目前來看，這方面的工作成效不大，主要表現(xiàn)在：國企各個部門沒有形成完善的部門規(guī)范與部門內(nèi)各工作人員的崗位職責(zé)，導(dǎo)致各部門沒有形成良好的工作制度與工作職責(zé)，進(jìn)而出現(xiàn)事前決策機制不科學(xué)、事中風(fēng)險控制不到位及事后問題處理不及時的現(xiàn)象。

3.內(nèi)控制度執(zhí)行難

盡管引入了職業(yè)經(jīng)理人的制度，但實踐中依然采用行政任命的方式確定企業(yè)管理者。這種任命方式，沒有對企業(yè)經(jīng)營管理者科學(xué)的獎懲機制，導(dǎo)致官僚式管理作風(fēng)出現(xiàn)，管理者手中的權(quán)利自然不希望得到束縛，投資決策權(quán)、招標(biāo)權(quán)、采購權(quán)都隱藏著巨大的物質(zhì)利益。這種情況下，內(nèi)控制度很有可能變成一紙文件而被束之高閣無人問津，內(nèi)控執(zhí)行阻力加大。

三、內(nèi)控中存在問題的原因

1.產(chǎn)權(quán)制度不健全

盡管市場化改革已進(jìn)行多年，但計劃經(jīng)濟的慣性思維在國企管理中的影響仍舊存在。國企中產(chǎn)權(quán)制度不健全，委托人、代理人對企業(yè)內(nèi)部控制的貫徹實施很不到位，一方面表現(xiàn)為對內(nèi)控的理解偏差，他們認(rèn)為內(nèi)控就是簡單的強化內(nèi)部管理;另一方面，對內(nèi)控工作的重要性認(rèn)識不足，導(dǎo)致內(nèi)控實施乏力。

2.人員素質(zhì)無法滿足管理需求

內(nèi)控體系的設(shè)計、內(nèi)控制度的建立及內(nèi)控的執(zhí)行都有賴于內(nèi)部管理人員的綜合素質(zhì)水平。目前，國企在選人用人機制上存在著突出的問題，例如已經(jīng)在國企中引入實施多年的職業(yè)經(jīng)理人制度，其產(chǎn)生的背景、以及科學(xué)的運行模式等，既缺乏系統(tǒng)的理論研究與實踐，也鮮見科學(xué)系統(tǒng)的嘗試。

現(xiàn)實中當(dāng)前參與內(nèi)部管理工作的人員沒有進(jìn)行過該方面知識的學(xué)習(xí)和系統(tǒng)培訓(xùn)，導(dǎo)致其本身存在著一定的能力缺陷，無法保障內(nèi)控工作的順利進(jìn)行。例如市場分析、造價控制、風(fēng)險評定及信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要及其專業(yè)的人才，才能保障內(nèi)部控制機制的建設(shè)和外部架構(gòu)的建立。只有這樣，才能有效確保內(nèi)控制度執(zhí)行到位。

3.制度監(jiān)督乏力

國有企業(yè)的性質(zhì)決定了國有企業(yè)的管理模式是由政府授予國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)，所以國有資產(chǎn)的保值增值由決策者承擔(dān)主要負(fù)責(zé)，受之前計劃經(jīng)濟理念的影響，隱藏了很多問題和風(fēng)險。調(diào)研中了解到，當(dāng)前的內(nèi)控制度執(zhí)行過程中并沒有很好地體現(xiàn)其應(yīng)當(dāng)具備的監(jiān)督職能。一方面是由于相關(guān)管理人員素質(zhì)不高，不僅對內(nèi)控制度建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，甚至出現(xiàn)有意曲解、避開內(nèi)控制度;另一方面，由于制度建設(shè)不到位，參與內(nèi)控制度執(zhí)行的人員又出現(xiàn)職務(wù)分工不合理，出現(xiàn)一人多職、多人共職的情況。

四、改進(jìn)措施

財政部聯(lián)合其他部委頒發(fā)了企業(yè)內(nèi)部控制管理規(guī)范條例，其中重要的一項內(nèi)容是嚴(yán)格地規(guī)定了企業(yè)內(nèi)部控制管理的基本內(nèi)容，并出臺了相關(guān)的法律和行為準(zhǔn)則，這對于推動國有企業(yè)內(nèi)部控制制度的建立起了指引和積極的促進(jìn)作用。

1.推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，完善國有企業(yè)治理制度

明晰的產(chǎn)權(quán)制度是內(nèi)控制度得以建立和實施的有力保障。因此，繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，將責(zé)任落實到各個層級具體的管理人員，保證出資人到位，使執(zhí)行人在工作開展中受到嚴(yán)格的管理規(guī)范的約束。同時，要積極推進(jìn)公司制改革，進(jìn)一步明晰公司法人治理結(jié)構(gòu)，使國有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)目標(biāo)層層得到有效落實。

實踐中，可以嘗試從績效管理、決策機制、激勵機制及強化企業(yè)執(zhí)行力四個維度來完善企業(yè)治理制度?？冃Ч芾淼闹攸c在于公開公平性;決策機制的重點在于保障國有企業(yè)各項資源的科學(xué)配置;激勵機制的重點在于擺脫原來的單純通過道德約束，適當(dāng)以物質(zhì)刺激方式增強工作的積極性;最后通過行之有效的措施保障企業(yè)制度的執(zhí)行力。

2.重視內(nèi)部控制制度管理人員的選拔和任用

內(nèi)控制度的設(shè)計、執(zhí)行都需要相關(guān)人員來完成具體的工作。內(nèi)控制度設(shè)計需要具有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)的人才來完成;有了較好的內(nèi)控制度，更需要有稱職的人員來保障制度的充分貫徹執(zhí)行。因此，企業(yè)要建立科學(xué)的內(nèi)控人員的選拔和任用制度，通過科學(xué)的機制把有水平的人員選拔出來，并制定一套完整的培訓(xùn)計劃，參加經(jīng)驗交流會，互相學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗，不斷提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德修養(yǎng)，并定期進(jìn)行考評，獎優(yōu)罰劣。對員工技能和職業(yè)教育，有利于提升員工的目標(biāo)感和歸屬感，對引領(lǐng)員工形成職業(yè)規(guī)劃和職業(yè)選擇具有良好的促進(jìn)作用。實際工作執(zhí)行中，應(yīng)制定合適的激勵與約束機制，事實證明，合理的績效評估體系設(shè)計、適當(dāng)?shù)募钍侄芜\用是推動企業(yè)發(fā)展和推進(jìn)人才工作積極性的最有效手段。

3.強化內(nèi)、外部審計機構(gòu)的作用

要保證內(nèi)部控制制度的層層落實，國企必須建立完善的監(jiān)督體系，保障管理工作的順利落實，這就需要建立完善的內(nèi)、外部審計制度予以配合。

國企內(nèi)部審計工作的主要內(nèi)容是內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部評價工作。內(nèi)部審計制度的建立可以有效提高內(nèi)部政策的效率，保證企業(yè)能夠在科學(xué)的環(huán)境中進(jìn)行決策。這其中不僅包括審計會計賬目，還包括評價內(nèi)部控制制度是否系統(tǒng)完善，并就企業(yè)內(nèi)部各部門執(zhí)行內(nèi)控制度的效果以及執(zhí)行人員在工作中的實際執(zhí)行力進(jìn)行專業(yè)判斷，并向企業(yè)最高管理部門提出報告。因此可以說，內(nèi)部審計可以通過協(xié)助管理當(dāng)局監(jiān)督其控制政策和程序的有效性，來促成良好的控制環(huán)境的建立與形成，從而發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，為企業(yè)的長期發(fā)展提供建設(shè)性的意見。

在制定外部審計制度時，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審計機關(guān)、審計機構(gòu)等的重要外部監(jiān)督作用，以強制性、權(quán)威性的力量來落實監(jiān)督工作的層層落實。通過定期、不定期地開展外部審計活動，并重點就內(nèi)控制度開展分析、評價，從而從根本上杜絕國企管理部門負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)所造成的內(nèi)部控制制度成為擺設(shè)、形同虛設(shè)等問題的出現(xiàn)，最終保障企業(yè)健康穩(wěn)定的發(fā)展。

綜上所述，針對國企的管理與發(fā)展而言，內(nèi)部控制制度可以增強國企的內(nèi)控制度執(zhí)行力，是推動國企發(fā)展的有效杠桿，也是帶動國企發(fā)展的前提條件，更是增強國企市場競爭力的重要保障。國企不僅要正確地利用好內(nèi)控，更要將內(nèi)控管理理念深深地融入到企業(yè)發(fā)展的全鏈條中去，將促進(jìn)企業(yè)發(fā)展與完善企業(yè)內(nèi)控制度有機地結(jié)合起來。在激烈的市場競爭環(huán)境下，國企管理人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析當(dāng)前企業(yè)內(nèi)控制度的執(zhí)行效果，明確影響內(nèi)控制度有效實施的主要因素，進(jìn)而有針對性地進(jìn)行調(diào)整實現(xiàn)制度執(zhí)行力量的提升，保證內(nèi)部控制制度在貫徹落實中為企業(yè)提供強勁的發(fā)展動力。

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作者簡介：谷華（1977.04- ），女，遼寧丹東人，碩士學(xué)位，遼東學(xué)院副教授，研究方向：財務(wù)管理理論與實務(wù)