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    西安城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老服務(wù)供給與需求狀況研究

    2019-12-19 02:00:03余曉艷趙銀俠張勇
    關(guān)鍵詞:養(yǎng)老服務(wù)需求供給

    余曉艷 趙銀俠 張勇

    摘? ?要: 以定性研究與定量研究相結(jié)合的方法,全面了解西安市養(yǎng)老服務(wù)需求現(xiàn)狀、養(yǎng)老服務(wù)供給狀況、供需矛盾與養(yǎng)老服務(wù)短板,針對(duì)存在的問題,借鑒國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn),建議政府部門要逐步完善政策體系,加強(qiáng)政策指導(dǎo);理順體制機(jī)制,加強(qiáng)工作考核與服務(wù)監(jiān)管;合理配置養(yǎng)老資源,落實(shí)養(yǎng)老用地、用房問題;加大財(cái)政投入,完善養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施,政策制定優(yōu)先考慮服務(wù)失能、失智、獨(dú)居、空巢老人;加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè),全方位培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才,積極發(fā)展老年志愿者,給老年人提供融入社會(huì)的機(jī)會(huì);利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、大型節(jié)慶活動(dòng)等多種形式加強(qiáng)宣傳,營(yíng)造敬老愛老社會(huì)氛圍。

    關(guān)鍵詞: 老年人; 養(yǎng)老服務(wù); 供給; 需求

    中圖分類號(hào): D669.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:? A? ? ? ? ? ? ?DOI:10.13411/j.cnki.sxsx.2019.04.006

    一、研究背景與方法

    為了全面了解西安市養(yǎng)老服務(wù)資源供給、利用與需求現(xiàn)狀,揭示養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不足與短板,促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接,為破解西安“養(yǎng)老難”提供理論依據(jù)與解決方案,西安市老齡辦與市社科院組成聯(lián)合課題組,于2018年3-7月組織開展了“西安市城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老服務(wù)供給與需求狀況調(diào)研”工作。課題組采取問卷調(diào)查與座談會(huì)、實(shí)際考察相結(jié)合的調(diào)研方法。共發(fā)放各類調(diào)查問卷3164份,回收2739份(其中,發(fā)放老年人需求問卷1500份,回收1424份,回收率94.9%;發(fā)放社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站調(diào)查問卷727份,回收646份,回收率88.9%;發(fā)放農(nóng)村幸福院調(diào)查問卷798份,回收609份,回收率76.3%;發(fā)放養(yǎng)老機(jī)構(gòu)調(diào)查問卷139份,回收60份,回收率44.1%)。分別組織召開了養(yǎng)老院、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站、農(nóng)村幸福院、老年大學(xué)負(fù)責(zé)人以及相關(guān)行政部門分管負(fù)責(zé)人座談會(huì)5場(chǎng),實(shí)際走訪了多家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),深入了解各層面養(yǎng)老服務(wù)開展情況及面臨的問題與困難。通過對(duì)調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)分析以及座談會(huì)資料的整理歸納,研究結(jié)果如下。

    二、西安市養(yǎng)老服務(wù)供給狀況與發(fā)展趨勢(shì)

    經(jīng)過政府與社會(huì)各界多年的共同努力,西安市養(yǎng)老服務(wù)得到了長(zhǎng)足發(fā)展,取得了顯著成效。截至2018年5月,已初步形成“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、專業(yè)機(jī)構(gòu)老養(yǎng)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、教養(yǎng)結(jié)合”的多層次、多方式的養(yǎng)老服務(wù)供給體系,初步形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的養(yǎng)老服務(wù)多元化主體供給格局。

    (一)西安市養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀與特征

    1.養(yǎng)老服務(wù)政策供給――建立地方性養(yǎng)老政策體系。2011年至2017年,在中省出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展政策基礎(chǔ)上,西安市政府結(jié)合本市實(shí)際共制定出臺(tái)了38項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)方面的規(guī)劃與政策文件,其中2017年出臺(tái)了12項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策,初步形成了涵蓋主要領(lǐng)域的養(yǎng)老服務(wù)政策體系,從頂層設(shè)計(jì)、資金支持、規(guī)范化管理等方面指導(dǎo)、推進(jìn)西安市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。西安市養(yǎng)老服務(wù)政策大致可歸納為:養(yǎng)老服務(wù)綜合發(fā)展指導(dǎo)、老年人福利保障、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與規(guī)范化管理、社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理六大類。西安市地方性養(yǎng)老服務(wù)政策為全市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供了指引,在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮出了關(guān)鍵性作用。

    2.養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給――建成了一批覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施。西安市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施分為四大類,截至2018年4月:

    (1) 西安市已建成專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)139家,養(yǎng)老床位達(dá)到3.35萬張。其中,公辦27家,民辦與公建民營(yíng)的112家,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占到機(jī)構(gòu)總數(shù)的80.6%,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為西安市專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)重要載體。

    (2) 建成城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站727家,城市社區(qū)覆蓋率達(dá)到95.6%,基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。在已建成的養(yǎng)老服務(wù)站中,用房面積在100平方米以下的占54.1%, 101-200平方米的占10.1%,201-300平方米的占10.1%,300平方米以上的11.1%。其中有20%的社區(qū)除了居家養(yǎng)老服務(wù)站外,還在居民小區(qū)建成了老年人活動(dòng)室,方便老人就近活動(dòng)。

    (3) 建成農(nóng)村幸福院798家,農(nóng)村幸福院的行政村覆蓋率達(dá)到39%,成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重要平臺(tái)與載體。在已建成的幸福院中,建筑面積在100平方米以下的占15.1%, 101-200平方米的占49.7%, 201-300平方米的占19.2%,300平方米以上占16%。除了農(nóng)村幸福院設(shè)施外,還有10%左右的行政村在村小組配建了老年活動(dòng)室。

    (4) 一些社會(huì)力量通過市場(chǎng)配置,將一些民用或商用設(shè)施也轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。一是民營(yíng)專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將服務(wù)延伸到社區(qū),在社區(qū)租賃單元房,建立小型養(yǎng)老院。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前西安市各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大約在社區(qū)開辦連鎖小型護(hù)理院約有50家左右。二是社會(huì)組織在社區(qū)租賃民房,開辦微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、托老所。目前有幾家社區(qū)組織在利用民用設(shè)施為老服務(wù)方面取得了一定成效。如康樂養(yǎng)老服務(wù)中心租賃民房已設(shè)立了11個(gè)托老服務(wù)站,金寶美養(yǎng)老服務(wù)中心在社區(qū)租賃民用單元房舉辦了6家養(yǎng)老家園等。三是民間力量在社區(qū)自建日間托老機(jī)構(gòu)。如鄠邑區(qū)引入社會(huì)力量正在轄區(qū)籌建9個(gè)日間照料中心,建成后將為轄區(qū)老人提供日間托養(yǎng)服務(wù)。在養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)方面已形成了以政府投資建設(shè)為主導(dǎo),民間資本參與、民用設(shè)施補(bǔ)充的多樣化格局。

    3. 養(yǎng)老服務(wù)供給――構(gòu)建了多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

    (1) 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為失能半失能老年人提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。目前西安市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均入住率僅為45%,大約有1.5萬老年人在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,其中失能半失能老人占到80%左右。專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)定位趨于明朗化,失能與半失能老人將成為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。

    (2)政府為居家困難失能老人護(hù)理服務(wù)提供兜底保障。首先,政府不斷加大失能老人護(hù)理服務(wù)的政策扶持力度。從2018年1月起,西安市政府將城市三無、農(nóng)村五保、低保失能老人的護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼從以前的200-300元提高到260-390元。碑林區(qū)與蓮湖區(qū)從2017年先后開始實(shí)施家庭嵌入式“以床養(yǎng)老”補(bǔ)貼政策,區(qū)財(cái)政對(duì)專業(yè)評(píng)估確認(rèn)的普通居家失能老人,發(fā)放與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同類老人同等的床位補(bǔ)貼費(fèi)(70元/月)。碑林區(qū)、蓮湖區(qū)分別已有850位與1940位普通失能老人享受到了家庭嵌入式“以床養(yǎng)老”補(bǔ)貼政策。其次,政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的范圍逐步擴(kuò)大。據(jù)調(diào)查,在西安市14個(gè)區(qū)縣中,有9個(gè)區(qū)縣已開展了針對(duì)困難老人的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。碑林、蓮湖、新城、長(zhǎng)安區(qū)政府在購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)方面投入力度較大。

    (3) 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站(中心)不同程度地組織開展了為老服務(wù)及活動(dòng)。調(diào)查顯示,社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站(中心)建成后能夠正常運(yùn)營(yíng)的占58.5%,斷斷續(xù)續(xù)地運(yùn)營(yíng)的占20%,沒有運(yùn)營(yíng)的占17%。管理運(yùn)營(yíng)主體主要有社區(qū)干部、社區(qū)居民承包、企業(yè)事業(yè)單位后勤干部、黨員志愿者、聘用人員、退休干部、專業(yè)社會(huì)組織等,呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢(shì)。平時(shí)開展較多的服務(wù)項(xiàng)目主要有:對(duì)社區(qū)的獨(dú)居老人、失能困難老人提供關(guān)愛服務(wù)、開展棋牌活動(dòng)和文體活動(dòng)、開展健康保健與法律維權(quán)等知識(shí)講座、陪老人聊天解悶活動(dòng)、開展養(yǎng)老生活信息服務(wù)與心理咨詢服務(wù)、健康營(yíng)養(yǎng)指導(dǎo)、日間照料與緊急救助服務(wù)等等。(參見圖2-2)

    (4)以農(nóng)村幸福院為平臺(tái)開啟了農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)新模式。調(diào)查顯示,有61.3%的幸福院建成后一直運(yùn)營(yíng),有26%的幸福院定期開展老年人聚餐活動(dòng),有 9.5%的幸福院建成后還沒有運(yùn)營(yíng)。(參見圖2-3)在運(yùn)營(yíng)的幸福院中,主要由村干部兼職管理運(yùn)營(yíng)的占57.7%,由村老年協(xié)會(huì)管理運(yùn)營(yíng)的占25.7%,由村居民承包運(yùn)營(yíng)的占比為1.5%,引入專業(yè)社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的僅占0.8%。(參見圖2-4)平時(shí)開展較多的服務(wù)活動(dòng)主要有:老年人棋牌活動(dòng)、困難老人關(guān)愛服務(wù)與老年人家庭矛盾調(diào)解服務(wù)等非專業(yè)性服務(wù)。

    4.初步形成了四級(jí)老年教育網(wǎng)絡(luò)體系。截至2018年5月,西安市擁有市級(jí)老年大學(xué)1所,老年大學(xué)分校34所(其中區(qū)縣老年大學(xué)分校12所、市屬單位3所、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)14所、大型社區(qū)5所),部分街辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)建立的老年大學(xué)分校與教學(xué)站點(diǎn),初步形成了市、區(qū)縣、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)四級(jí)辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2017-2018學(xué)年西安13個(gè)市級(jí)、區(qū)縣級(jí)老年大學(xué),共開設(shè)教學(xué)班1376個(gè)班,招收學(xué)員約2.5萬人次。另外,蓮湖、雁塔、長(zhǎng)安、戶縣、新城、臨潼等區(qū)縣在街辦、社區(qū)、企業(yè)建立了大約300個(gè)老年大學(xué)分校與教學(xué)站點(diǎn)(其中全市約有23.3%的社區(qū)開辦了老年大學(xué)教學(xué)點(diǎn)),年在校學(xué)員達(dá)到10萬人次以上。近年來,西安市上老年大學(xué)的人數(shù)大幅增加,老年大學(xué)的社會(huì)影響力不斷增強(qiáng),弘揚(yáng)社會(huì)正能量的作用日益凸顯,已成為老年人“學(xué)習(xí)的基地、快樂的家園、幸福的驛站、奉獻(xiàn)的平臺(tái)”。

    (二)西安市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新趨勢(shì)

    近年來西安市養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)開始慢慢升溫,呈現(xiàn)出令人欣喜的新趨勢(shì)與新景象,突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:

    1. 安寧療護(hù)服務(wù)(臨終關(guān)懷)開始得到重視。安寧療護(hù)服務(wù)是指為疾病終末期或老年患者在臨終前通過控制痛苦和不適癥狀,提供身體、心理、精神等方面的照料和人文關(guān)懷等服務(wù),幫助患者舒適、安詳、有尊嚴(yán)地離世。西安市2018年啟動(dòng)安寧療護(hù)試點(diǎn)工作,將碑林第三愛心護(hù)理院確立為安寧療護(hù)服務(wù)試點(diǎn)機(jī)構(gòu),積極探索服務(wù)方式,積累工作經(jīng)驗(yàn),以滿足社會(huì)對(duì)安寧療護(hù)服務(wù)的需求。

    2.社會(huì)力量已開始紛紛進(jìn)駐西安城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。調(diào)查顯示:西安市有5個(gè)區(qū)縣(蓮湖、碑林、新城、雁塔、閻良)的89家社區(qū)服務(wù)站引入專業(yè)社會(huì)組織管理運(yùn)營(yíng),占到社區(qū)服務(wù)站總數(shù)的11.4%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前進(jìn)入西安養(yǎng)老市場(chǎng)的企業(yè)和社會(huì)組織大約有30多家,多數(shù)社會(huì)組織同時(shí)在多個(gè)區(qū)縣布點(diǎn)、實(shí)行連鎖化經(jīng)營(yíng),選擇不同的、多樣化的服務(wù)模式,開展養(yǎng)老服務(wù)。另外,近兩年進(jìn)駐西安市養(yǎng)老市場(chǎng)的大型企業(yè)數(shù)量在增多,如三春暉、中民公司、北京的陽(yáng)光、綠康等大型企業(yè)紛紛在西安養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)嶄露頭角。這一切將預(yù)示著西安養(yǎng)老服務(wù)“市場(chǎng)運(yùn)作”將成為主導(dǎo)模式,西安養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展將迎來發(fā)展的春天。

    3. 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)得到有效推進(jìn)。

    (1)醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合改革試點(diǎn)工作。主要有以下三種服務(wù)模式。一是醫(yī)療機(jī)構(gòu)開通老年人就醫(yī)綠色通道,為老人提供就醫(yī)方便。目前全市開通老年人就醫(yī)綠色通道的一級(jí)以上綜合醫(yī)院達(dá)到208家。二是在二級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立康復(fù)醫(yī)學(xué)科、老年病區(qū),開展特需養(yǎng)老服務(wù)。全市二級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)開設(shè)老年病科的28家,設(shè)置二級(jí)以上康復(fù)醫(yī)院、老年病醫(yī)院6所。 三是專業(yè)醫(yī)院轉(zhuǎn)型為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合康復(fù)醫(yī)院,共有2所(市工會(huì)醫(yī)院、長(zhǎng)峰機(jī)電研究所醫(yī)院),重點(diǎn)為失能老人提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。

    (2)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由單純的護(hù)理服務(wù)向醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)轉(zhuǎn)化。調(diào)查顯示:有75%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。具體有三種方式:一是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu),目前已有19家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得了設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可,占到在全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(139家)總數(shù)的13.5%。二是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立衛(wèi)生室或配備專職醫(yī)生與護(hù)士,目前內(nèi)設(shè)衛(wèi)生所或配備專職醫(yī)生護(hù)士的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約有50家左右,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的占36%。三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立協(xié)作關(guān)系,為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老人提供上門與綠色通道接診的“雙向式服務(wù)”。目前與醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大約有40家,占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的28.2%。

    (3) 部分社區(qū)建立了老人體檢、查詢、健康管理和家庭醫(yī)生巡診的社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作機(jī)制,正在開展家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。調(diào)查結(jié)果顯示:有58.4%的城鄉(xiāng)老人接受了基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的免費(fèi)體檢,基層老年高血壓、糖尿病慢性病規(guī)范管理率分別達(dá)到85.23%與84.51%;有18.5%的社區(qū)開展了家庭醫(yī)生簽約業(yè)務(wù)。

    4. 互聯(lián)網(wǎng)、智能化新技術(shù)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域得到局部應(yīng)用。

    (1) 信息化、智能化服務(wù)手段與產(chǎn)品在部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到了應(yīng)用。調(diào)查顯示:有21.7%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),實(shí)現(xiàn)了智慧化管理與服務(wù);有36.7%的機(jī)構(gòu)建立了信息化管理平臺(tái)。有53.3%的機(jī)構(gòu)安裝了呼叫器,41.7%的機(jī)構(gòu)安裝了智能攝像頭,25%的機(jī)構(gòu)安裝了智能報(bào)警器,21.7%機(jī)構(gòu)配置了智能護(hù)理床,16.7%的機(jī)構(gòu)為老人發(fā)放了智能手環(huán),還有個(gè)別機(jī)構(gòu)為老人配備了跌倒自動(dòng)檢測(cè)器和智能健康一體機(jī)等智能化產(chǎn)品。

    (2) 信息化、智能化服務(wù)技術(shù)在城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域得到局部應(yīng)用。調(diào)查結(jié)果顯示:有8.4%的社區(qū)(約44個(gè))建立了信息化、智能化養(yǎng)老服務(wù)智慧管理服務(wù)平臺(tái),其中有35個(gè)社區(qū)已經(jīng)開始投入運(yùn)營(yíng),利用信息化、智能化服務(wù)平臺(tái)主要提供定位服務(wù)、一鍵通話服務(wù)、備忘提醒服務(wù)、一鍵求助服務(wù)、遠(yuǎn)程監(jiān)控服務(wù)、體能檢測(cè)、智能化體檢、呼叫服務(wù)、信息服務(wù)、健康管理、緊急救助、送餐預(yù)約等服務(wù)。另外,還有14.3%社區(qū)(約90家)開通了24小時(shí)老年服務(wù)熱線電話,為老人提供緊急救助服務(wù);有2.5%社區(qū)(16家)為所有老人家庭安裝了呼叫服務(wù)器,有3.9%的社區(qū)(25家)在社區(qū)特殊困難老人家庭安裝了呼叫服務(wù)器,開通了呼叫服務(wù)業(yè)務(wù)。

    (三)養(yǎng)老服務(wù)資源供給城鄉(xiāng)老年人群覆蓋率分布情況

    養(yǎng)老服務(wù)資源供給老年人群覆蓋率是指社區(qū)及周邊擁有可獲得的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)/組織/人員等資源的老年人群比例。通過調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算,近十年西安市發(fā)展起來的養(yǎng)老服務(wù)資源供給的老年人群總體覆蓋率為37.9%。西安市養(yǎng)老服務(wù)資源供給總體覆蓋率相對(duì)偏低。

    分城鄉(xiāng)看:農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源供給的老年人群覆蓋率為25.9%,城市為48.9%,城市高出農(nóng)村23個(gè)百分點(diǎn)。養(yǎng)老服務(wù)資源供給城鄉(xiāng)分布不平衡。

    分領(lǐng)域看:生活類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為18.7%;醫(yī)療保健類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為34.5%;集體活動(dòng)類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為39.4%;權(quán)益維護(hù)類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為44%;文體活動(dòng)類養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均覆蓋率為44.1%。六大領(lǐng)域養(yǎng)老服務(wù)資源供給分布也存在一定的不平衡性。(參見圖2-7)

    三、城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)需求分布情況

    調(diào)查顯示:老年人對(duì)各類養(yǎng)老服務(wù)都有不同程度的需求,呈現(xiàn)以下需求特征。

    (一)城鄉(xiāng)老人對(duì)社會(huì)參與、維權(quán)等層面的服務(wù)表現(xiàn)出較高的需求度

    從城鄉(xiāng)老年人對(duì)六大類養(yǎng)老服務(wù)的平均需求率分布看,城鄉(xiāng)老人對(duì)集體活動(dòng)類服務(wù)的平均需求率分別為60%與46.9%,對(duì)權(quán)益維護(hù)類服務(wù)的平均需求分別為53.3%與48.3%,需求程度相對(duì)較高;而對(duì)居住環(huán)境類、文化類、醫(yī)療保健類、生活類服務(wù)的需求程度相對(duì)較低。

    (二)城鄉(xiāng)老年人對(duì)具體養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的需求程度呈現(xiàn)較大的差異性

    1. 在生活類服務(wù)方面。從城鄉(xiāng)老人對(duì)生活類服務(wù)需求的前五項(xiàng)排序看,城鄉(xiāng)老人對(duì)提供電子定位跟蹤監(jiān)控(城市21.9%、農(nóng)村17%)、助餐(城市14.5%、農(nóng)村16.5%)、上門做家務(wù)(城市14.5%、農(nóng)村11.9%)三項(xiàng)服務(wù)需求比較一致、需求程度較高;提供政策與生活信息服務(wù)(23.4%)、定期上門巡視看望(15.5%)與助浴服務(wù)(11.9%)是農(nóng)村老人比較偏重的需求;入住養(yǎng)老院(16.1%)與提供日間照料服務(wù)(13.4%)則是城市老人比較偏重的需求。

    2. 在醫(yī)療保健服務(wù)方面。從城鄉(xiāng)老人對(duì)醫(yī)療保健服務(wù)需求的前五項(xiàng)排序看:城鄉(xiāng)老人比較一致的服務(wù)需求是:開展遠(yuǎn)程健康監(jiān)測(cè)與緊急救助服務(wù)(城市26%、農(nóng)村28.3%)、健康保健與膳食指導(dǎo)服務(wù)(城市22.3%、農(nóng)村29.2%)、對(duì)保健品市場(chǎng)進(jìn)行整頓(城市37.4%、農(nóng)村24.7%),需求程度相對(duì)較高;而專家門診預(yù)約(23%)與上門看病服務(wù)(22%)是城市老人比較偏重的需求;開展健康知識(shí)講座(32.8%)、遠(yuǎn)程診療服務(wù)(25%)是農(nóng)村老人比較偏重的需求。

    3. 在文體活動(dòng)服務(wù)方面。從城鄉(xiāng)老人對(duì)文體活動(dòng)服務(wù)需求的前五項(xiàng)排序看:城鄉(xiāng)老人對(duì)開通老年服務(wù)熱線電話(城市30.6%、農(nóng)村43.7%),開展健康、法律、家教、金融等知識(shí)講座(城市22.1%、農(nóng)村38.9%),培訓(xùn)老年骨干分子(城市22.5%、農(nóng)村27.8%)三項(xiàng)服務(wù)是比較一致的需求,而且農(nóng)村老年人對(duì)這三類服務(wù)的需求程度普遍高于城市老人;開展烹飪、電腦、智能手機(jī)等技能培訓(xùn)(22.5%)、建設(shè)休閑廣場(chǎng)(20.6%)是城市老人比較偏重的需求;組織老年人開展文體活動(dòng)(30.1%)、組織老年人旅游(30.1%)、舉辦老年大學(xué)(29.1%)則是農(nóng)村老人比較偏重的需求。

    4. 在集體活動(dòng)服務(wù)方面。城鄉(xiāng)老年人對(duì)集體活動(dòng)的需求普遍較高,除了農(nóng)村老年人對(duì)黨員組織生活的需求(18%)相對(duì)偏低外,城鄉(xiāng)老年人對(duì)組織老年人集體學(xué)習(xí)(農(nóng)村57.5%、城市64%)、對(duì)老年積極分子進(jìn)行宣傳報(bào)道或表彰(農(nóng)村57.2%、城市68%)、為老年人提供社會(huì)公益活動(dòng)的信息與機(jī)會(huì)(農(nóng)村54.9%、城市66.5%)、開展老年人志愿服務(wù)活動(dòng)(農(nóng)村52.7%、城市65.2%)、社區(qū)發(fā)展事務(wù)經(jīng)常征求老年人意見(農(nóng)村51.4%,城市67.9%),老協(xié)組織能力建設(shè)(農(nóng)村36.1%、城市57.7%)六項(xiàng)服務(wù)的需求程度均較高。而城市老人對(duì)集體活動(dòng)的需求程度普遍高于農(nóng)村老人。

    5. 在老年維權(quán)方面。城鄉(xiāng)老年人對(duì)“年輕人開展敬老愛老教育”(農(nóng)村69.5%、城市57.8%)、“對(duì)虐待老人的子女進(jìn)行懲處”(農(nóng)村64.3%、城市50.4%)、“社區(qū)設(shè)立專職人員管理老年人的事務(wù)”(農(nóng)村64.3%、城市53.4)、“開展法律維權(quán)知識(shí)培訓(xùn)”(農(nóng)村51.7%、城市48.5%)、“為老人提供法律咨詢服務(wù)”(農(nóng)村50.9%,48.4%)五項(xiàng)服務(wù)的需求度普遍較高。農(nóng)村老人對(duì)維權(quán)服務(wù)的需求程度普遍高于城市老人。

    6. 在居住環(huán)境需求方面。農(nóng)村老年人需求程度排位靠前的項(xiàng)目依次是:通天然氣(61.9%)、整頓村環(huán)境衛(wèi)生(47.1%)、廁所安裝扶手/抓桿(46.6%)、綠化美化村環(huán)境衛(wèi)生(45%)、廁所安裝了坐便器42.8%,安裝供暖設(shè)施(36.4%)、安裝呼叫 / 報(bào)警設(shè)施(35.3%)。城市老年人的需求程度排位靠前的項(xiàng)目依次是:綠化美化小區(qū)(村)環(huán)境衛(wèi)生(45.2%)、整頓小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生(43.5%)、建設(shè)小區(qū)無障礙通道(36.2%)、上下樓有電梯(35.5%)、安裝呼叫 / 報(bào)警設(shè)施(34.7%),修建樓內(nèi)/室內(nèi)無障礙通道(29.8%)。

    可以看出:農(nóng)村老人的需求更側(cè)重于公共基礎(chǔ)設(shè)施方面,城市老人則更側(cè)重于居住環(huán)境條件提升方面。在諸多需求項(xiàng)目中,“綠化美化小區(qū)(村)環(huán)境衛(wèi)生”、“整頓小區(qū)(村)環(huán)境衛(wèi)生”、“安裝呼叫 / 報(bào)警設(shè)施”三項(xiàng)則是城鄉(xiāng)老年人共同一致的高需求項(xiàng)目。

    (三)城鄉(xiāng)老人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求程度與其年齡、身體機(jī)能、居住方式、文化程度具有較強(qiáng)的相關(guān)性

    1.獨(dú)居老人與半失能老人對(duì)生活類服務(wù)需求相對(duì)較高。調(diào)查顯示:獨(dú)居老人與半失能老人對(duì)生活類服務(wù)的需求率分別為21.3%、22%,比平均需求率高出8.6與9.3個(gè)百分點(diǎn)。其中,獨(dú)居老人與半失能老人對(duì)助餐、電子定位跟蹤監(jiān)控、日間照料、定期上門巡視看望、上門做家務(wù)、助浴、代購(gòu)等服務(wù)需求均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出平均需求值。因此,生活類服務(wù)應(yīng)聚焦獨(dú)居老人與半失能老人,盡量為這些老人提供可及性服務(wù)。

    2. 失能半失能老人對(duì)醫(yī)療保健服務(wù)的需求強(qiáng)烈。調(diào)查顯示:失能與半失能老人對(duì)上門看病的需求率分別為60%與50%,對(duì)康復(fù)理療的需求率分別為40%與45.2%,對(duì)專家門診預(yù)約服務(wù)的需求率分別為28.6%與35.6%,失能半失能老人對(duì)這三類服務(wù)的需求程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通老人。(參見圖3-8)

    3.年輕老人與文化程度較高的老人對(duì)文體活動(dòng)類服務(wù)需求度較高。從年齡上看, 60-69歲老人對(duì)文體活動(dòng)類服務(wù)的需求率為45.8%,分別比70-79歲、80歲以上老人的需求率高出6.2與15.3個(gè)百分點(diǎn)。從文化程度上看,大專以上老年人對(duì)文體活動(dòng)類服務(wù)的需求率為51.6%,比初中高中高出4個(gè)百分點(diǎn),初中高中老人比小學(xué)以下老人的需求率高出16個(gè)百分點(diǎn),文化程度越高對(duì)文體活動(dòng)類服務(wù)的需求越高。(參見圖3-9)

    4. 文化程度高的老年人對(duì)集體活動(dòng)、老人維權(quán)的需求較高。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:在集體活動(dòng)類服務(wù)上,大專以上老人的需求率為87%,比初中高中老人高出7.4個(gè)百分點(diǎn),初中高中老人比小學(xué)以下老人高出16.1個(gè)百分點(diǎn)。在老年權(quán)益維護(hù)類服務(wù)上,大專以上老人的需求率為76.5%,比初中高中老人高出5.9個(gè)百分點(diǎn),初中高中老人比小學(xué)以下老人高出11.6個(gè)百分點(diǎn)。老年人文化程度越高對(duì)社會(huì)參與及權(quán)益保障需求將越高。(參見圖3-10)

    綜合以上分析我們可以清楚地看到,城鄉(xiāng)老人在擁有共同的養(yǎng)老服務(wù)需求的同時(shí),也擁有各自偏重的服務(wù)需求;不同身體狀況、不同文化程度、不同年齡段的老人養(yǎng)老服務(wù)需求也呈現(xiàn)出極大差異性,各有側(cè)重。那么在養(yǎng)老服務(wù)供給上,就應(yīng)針對(duì)不同區(qū)域、不同人群的具體需求,盡量提供精準(zhǔn)化、針對(duì)性服務(wù),以充分滿足其服務(wù)需求。

    四、問題與短板

    西安市養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)政策支持、城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源供給、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與水平、專業(yè)服務(wù)人員配備、資金投入以及體制機(jī)制等方面與養(yǎng)老服務(wù)需求及養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展要求還有一定的差距,存在著發(fā)展不平衡與不充分的突出問題。

    (一)養(yǎng)老服務(wù)政策支持不到位

    1. 養(yǎng)老服務(wù)政策體系尚不健全。目前西安市在養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)和培養(yǎng)、智慧化養(yǎng)老、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)測(cè)評(píng)估、養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例、老年教育發(fā)展規(guī)劃等方面還沒有形成政策文件,與同類城市(成都、杭州)相比存在明顯的差距。

    2. 缺乏政府多部門聯(lián)合制定的養(yǎng)老服務(wù)政策。西安市已出臺(tái)的老齡政策,多出自市政府、政府辦、民政局、老齡辦、財(cái)政局、公安局幾個(gè)部門,或單獨(dú)發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文,老齡事業(yè)主管部門與其他政府部門,如發(fā)改委、人社、教育、國(guó)土、規(guī)劃、建委、房管、統(tǒng)籌等部門聯(lián)合出臺(tái)的老齡政策少,政策合力作用發(fā)揮不足,有些涉及多部門的養(yǎng)老工作任務(wù)得不到配合落實(shí)。

    (二)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源供給與服務(wù)利用不充分、不平衡

    1. 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源供給總量不充分、城鄉(xiāng)配置不均衡。調(diào)查顯示:目前西安市平均有近2/3的老年人所居住的社區(qū)及周邊還沒有可獲取的養(yǎng)老服務(wù)資源與條件,養(yǎng)老服務(wù)資源供給的缺失面較大,缺失度較高。其中,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源供給平均缺失率為76.2%,城市平均缺失率為53.3%,農(nóng)村高出城市23個(gè)百分點(diǎn),城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源配置極不均衡,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足。

    2.養(yǎng)老服務(wù)資源供給率低與利用率低的矛盾現(xiàn)象并存。調(diào)查顯示:目前西安市養(yǎng)老服務(wù)資源總體供給率為38.2%,利用率為28.9%,供給率與利用率相差9.3個(gè)百分點(diǎn)。其中,農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源供給率為25.9%,利用率為10.2%,相差15.7個(gè)百分點(diǎn);城市供給率為48.8%,利用率為16.9%,相差32個(gè)百分點(diǎn)。 一方面是總體養(yǎng)老服務(wù)資源供給不足,另一方面是對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源利用不充分,這種現(xiàn)象在城市表現(xiàn)得尤為明顯,即在養(yǎng)老服務(wù)資源供給越豐富的地方,利用不充分的問題越突出。這兩種矛盾現(xiàn)象說明,現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)資源供給是粗放式的,與養(yǎng)老服務(wù)需求還沒有實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接,尚缺乏針對(duì)不同老年群體養(yǎng)老需求趨向的精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)供給,以及針對(duì)不同養(yǎng)老需求的個(gè)性化、專業(yè)化服務(wù)供給。

    3. 現(xiàn)有城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還沒有得到充分利用、功能作用未得到充分發(fā)揮。調(diào)查顯示:第一,目前西安市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均入住率僅為45%,還未達(dá)到現(xiàn)有床位數(shù)的一半,大量專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)資源處于閑置狀態(tài);第二,城鄉(xiāng)已建成的社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院分別有38.2%與35.5%沒有正常運(yùn)營(yíng),居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施利用不充分;第三,在正常運(yùn)營(yíng)的社區(qū)服務(wù)站和幸福院中,其服務(wù)人群覆蓋面較窄,絕大多數(shù)社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院的服務(wù)項(xiàng)目少、服務(wù)內(nèi)容少、服務(wù)人數(shù)少,服務(wù)功能普遍未得到充分發(fā)揮。

    (三)養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)不充分、不平衡

    1.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站與農(nóng)村幸福院用房面積小、活動(dòng)設(shè)施缺乏。

    (1)社區(qū)(村)養(yǎng)老服務(wù)用房面積普遍沒有達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。此次調(diào)查顯示,在已建成的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站中,用房面積在100平方米以下的占到54.4%;在已建成的農(nóng)村幸福院中,用房面積在100平方米以下的占到15.2%。如果參照國(guó)家規(guī)定的每百戶配套25平方米的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),以每個(gè)社區(qū)(行政村)1000戶住戶計(jì)算,每個(gè)社區(qū)(村)至少需要配置2500平方米養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用房,西安市目前幾乎沒有一個(gè)社區(qū)能達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求,硬件建設(shè)缺口非常大。

    (2)社區(qū)(村)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套不到位。不少社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院只是個(gè)空殼子,沒有配置取暖降溫設(shè)備、電視、書刊報(bào)紙、健康器械、音響設(shè)備與樂器等活動(dòng)設(shè)備,一些需要設(shè)備支撐的服務(wù)項(xiàng)目無法得以開展。社區(qū)(村)服務(wù)站室內(nèi)活動(dòng)器械缺乏是一個(gè)普遍性問題。

    (3) 社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院普遍沒有建立信息呼叫服務(wù)系統(tǒng)。絕大多數(shù)城市社區(qū)服務(wù)站與農(nóng)村幸福院都沒有建立信息服務(wù)平臺(tái),沒有為居家老人裝配智能終端設(shè)備,信息呼叫服務(wù)、智慧化養(yǎng)老服務(wù)普遍還沒有開展起來。

    3. 大多數(shù)老年大學(xué)沒有獨(dú)立的辦學(xué)場(chǎng)地,現(xiàn)代教學(xué)設(shè)施缺乏。在市區(qū)縣13所老年大學(xué)中,僅有5所老年大學(xué)擁有獨(dú)立的辦學(xué)場(chǎng)所,且場(chǎng)地面積普遍偏小。而其余9所老年大學(xué)還沒有獨(dú)立的辦學(xué)場(chǎng)所,藍(lán)田、鄠邑區(qū)臨時(shí)租用校舍,臨潼與文化館合署辦學(xué),碑林區(qū)、雁塔區(qū)與老干部活動(dòng)中心合署辦學(xué),新城、長(zhǎng)安、周至與黨校合署辦學(xué)。沒有獨(dú)立的辦學(xué)場(chǎng)地,老年教育業(yè)務(wù)拓展、擴(kuò)大招生規(guī)模、緩解老年教育需求將無從談起。另外,老年大學(xué)教學(xué)方式比較落后,主要是“一面黑板四堵墻”,通過老師的口傳心授,老師在上面講,學(xué)員在下面聽,缺乏聲光電等現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)備。

    (四)專業(yè)化、精準(zhǔn)化養(yǎng)老服務(wù)供給不足

    1. 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)資源短缺。老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、康復(fù)醫(yī)院、護(hù)理院等機(jī)構(gòu)數(shù)量較少,且區(qū)域分布不均衡。現(xiàn)有的少量醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資源大多集中在城區(qū),郊區(qū)和農(nóng)村基本沒有開展此項(xiàng)服務(wù)。失智(老年癡呆)照護(hù)、臨終關(guān)懷等專業(yè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏,社會(huì)剛性需求無法得到有效滿足。

    2. 社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)單一、粗放、層次低,專業(yè)化、精準(zhǔn)化服務(wù)缺乏。

    (1) 社區(qū)(村)層面缺乏困難老人關(guān)愛服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)于社區(qū)(村)獨(dú)居老人、子女不在身邊的空巢老人、普通家庭的失能老人、困難高齡老人等需要特別關(guān)愛的特殊居家老人,在社區(qū)(村)層面還得不到所需的服務(wù),沒有形成針對(duì)性、長(zhǎng)效性的服務(wù)機(jī)制。這類城鄉(xiāng)老人才是真正需要關(guān)注和服務(wù)的人群,破解“養(yǎng)老難”應(yīng)該從關(guān)愛服務(wù)這類人群切入和突破,政府購(gòu)買服務(wù)政策應(yīng)將這類人群納入到服務(wù)范圍,向他們傾斜。

    (2)為失能老人家庭照顧者提供護(hù)理培訓(xùn)服務(wù)與“喘息服務(wù)”還沒有進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)視野。在現(xiàn)實(shí)生活中,由老伴照顧失能老人或年輕老人照顧高齡老人的現(xiàn)象比較普遍,對(duì)老年照顧者提供“喘息服務(wù)”、減壓服務(wù)與心理疏導(dǎo)服務(wù)很有必要,應(yīng)引起養(yǎng)老服務(wù)界的高度重視。

    (3) 大多數(shù)社區(qū)(村)在組織老年人集體活動(dòng)、志愿服務(wù)活動(dòng)、社區(qū)事務(wù)參與、文體活動(dòng)開展等方面也沒有做到位,不能有效滿足老年人尤其是年輕老人與高文化程度老年人的發(fā)展需求與社會(huì)參與需求。

    (五)養(yǎng)老服務(wù)人力資源匱乏

    1. 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員配備不足、不穩(wěn)定。

    (1)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員配置沒有達(dá)到國(guó)家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。在被調(diào)查的60家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中,護(hù)理人員與入住老人比例為1:5.35,與《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)規(guī)范》規(guī)定的1:3與1:1.5標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距,沒有配達(dá)到國(guó)家規(guī)范化要求。

    (2) 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)護(hù)理人才相對(duì)缺乏。在被調(diào)查機(jī)構(gòu)中,初中以下、45歲以上的服務(wù)人員仍是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理服務(wù)工作的主要提供者,護(hù)理隊(duì)伍文化程度低、年齡大、專業(yè)技術(shù)差的狀況還沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)。

    (3)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)員工福利待遇低,社會(huì)保障不健全,人員流失嚴(yán)重。此次調(diào)查顯示:西安市有約40%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有為員工購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)。護(hù)理人員工資低又沒有社會(huì)保險(xiǎn),基本招不到或留不住護(hù)理專業(yè)人員。

    (4)西安市本地養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人員來源不足。西安市中高等院校數(shù)量不少,但開設(shè)養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)的學(xué)校卻寥寥無幾,養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人才缺乏本地來源。

    2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站與農(nóng)村幸福院缺乏專職管理人才與活動(dòng)組織人才。調(diào)查顯示,目前還有40%左右的社區(qū)服務(wù)站和農(nóng)村幸福院沒有配備專職管理人員,兼職工作人員在精力與專業(yè)能力上都不能很好地勝任養(yǎng)老服務(wù)工作。除了運(yùn)營(yíng)管理人才外,目前社區(qū)(村)還普遍缺乏老年文體活動(dòng)組織骨干人才。

    3. 養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)力度太小。2017年,西安市有200名院長(zhǎng),300名護(hù)理人員參加了市級(jí)培訓(xùn),培訓(xùn)方式以集中授課、理論課為主?;鶎臃从常B(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員培訓(xùn)次數(shù)少、培訓(xùn)人數(shù)少、方式單一、實(shí)操課程偏少,尚未涉及中高級(jí)管理人才的培訓(xùn)內(nèi)容,滿足不了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的需求。

    (六)社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù)思路尚不清晰

    社會(huì)組織承接社區(qū)服務(wù)站,以各自不同的方式開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),是近兩年西安養(yǎng)老市場(chǎng)出現(xiàn)的新生事物,目前正處在實(shí)踐探索階段。社會(huì)組織如何介入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),如何處理好有償?shù)膶I(yè)性服務(wù)與無償?shù)墓嫘苑?wù)之間的關(guān)系,如何處理好社區(qū)基層養(yǎng)老工作與社會(huì)組織專業(yè)服務(wù)之間的關(guān)系,從上到下都還沒有一個(gè)清晰的發(fā)展思路,政府部門在這方面還沒有制定政策規(guī)范,處于無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。目前社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)開展服務(wù)面臨以下困難:一是找不到理想的服務(wù)場(chǎng)地;二是進(jìn)入社區(qū)開展養(yǎng)老服務(wù)受到的阻力較大,街辦不接納、社區(qū)不認(rèn)可,老人不接受;三是社會(huì)組織承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站享受不到正常的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

    (七)養(yǎng)老服務(wù)資金支持力度不大

    1. 各區(qū)縣政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)偏低,服務(wù)質(zhì)量難以保證。西安市有9個(gè)區(qū)縣陸續(xù)開展了針對(duì)特殊困難居家老人的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。大部分區(qū)縣的購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是每月100-150元左右,月服務(wù)6-8小時(shí),每小時(shí)20元左右的服務(wù)費(fèi)。政府購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)每小時(shí)30元的標(biāo)準(zhǔn),服務(wù)質(zhì)量受到一定影響。

    2.市財(cái)政對(duì)城市養(yǎng)老服務(wù)站與農(nóng)村幸福院的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低,城鄉(xiāng)存在差距。西安市政策規(guī)定:“對(duì)已運(yùn)營(yíng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)每年給予1-7萬元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助;對(duì)已投入運(yùn)營(yíng)的幸福院,市財(cái)政每年給予1-1.5萬元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助,各區(qū)縣財(cái)政按照不低于2000元的標(biāo)準(zhǔn)配套?!被鶎臃从常菏屑?jí)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)偏低,再加上多數(shù)區(qū)縣配套資金不到位,無法維持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站與幸福院的正常運(yùn)營(yíng)。

    3. 老年大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)普遍偏低,各區(qū)縣支持力度不一。西安市13所老年大學(xué)每年都能獲得同級(jí)財(cái)政的工作經(jīng)費(fèi)支持,如市級(jí)財(cái)政每年給予市老年大學(xué)62萬元工作經(jīng)費(fèi),其他區(qū)縣多在10萬左右,個(gè)別區(qū)縣(臨潼、周至)較少,僅有3.5萬元,區(qū)縣財(cái)政對(duì)老年大學(xué)的支持力度普遍偏弱。當(dāng)前西安市各級(jí)財(cái)政對(duì)老年大學(xué)的支持水平已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)日益增長(zhǎng)的老年教育需求。

    4. 養(yǎng)老服務(wù)工作經(jīng)費(fèi)撥付程序不暢。西安市社區(qū)服務(wù)站與農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式發(fā)放。這種方式存在明顯弊端。一是補(bǔ)貼資金滯后,遲遲到不了基層。在座談會(huì)上,農(nóng)村幸福院負(fù)責(zé)人普遍反映農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)費(fèi)用大部分沒有落實(shí)或足額落實(shí)。二是不利于工作開展,在農(nóng)村表現(xiàn)尤為突出。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱,沒有能力墊付運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)?!耙元?jiǎng)代補(bǔ)”運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)撥付方式最終使農(nóng)村幸福院陷入沒有經(jīng)費(fèi)不開展活動(dòng),不開展活動(dòng)就得不到運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的惡性循環(huán)之中,致使各項(xiàng)服務(wù)由于沒有經(jīng)費(fèi)支持無法開展。

    (八)養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制滯后

    1.老年教育管理體制不順,存在多頭管理的現(xiàn)象。

    (1) 西安老年教育缺乏統(tǒng)一管理體制。目前市級(jí)與區(qū)縣級(jí)老年大學(xué)隸屬各級(jí)老干局或文化局管理,企業(yè)老年大學(xué)隸屬企業(yè)管理,社區(qū)老年教育又隸屬教育局管理,西安老年教育缺乏一個(gè)統(tǒng)一的隸屬管理體制,政出多門、多頭管理,難以形成發(fā)展合力。

    (2)西安市區(qū)縣老年大學(xué)未納入正規(guī)國(guó)民教育序列,大多數(shù)老年大學(xué)屬無正式編制的非正規(guī)單位。在13所市、區(qū)縣老年大學(xué)中,只2所(市級(jí)、碑林)老年大學(xué)納入正式事業(yè)單位編制序列,其余11所老年大學(xué)均無正式編制,日常教學(xué)管理工作多為退休人員或兼職人員、招聘人員承擔(dān),教學(xué)工作要由臨聘教師來承擔(dān),影響力非常有限,帶領(lǐng)老年教育發(fā)展的龍頭作用沒有發(fā)揮出來。

    2. 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合制度機(jī)制不健全。

    (1) 醫(yī)養(yǎng)結(jié)合多部門合作的工作機(jī)制運(yùn)行不暢。雖然西安市成立了民政、衛(wèi)計(jì)、人社、財(cái)政等相關(guān)部門參與的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)小組,而各部門在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作中不同程度地存在著 “職責(zé)不明、任務(wù)不清、認(rèn)知不同、力度不均”等問題,沒有形成職責(zé)明確的工作機(jī)制與績(jī)效考核辦法,導(dǎo)致各自為政、配合不力,難以形成部門合力。

    (2) 醫(yī)保報(bào)銷存在制度性障礙,影響醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)開展。一是醫(yī)保針對(duì)老年病報(bào)銷病種有限。特別是失能、半失能老人長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理、后期康復(fù)護(hù)理等項(xiàng)目未納入醫(yī)保報(bào)銷范圍,護(hù)理院及老年人經(jīng)濟(jì)壓力大。二是醫(yī)保針對(duì)老年病的報(bào)銷比例和總額控制比例普遍較低,不適合老年病治療周期長(zhǎng)、住院時(shí)間長(zhǎng)、綜合性高、易反復(fù)等治療實(shí)際。三是居家老人尤其是居家失能老人家庭病床、上門服務(wù)產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用還沒有納入醫(yī)保報(bào)銷范圍,在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍、醫(yī)保報(bào)銷項(xiàng)目等方面還沒有具體性政策與實(shí)施細(xì)則、管理?xiàng)l例?;谝陨蠁栴},基層醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)大多處于觀望中,無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這些制度性障礙不突破,醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作便無法真正落到實(shí)處。

    以上問題與短板成為西安市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約因素。

    五、對(duì)策建議

    針對(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題、不足與短板,提出以下對(duì)策建議:

    (一)完善政策體系,加強(qiáng)政策指導(dǎo)

    西安市已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策,但是隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展,一些新情況的出現(xiàn),需要政策跟進(jìn)指導(dǎo)?,F(xiàn)階段需要著手制定和完善的政策主要有以下幾類。第一類是家庭嵌入式“以床養(yǎng)老”、社區(qū)小微型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織承接社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)、公建養(yǎng)老設(shè)施使用、企業(yè)連鎖化運(yùn)營(yíng)等規(guī)范性、指導(dǎo)性政策。第二類是制定全市統(tǒng)一的社區(qū)(村)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理辦法、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估考核細(xì)則。第三類是編制西安市養(yǎng)老服務(wù)人才培育規(guī)劃與人才培養(yǎng)政策。第四類是制定出臺(tái)西安市老年教育規(guī)劃實(shí)施方案,站在老齡化發(fā)展的戰(zhàn)略高度來全面規(guī)劃老年教育。第五類是制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)政策與實(shí)施規(guī)范,包括:醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合醫(yī)療服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、居家醫(yī)療及護(hù)理服務(wù)規(guī)范、家庭病床服務(wù)規(guī)范與費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、老年病醫(yī)保報(bào)銷病種、失能和臨終關(guān)懷特殊醫(yī)保定額、醫(yī)保結(jié)算新方式等相關(guān)政策內(nèi)容,解決醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的瓶頸問題。第六類是研究探索出臺(tái)長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn),從根本上解決失能老人照護(hù)費(fèi)用及家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問題。以上政策對(duì)引導(dǎo)和推進(jìn)當(dāng)前與今后一段時(shí)期西安養(yǎng)老服務(wù)健康、可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要,應(yīng)引起政府各部門的高度重視,補(bǔ)齊政策短板。

    (二)提高認(rèn)識(shí),理順體制機(jī)制,加強(qiáng)工作考核與服務(wù)監(jiān)管

    1.加強(qiáng)養(yǎng)老工作的考核與督導(dǎo)。市政府考核辦應(yīng)將每年的養(yǎng)老工作任務(wù)納入到相關(guān)部門及各街道年度考核范圍,由市、區(qū)縣考核辦對(duì)工作開展督導(dǎo)檢查,以扭轉(zhuǎn)一些政府部門對(duì)養(yǎng)老工作不重視、配合不力、不作為的現(xiàn)象,提高養(yǎng)老工作的執(zhí)行力。[1]

    2.創(chuàng)新醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作機(jī)制。為進(jìn)一步將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作落到實(shí)處,建議直接由政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)牽頭,協(xié)調(diào)相關(guān)部門,明確職責(zé)任務(wù),制定統(tǒng)一的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作規(guī)范,建立聯(lián)系制度,進(jìn)一步加強(qiáng)部門之間的橫向聯(lián)系,打破條塊分割,形成合力。

    3.加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管。近年來,一些社會(huì)資本紛紛進(jìn)駐西安養(yǎng)老市場(chǎng)、搶占養(yǎng)老市場(chǎng),要加大監(jiān)管力度,使社會(huì)資本有序進(jìn)入,依法依規(guī)開展養(yǎng)老服務(wù)。

    (三)擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給,解決養(yǎng)老用地、用房等問題

    1. 切實(shí)落實(shí)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。老齡工作部門與城建、國(guó)土、規(guī)劃等部門要加強(qiáng)溝通,全面規(guī)劃,分區(qū)分級(jí)切實(shí)落實(shí)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地人均不低于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)。[2]要根據(jù)每百戶人口配置25平方米社區(qū)(村)養(yǎng)老服務(wù)用房面積標(biāo)準(zhǔn),加大建設(shè)投入力度,推進(jìn)社區(qū)(村)養(yǎng)老服務(wù)站用房面積逐步達(dá)標(biāo)。成都市的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可供西安參考借鑒。

    2.繼續(xù)加大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施硬件更新改造投入力度。在繼續(xù)加大養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí),還應(yīng)對(duì)一些年代久遠(yuǎn)的專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陳舊設(shè)施設(shè)備進(jìn)行更新改造;加強(qiáng)對(duì)社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施設(shè)備配套。

    3. 整合城區(qū)國(guó)有房產(chǎn)資源為養(yǎng)老服務(wù)所用。針對(duì)城區(qū)養(yǎng)老需求旺盛、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足的突出問題,建議房管部門對(duì)政府、事業(yè)單位的公有房產(chǎn)進(jìn)行清理,對(duì)一些長(zhǎng)期閑置的公有房產(chǎn),采取無償或低償?shù)姆绞?,用于舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),作為解決城區(qū)養(yǎng)老設(shè)施不足的重要突破口。

    4.加強(qiáng)城市公共無障礙設(shè)施改造和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定城市老舊小區(qū)改造計(jì)劃,在老年人居住密集的小區(qū)加建電梯、修建無障礙通道[3];將農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入到鄉(xiāng)村振興計(jì)劃之中,利用國(guó)家政策,改善提升農(nóng)村老人的生存環(huán)境;農(nóng)村衛(wèi)生廁所改建項(xiàng)目要綜合考慮各方面需求,納入適老標(biāo)準(zhǔn)與條件,滿足老年人的日常生活需求。

    (四)加大財(cái)政投入,提高養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

    1. 建立全市社會(huì)養(yǎng)老項(xiàng)目整體財(cái)政預(yù)算制度。在財(cái)政預(yù)算中,設(shè)置“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”科目,將居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)、社會(huì)組織培育、護(hù)理員培訓(xùn)、困難老人補(bǔ)貼等項(xiàng)目納入進(jìn)去,明確投入方向,形成逐年增長(zhǎng)機(jī)制,發(fā)揮財(cái)政資金在養(yǎng)老服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用。

    3.提高農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),逐步縮小城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼差距。西安市財(cái)政對(duì)農(nóng)村幸福院的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼只有1-1.5萬元,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低。應(yīng)提高農(nóng)村幸福院運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),逐步與城市社區(qū)服務(wù)站補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)持平,縮小城鄉(xiāng)補(bǔ)貼差距。可參照成都市的標(biāo)準(zhǔn)。

    4.制定區(qū)縣財(cái)政養(yǎng)老補(bǔ)貼配套標(biāo)準(zhǔn),落實(shí)資金配套。各區(qū)縣要在市級(jí)各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上,加大資金配套力度,至少要保證30%的配套水平。

    5. 加強(qiáng)督導(dǎo)調(diào)查,解決政策資金落地問題。要加大對(duì)政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管,對(duì)撥付、使用情況進(jìn)行抽查評(píng)估,對(duì)資金落實(shí)不到位的區(qū)縣、街辦(鎮(zhèn))進(jìn)行整頓、懲處,切實(shí)解決居家養(yǎng)老服務(wù)站、幸福院運(yùn)營(yíng)資金發(fā)放不及時(shí)、上級(jí)補(bǔ)貼政策基層不落實(shí)問題。

    (五)構(gòu)建“六體一位”的居家養(yǎng)老服務(wù)體系,擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給

    構(gòu)建以社區(qū)嵌入式微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、智慧化社區(qū)虛擬養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站、政府購(gòu)買服務(wù)、志愿者服務(wù)、家庭養(yǎng)老“六位一體”的居家養(yǎng)老服務(wù)體系,建立健全社區(qū)(村)老齡工作組、專業(yè)化社會(huì)組織、志愿者團(tuán)隊(duì)等多主體協(xié)作的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。[4]

    1.積極扶持和推廣社區(qū)嵌入式微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與智慧化社區(qū)虛擬養(yǎng)老院的新服務(wù)模式。將社區(qū)嵌入式微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與智慧化社區(qū)虛擬養(yǎng)老院作為破解城區(qū)“養(yǎng)老難”的重要突破口,加大培育與扶持力度,并向全市逐步推廣??山梃b成都市的經(jīng)驗(yàn)做法。

    2. 加強(qiáng)社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務(wù)基層組織隊(duì)伍建設(shè),承擔(dān)社區(qū)公益性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站與農(nóng)村幸福院為陣地,建立老齡工作小組,按照所在社區(qū)500名老人配置1名工作人員的比例,配備專職人員,專職人員薪資參照公益性崗位或保潔員工資標(biāo)準(zhǔn)列支。老齡工作小組專門負(fù)責(zé)老年人組織管理、服務(wù)站日常管理、組織老年人集體學(xué)習(xí)、文化娛樂活動(dòng)組織、緊急救助、獨(dú)居老人巡視關(guān)愛、老年政策信息與生活信息、志愿者隊(duì)伍建設(shè)與志愿服務(wù)活動(dòng)安排、社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)督與質(zhì)量評(píng)估等公益性方面的服務(wù),滿足城鄉(xiāng)老人對(duì)文體活動(dòng)、社會(huì)參與以及維權(quán)方面的服務(wù)需求。

    3. 加大社會(huì)組織培育力度,承接專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。社區(qū)居家服務(wù)站和農(nóng)村幸福院應(yīng)與專業(yè)化社會(huì)組織、企業(yè)結(jié)盟,為社區(qū)老人提供醫(yī)療保健康復(fù)、家政服務(wù)、心理咨詢、失能老人社區(qū)托管、老年助餐、理發(fā)、日常維修、生命體征監(jiān)測(cè)、代購(gòu)、陪診、老年教育等集中或上門的有償、低償服務(wù),滿足老年人尤其是獨(dú)居、空巢、失能等居家老人的個(gè)性化需求。在社會(huì)組織發(fā)展初期,政府應(yīng)出臺(tái)社會(huì)組織培育扶持政策,促進(jìn)涉老社會(huì)組織發(fā)展壯大。

    4. 為進(jìn)入社區(qū)的服務(wù)機(jī)構(gòu)提供支持。社區(qū)老齡工作小組要為社會(huì)志愿者團(tuán)隊(duì)、社會(huì)組織、企業(yè)進(jìn)駐社區(qū)開展服務(wù)開綠燈,提供支持與監(jiān)管。收集并建立社區(qū)周邊服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)志愿者團(tuán)隊(duì)的信息庫(kù),將組織名稱、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督方式等信息向社區(qū)老人公布,供社區(qū)有需要的老人選擇,社區(qū)老齡工作小組負(fù)責(zé)與服務(wù)方對(duì)接協(xié)調(diào)與監(jiān)管事宜。

    5. 積極組建社區(qū)老年志愿者服務(wù)隊(duì)伍。志愿者隊(duì)伍主要開展老年人心理慰藉、扶貧幫困、家務(wù)勞動(dòng)等免費(fèi)公益性服務(wù)。志愿者隊(duì)伍可分為社會(huì)志愿者團(tuán)隊(duì)和社區(qū)志愿者團(tuán)隊(duì),為了滿足老年人的社會(huì)參與需求,應(yīng)將組建社區(qū)老年志愿者團(tuán)隊(duì)作為一項(xiàng)重要工作抓起來。

    6. 積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)手段更新。盡快建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)熱線,為孤寡獨(dú)居老人安裝家庭呼叫器。建立智能化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái),引進(jìn)智能居家服務(wù)技術(shù)手段,提供信息化服務(wù)與監(jiān)測(cè)、監(jiān)控及報(bào)警服務(wù)。可借鑒杭州市的做法。[5]

    7. 完善家庭政策,支持家庭養(yǎng)老。首先,為失能、失智老人家庭照顧者提供指導(dǎo)與“喘息服務(wù)”。要關(guān)注和重視失能老人家庭照顧者的生存困境,出臺(tái)失能老人家庭照顧者補(bǔ)償政策,給予失能老人家庭照顧者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;將失能老人護(hù)理上門指導(dǎo)服務(wù)與“喘息服務(wù)”納入政府購(gòu)買服務(wù)政策范疇,明確服務(wù)時(shí)間與服務(wù)內(nèi)容,由社會(huì)組織提供,在這方面可借鑒杭州市的做法。其次,政府、企事業(yè)單位要逐步建立女子照料父母的帶薪假期制度,支持子女履行照顧義務(wù)。

    (六)優(yōu)先服務(wù)失能、失智、獨(dú)居、空巢老人,滿足其養(yǎng)老服務(wù)需求

    1. 擴(kuò)大失能老人護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼范圍。目前西安市失能老人護(hù)理服務(wù)補(bǔ)貼政策范圍是五保、三無、低保貧困家庭的失能老人,補(bǔ)貼范圍太小,應(yīng)將中低收入家庭的失能老人納入政策補(bǔ)貼范圍。成都市、杭州市做法值得借鑒。

    2. 建立困難老人關(guān)愛探視長(zhǎng)效工作機(jī)制。采取低償志愿幫扶的方式或政府購(gòu)買服務(wù)的方式,確定社區(qū)志愿人員或社會(huì)組織,定期到獨(dú)居、空巢老人家庭專訪探視,對(duì)其提供心理慰藉、緊急救助服務(wù)。在困難老人關(guān)愛方面,引入社會(huì)工作方法,使這類老人得到更專業(yè)化服務(wù)。可學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)做法。

    3. 重視老年癡呆病患者的護(hù)理服務(wù)問題。目前西安市還沒有建立老年癡呆病患者專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu),這類老年患者普遍由家庭成員護(hù)理,家庭照顧者十分辛苦。應(yīng)嘗試探索開展老年癡呆患者的專業(yè)照護(hù)服務(wù),以滿足這類家庭的剛性需求??山梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。

    (七)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè),培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才

    1. 制定西安市養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展規(guī)劃。在護(hù)理專業(yè)設(shè)置、建立實(shí)訓(xùn)基地、社保補(bǔ)貼、職業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)等方面出臺(tái)具體政策,發(fā)揮出培養(yǎng)人員、輸入人才、穩(wěn)定人才的作用。積極與各高等院校對(duì)接,依托職業(yè)教育院校設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)或培訓(xùn)基地;為選擇護(hù)理專業(yè)的學(xué)生提供學(xué)費(fèi)支持,學(xué)成后要求留西安工作;政府為入職養(yǎng)老護(hù)理院的年輕護(hù)理專業(yè)人員提供一定社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼;解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)技護(hù)理人員在職稱評(píng)定、工資福利等方面的問題,讓他們享受與醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員同等的晉升機(jī)會(huì);研究制定專業(yè)護(hù)理人員從業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策,根據(jù)從業(yè)年限給予一定資金獎(jiǎng)勵(lì)、購(gòu)房?jī)?yōu)惠,可參照浙江省杭州市的獎(jiǎng)補(bǔ)辦法與成都市人才培養(yǎng)計(jì)劃。另外,加強(qiáng)宣傳與榮譽(yù)表彰,鼓勵(lì)更多專業(yè)人員從事養(yǎng)老護(hù)理工作。

    2. 全面培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才。養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)要照顧到機(jī)構(gòu)、社區(qū)(村)、志愿者、家庭照顧者等多類群體的需求。[6]首先,在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)層面,對(duì)院長(zhǎng)、管理層(業(yè)務(wù)管理、后勤管理)、護(hù)理人員進(jìn)行分類培訓(xùn),創(chuàng)新培訓(xùn)方式與內(nèi)容。其次,在居家養(yǎng)老服務(wù)站、農(nóng)村幸福院與志愿者層面,目前對(duì)這類人群的培訓(xùn)安排較少,應(yīng)以提升管理能力、服務(wù)意識(shí)、活動(dòng)組織能力為主要培訓(xùn)內(nèi)容。第三,針對(duì)失能老人家庭照顧者培訓(xùn),應(yīng)確立培訓(xùn)機(jī)構(gòu),采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式,上門進(jìn)行一對(duì)一培訓(xùn)。市級(jí)應(yīng)制定培訓(xùn)計(jì)劃,從2019年開始,定期開展。

    (八)發(fā)展老年志愿者,給老年人提供融入社會(huì)的機(jī)會(huì)

    探索研究志愿服務(wù)機(jī)制,有目標(biāo)、有計(jì)劃地組建社區(qū)為老服務(wù)志愿者隊(duì)伍,定期開展為老服務(wù)。鼓勵(lì)社區(qū)中有專長(zhǎng)、有時(shí)間、有精力、有熱情的老年人組成不同形式的為老服務(wù)志愿小組。在社區(qū)營(yíng)造年輕人服務(wù)老年人、低齡老人服務(wù)高齡老人、健康老人服務(wù)身體不方便老人的志愿服務(wù)氛圍。

    (九)加強(qiáng)宣傳,營(yíng)造敬老愛老社會(huì)氛圍

    利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、大型節(jié)慶活動(dòng)等多種形式,加大養(yǎng)老政策、養(yǎng)老服務(wù)信息、養(yǎng)老服務(wù)先進(jìn)人物、老年公益性人物等宣傳表彰力度,通過正能量引導(dǎo)、創(chuàng)建全社會(huì)共同關(guān)心、支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的良好環(huán)境。

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