淺談運(yùn)政執(zhí)法行為的法律規(guī)制

李春超

(青海民族大學(xué)法學(xué)院)

依法行政是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要組成部分，而行政執(zhí)法是依法行政直接而具體的體現(xiàn)。行政執(zhí)法活動(dòng)直接涉及到相對(duì)人的切身利益，關(guān)系到公共秩序的建立與維護(hù)，也關(guān)系到政府依法行政的效率和政府的形象。交通運(yùn)政執(zhí)法是行政執(zhí)法的有機(jī)組成部分，對(duì)于保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展發(fā)揮著巨大的作用。依法行政的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。本文將對(duì)基層運(yùn)政執(zhí)法活動(dòng)為中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，并嘗試從法律規(guī)制的角度找到解決這些問(wèn)題的辦法。

縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)是道路運(yùn)輸?shù)木唧w管理部門。這來(lái)自行政法規(guī)的授權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第七條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院交通主管部門主管全國(guó)道路運(yùn)輸工作。縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門負(fù)責(zé)組織本行政區(qū)域的道路運(yùn)輸管理工作。縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作?！边@就明確了道路運(yùn)輸管理工作的部門主體，也即除了縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)之外，其他任何部門不得具體行使道路運(yùn)輸管理職權(quán)。交通運(yùn)政執(zhí)法權(quán)只能由道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)中的具有行政執(zhí)法資格的人員行使。運(yùn)政執(zhí)法人員必須持證上崗。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)中沒(méi)有取得行政執(zhí)法資格的人員不得從事運(yùn)政執(zhí)法工作，更不能聘用合同工，臨時(shí)工履行行政執(zhí)法職責(zé)。這體現(xiàn)了行政執(zhí)法行為的嚴(yán)肅性。這里有個(gè)例外，就是相對(duì)集中行政處罰權(quán)。《行政處罰法》第十六條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！?/p>

運(yùn)政執(zhí)法的實(shí)體法律依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》以及交通部制定的一些規(guī)章，主要有:《放射性物品道路運(yùn)輸管理規(guī)定》、《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》、《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》、《道路貨物運(yùn)輸及站場(chǎng)管理規(guī)定》、《機(jī)動(dòng)車維修管理規(guī)定》、《機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)管理規(guī)定》、《道路運(yùn)輸從業(yè)人員管理規(guī)定》以及《國(guó)際道路運(yùn)輸管理規(guī)定》。除了《國(guó)際道路運(yùn)輸管理規(guī)定》以外，以上行政法規(guī)和部門規(guī)章都明確規(guī)定了縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施本行政區(qū)域道路運(yùn)輸管理工作。《國(guó)際道路運(yùn)輸管理規(guī)定》規(guī)定由省級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)際道路運(yùn)輸管理工作。這些是運(yùn)政執(zhí)法的核心內(nèi)容。由各省、自治區(qū)和直轄市人大常委會(huì)制定的《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》也是運(yùn)政執(zhí)法的依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)出臺(tái)后，其中有些與該條例沖突的條款自然失效，處于滯后的狀態(tài)。各省、自治區(qū)和直轄市人大常委會(huì)應(yīng)該盡快根據(jù)《條例》重新制定本地區(qū)的《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》。此外，運(yùn)政執(zhí)法的內(nèi)容還包括其他一些法律的相關(guān)內(nèi)容。如《合同法》第十七章運(yùn)輸合同的內(nèi)容以及《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸安全法》的一些內(nèi)容。此外，交通部的文件《交通部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)道路運(yùn)輸車輛改裝管理工作的通知》也是各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法的實(shí)體依據(jù)。

由于各方面的原因以上的法律、法規(guī)和規(guī)章在一些基層地方并沒(méi)有得到很好的實(shí)施。比如《條例》第六十四條規(guī)定:“違反本條例規(guī)定，未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng);有違法所得的，沒(méi)收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款;沒(méi)有違法所得或者違法所得不足2萬(wàn)元的，處3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款;構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任”。從以上規(guī)定可以看出，對(duì)于未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的，縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的處罰下限是3萬(wàn)元?？梢?jiàn)，《條例》對(duì)此類違法行為的處罰是相當(dāng)嚴(yán)厲的。立法的初衷也許是讓非法運(yùn)輸者失去其賴以營(yíng)運(yùn)的運(yùn)輸工具，以有效規(guī)范道路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序。但在基層的一些地方，這一規(guī)定并沒(méi)有得到很好的落實(shí)，甚至在有些地方根本沒(méi)有得到落實(shí)。有的處罰幾千元，有的處罰一千元，有的甚至處罰不到一千元。這種數(shù)額的處罰在法律上根本沒(méi)有根據(jù)，然而在基層運(yùn)政執(zhí)法中確是經(jīng)常存在的現(xiàn)象。處罰之后，黑出租車?yán)^續(xù)暗地里營(yíng)運(yùn)，并沒(méi)有傷到“元?dú)狻?。道路運(yùn)輸市場(chǎng)并沒(méi)有得到很好的規(guī)范治理，運(yùn)政執(zhí)法的目的并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。法治的實(shí)現(xiàn)在基層有更長(zhǎng)的路要走。究其原因，是人治傳統(tǒng)的影響?；鶎舆\(yùn)政執(zhí)法的阻力很大，主要是說(shuō)情風(fēng)盛行和暴力抗法的干擾。這是來(lái)自外部的阻力。對(duì)于運(yùn)管部門自身來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法，知法和用法的能力勢(shì)在必行。在有些基層運(yùn)管部門，單位領(lǐng)導(dǎo)完全是“一言堂”，人治色彩非常濃厚。對(duì)于查扣的黑出租車的處理完全憑個(gè)人主觀意愿，罰多少個(gè)人說(shuō)的算，不按法律法規(guī)執(zhí)行。碰到有“來(lái)頭”的說(shuō)情者，實(shí)在頂不住就干脆直接放行。這是典型的行政不作為。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》明確要求:行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法，牢固樹立以依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會(huì)主義法治理念，自覺(jué)養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力。運(yùn)政執(zhí)法人員應(yīng)該按照這一要求加強(qiáng)對(duì)法律的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，把法律作為執(zhí)法辦案的唯一依據(jù)，行政處罰行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作出。

運(yùn)政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在嚴(yán)格執(zhí)行實(shí)體法的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)?shù)某绦?。程序合法與實(shí)體合法具有同等的重要性。程序合法的價(jià)值在于程序所體現(xiàn)出來(lái)的正義性。公平正義是依法治國(guó)的重要內(nèi)容。英國(guó)《自由大憲章》認(rèn)為“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)?！蔽覈?guó)雖然現(xiàn)在還沒(méi)有一部完整的行政程序法，但《行政處罰法》等一般行政法中對(duì)行政執(zhí)法程序也有了一些規(guī)定。交通部于一九九六年九月份公布了《交通行政處罰程序規(guī)定》。這是運(yùn)政執(zhí)法程序方面的直接依據(jù)。

這一程序規(guī)定在有些基層運(yùn)政執(zhí)法活動(dòng)中也并未得到很好的執(zhí)行。這主要表現(xiàn)為兩種情況。一是履行程序不完整，沒(méi)有全部履行程序的要求。例如對(duì)違規(guī)車輛處以罰款時(shí)，有的運(yùn)政執(zhí)法人員做完詢問(wèn)筆錄后直接開(kāi)出處罰決定書對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰。相對(duì)人繳納完罰款就結(jié)案了。而按照運(yùn)政處罰的程序要求，在開(kāi)出處罰決定書之前，執(zhí)法人員應(yīng)該對(duì)違法行為進(jìn)行全面調(diào)查并制作交通違法行為調(diào)查報(bào)告報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，再制作交通行政處罰通知書，同時(shí)告知相對(duì)人有陳述、申辯的權(quán)利。如果對(duì)相對(duì)人處以較大數(shù)額罰款，還應(yīng)告知相對(duì)人有組織聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織聽(tīng)證。處罰完畢后，應(yīng)當(dāng)制作結(jié)案報(bào)告，歸檔保存。二是履行程序部分不合法，沒(méi)有按照規(guī)定的要求履行部分程序。比如對(duì)相對(duì)人進(jìn)行詢問(wèn)時(shí)只有一名執(zhí)法人員在場(chǎng)，獨(dú)審獨(dú)記，不符合程序的要求。還有的地方?jīng)]有實(shí)行罰繳分離制度，執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳大額罰款。

發(fā)生以上情況，有運(yùn)政執(zhí)法人員自身的原因，也有運(yùn)政執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的原因。有的基層運(yùn)政執(zhí)法人員的法律意識(shí)不強(qiáng)，不能按照程序的要求執(zhí)法，甚至嫌程序繁瑣、麻煩。殊不知正是通過(guò)這些程序才能有效保障相對(duì)人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的目標(biāo)。有的運(yùn)政執(zhí)法部門沒(méi)有建立起有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，有的部門雖建立了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，但沒(méi)有很好的發(fā)揮作用，以至于執(zhí)法人員不符合程序的執(zhí)法行為得不到及時(shí)的糾正。為了解決這個(gè)問(wèn)題，一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的程序意識(shí)以減少直至杜絕違法現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部要建立長(zhǎng)效的執(zhí)法監(jiān)督制度并堅(jiān)持貫徹執(zhí)行，對(duì)執(zhí)法中的違規(guī)行為要及時(shí)糾正以確保相對(duì)人的權(quán)利得到保障。交通部制定的《交通行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》對(duì)此進(jìn)行了全面規(guī)定，運(yùn)政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員應(yīng)該全面執(zhí)行該規(guī)定的要求。

運(yùn)政執(zhí)法人員據(jù)以做出行政處罰的證據(jù)也必須合法。運(yùn)政執(zhí)法可以運(yùn)用的證據(jù)包括書證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄。這是我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定的七種證據(jù)類型。由于行政程序與行政訴訟程序之間有著密切關(guān)系，并且行政執(zhí)法證據(jù)也必須經(jīng)受住行政訴訟的檢驗(yàn)，因此《行政訴訟法》規(guī)定的七種證據(jù)類型也應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法的證據(jù)類型。合格的證據(jù)必須具有關(guān)聯(lián)性、合法性和真實(shí)性。主要證據(jù)確實(shí)充分才能對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，否則應(yīng)堅(jiān)持“疑者從無(wú)”原則。這和刑法上的無(wú)罪推定原則相類似。

在打擊黑出租車的過(guò)程中，運(yùn)政執(zhí)法人員往往面臨取證難的困境。究其原因，一是乘客不配合取證，二是出租車的車主又不承認(rèn)自己的違法經(jīng)營(yíng)行為。這就使得運(yùn)政執(zhí)法人員明知是黑出租車而又不能對(duì)其進(jìn)行處罰。黑出租車對(duì)社會(huì)的危害性是相當(dāng)大的，其不僅擾亂正常的道路運(yùn)輸市場(chǎng)，而且黑出租車一般都沒(méi)有上第三者責(zé)任險(xiǎn)，一旦發(fā)生交通事故，乘客的利益就無(wú)法得到保障。面對(duì)這種情況，有的基層運(yùn)管機(jī)構(gòu)感到一籌莫展，無(wú)所作為，而有的卻走上了另一個(gè)極端，即“釣魚執(zhí)法”。這兩種做法都不可取，不作為和亂作為都不符合依法行政，建設(shè)法治政府的要求?；鶎舆\(yùn)政執(zhí)法人員應(yīng)該耐心地采取多種方式收集合法證據(jù)，比如設(shè)立舉報(bào)電話，向社會(huì)有獎(jiǎng)?wù)骷诔鲎廛囘`法經(jīng)營(yíng)線索，采取錄音錄像的方式以及調(diào)取監(jiān)控錄像的方式廣泛收集證據(jù)。在掌握了確實(shí)、充分的證據(jù)，并形成完整的證據(jù)鏈后，即使沒(méi)有當(dāng)事人的陳述或者當(dāng)事人拒不承認(rèn)也可以對(duì)黑出租車進(jìn)行處罰，以有效規(guī)范道路運(yùn)輸市場(chǎng)。這里工作方法很重要?；鶎舆\(yùn)政執(zhí)法人員更要在改進(jìn)、完善工作方法上多做創(chuàng)新，避免簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法方式。

行政法規(guī)和規(guī)章給運(yùn)政執(zhí)法部門規(guī)定了廣泛的自由裁量權(quán)，例如《條例》第七十一條第二款規(guī)定:“違反本條例的規(guī)定，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者、貨運(yùn)經(jīng)營(yíng)者擅自改裝已取得車輛營(yíng)運(yùn)證的車輛的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處5000元以上2萬(wàn)元以下的罰款?！毙姓杂刹昧繖?quán)有其存在的合理性。由于行政事務(wù)的復(fù)雜性和立法機(jī)關(guān)工作的局限性，使得法律規(guī)范并不能對(duì)所有行政行為做出具體規(guī)定，不得不在事實(shí)上和法律上承認(rèn)行政機(jī)關(guān)做事有一定的選擇余地。但如果運(yùn)用不恰當(dāng)，則會(huì)有失公平，侵害行政相對(duì)人的利益。有些基層運(yùn)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員，由于自身對(duì)法規(guī)、規(guī)章的立法宗旨理解不夠，在運(yùn)用自由裁量權(quán)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰時(shí)，基本無(wú)章可循，隨意性很大。有的執(zhí)法人員根據(jù)相對(duì)人的態(tài)度決定對(duì)其處罰的數(shù)額，完全違背了立法的宗旨。這和基層運(yùn)政執(zhí)法人員自身的法律素養(yǎng)有關(guān)。提高基層運(yùn)政執(zhí)法人員素質(zhì)是提高運(yùn)政執(zhí)法效能的緊迫任務(wù)。

國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》關(guān)于依法行政的第二個(gè)要求是:“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)該遵循公平、公正的原則。要平等地對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾;所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必須、適當(dāng);行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采取多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式?！边@是關(guān)于合理行政的要求。合理行政原則的重要內(nèi)容是比例原則。比例原則主要適用于自由裁量權(quán)領(lǐng)域，其基本含義是指行政機(jī)關(guān)行使行政自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)在全面衡量公益與私益的基礎(chǔ)上選擇對(duì)行政管理相對(duì)人侵害最小的適當(dāng)形式進(jìn)行，不能超過(guò)必要限度。

要使基層運(yùn)政執(zhí)法人員準(zhǔn)確適用比例原則，必須從主客觀兩方面著手。在主觀方面，要不斷加強(qiáng)對(duì)運(yùn)政執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，提高其運(yùn)用法律解決實(shí)際問(wèn)題的能力，使其掌握法律的立法宗旨，在內(nèi)心深處牢固樹立起合理行政的標(biāo)準(zhǔn)。要平等地對(duì)待相對(duì)人，同類情形同樣處理，不偏私和歧視。不同情形區(qū)別對(duì)待，不夾帶個(gè)人的成見(jiàn)、愛(ài)好，在內(nèi)心無(wú)歧視和偏見(jiàn)的狀態(tài)下做出決定。在客觀方面，具備條件時(shí)，有關(guān)主管機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)運(yùn)政執(zhí)法的自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化，以使基層運(yùn)政執(zhí)法人員有具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)立法的目的，免受不相關(guān)因素的影響。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)管站在運(yùn)政執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題較多，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度建設(shè)加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督管理。要認(rèn)真執(zhí)行交通部制定的《交通行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，建立長(zhǎng)效的內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制，避免行政執(zhí)法中的隨意性，規(guī)范行政執(zhí)法行為?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》明確規(guī)定:“建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)行使，避免執(zhí)法的隨意性。健全行政執(zhí)法調(diào)查規(guī)則，規(guī)范取證活動(dòng)?！边@是從制度層面對(duì)行政執(zhí)法行為作出的規(guī)定。各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，特別是基層道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，都應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行，堅(jiān)持以制度規(guī)范運(yùn)政執(zhí)法行為，把運(yùn)政執(zhí)法行為完全納入到法制軌道。

運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)及其運(yùn)政執(zhí)法人員在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)還應(yīng)該增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，真正做到“嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)”。以人為本是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。運(yùn)政執(zhí)法作為行政執(zhí)法的重要組成部分，要處處體現(xiàn)人文關(guān)懷，尊重行政管理相對(duì)人，平等對(duì)待相對(duì)人，讓相對(duì)人感受到公平正義，以創(chuàng)造行政執(zhí)法主體和行政執(zhí)法相對(duì)人之間的和諧關(guān)系，更好地實(shí)現(xiàn)“人便于行，貨暢其流”的運(yùn)政管理目標(biāo)。

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