廣東省食品抽檢模式的成本效益比較研究

文/葉高龍 樂麗華 陳尊俊 鄧艷紅

食品檢驗是國內外食品生產經營管理的重要手段[1]。對食品進行抽樣檢驗是政府監(jiān)管食品質量安全過程中發(fā)現(xiàn)和識別風險的必要措施之一，也是企業(yè)進行食品質量管理的重要工具之一。本文中提到的食品抽檢，是指食品監(jiān)管部門對食品監(jiān)管執(zhí)法的方式。法學經濟學派的代表人物波斯納認為：“所有法的法律實踐活動都要以資源的有效配置和利用—即效率最大化為目的，所有的法律活動都可以用經濟的方式來分析和指導”[2]。本文從成本效益的角度，比較食品抽檢這一執(zhí)法實踐的兩種主要模式，為優(yōu)化食品抽檢提供參考。

食品抽檢按目標分類可分為風險監(jiān)測、監(jiān)督抽檢、評價性抽檢。風險監(jiān)測主要目標是要發(fā)現(xiàn)存量風險和增量風險，為標準制定和風險評估提供參考，為后續(xù)的食品監(jiān)管提供監(jiān)管方向；監(jiān)督抽檢主要以發(fā)現(xiàn)已知風險為目標，即問題導向，達到消除風險、規(guī)范生產經營的目的；評價性抽檢主要以評價產品質量合規(guī)性為目標，達到了解食品生產和質量水平，推動食品行業(yè)發(fā)展的目的[3]。張居舟[4]強調食品監(jiān)管的專業(yè)性，指出當前食品檢驗檢測體系與監(jiān)管結合不夠。何梓菱[5]、伍永祥[6]等應用數(shù)學模型對食品抽檢模式進行了研究。然而，因各類食品抽檢目標不同，組織方式、檢驗項目需求、處理措施和目標達成等各方面構成的模式也不同，從而導致成本與效益存在差異。

一、食品抽檢概況

廣東省每年組織的食品抽檢，主要經費和任務來源，包括國家轉移支付的原國家食品藥品監(jiān)管總局任務、省級財政支出的省本級任務和地市級財政支出的市級任務。2016～2018年廣東省食品監(jiān)督抽檢總體情況見表1，以2018年為例，任務總量496 136批次，涉及糧食加工品、食用油、肉制品等33大類別食品，總體合格率為97.43%。抽檢的食品按人口比例由2017年3批次/千人提高為5批次/千人，達到食品品種、地區(qū)“全覆蓋”。

二、食品抽檢的主要模式

食品抽檢中的風險監(jiān)測和評價性抽檢主要是了解一定時間內食品存在風險和質量的情況，相當于橫斷面調查，在一個年度甚至更長的時間內，其目標一般不會隨時間而變動，因此采取統(tǒng)一制定年度計劃、統(tǒng)一組織實施抽檢的靜態(tài)模式是合適的。監(jiān)督抽檢是以問題為導向，與食品監(jiān)管過程聯(lián)系緊密，需要在監(jiān)管過程中動態(tài)發(fā)現(xiàn)和識別風險，進而采取有效的控制措施，達到及時消除和降低風險的目的。本文針對監(jiān)督抽檢實施過程的差異，把監(jiān)督抽檢分為靜態(tài)和動態(tài)兩種模式。

1.靜態(tài)模式

靜態(tài)模式是指統(tǒng)一制定抽檢計劃及實施方案，在計劃中明確抽檢的食品品種、抽檢場所、抽檢批次和數(shù)量、抽檢時間和頻次、檢驗項目、檢驗標準、判定依據(jù)、檢驗機構和后處理要求等，實施方案主要是統(tǒng)一抽樣方案，其突出特點為計劃確定后由統(tǒng)一的抽樣人員執(zhí)行抽樣，抽檢的所有樣品以及檢驗的需求均已確定不變。食品監(jiān)督抽檢靜態(tài)模式計劃樣表見表2。

表1 2016～2018年廣東省食品監(jiān)督抽檢總體情況

表2 XX年度食品監(jiān)督抽檢靜態(tài)模式計劃樣表

2.動態(tài)模式

動態(tài)模式是指在制訂年度抽檢計劃時，應當結合年度監(jiān)督檢查（包括注冊審查、許可審查、日常檢查、專項檢查、體系檢查、飛行檢查和跟蹤檢查等）計劃，明確抽檢總的食品大類和相應的批次數(shù)量，編制“食品監(jiān)督抽檢的檢驗需求表”，注明各大類食品常見的風險項目和特點以及每個項目相對應的檢驗方法和判定標準，同時，根據(jù)監(jiān)督檢查任務的情況明確各種監(jiān)督檢查工作需要抽檢的數(shù)量。實施方案主要抽樣任務是由監(jiān)管和執(zhí)法人員執(zhí)行，在具體監(jiān)督檢查過程中，由監(jiān)管和執(zhí)法人員根據(jù)監(jiān)管和抽檢計劃，結合現(xiàn)場情況選擇抽取樣品，提出可能存在的風險項目作為檢驗需求。每批次需要檢驗的樣品及項目由現(xiàn)場檢查的監(jiān)督執(zhí)法人員根據(jù)現(xiàn)場檢查情況，參考《食品監(jiān)督抽檢的檢驗需求手冊》確定?！妒称繁O(jiān)督抽檢的檢驗需求手冊》另行編印，按食品種類和品種對應的可能風險項目及其檢驗的方法、判定依據(jù)和需求數(shù)量等進行規(guī)定。對食品監(jiān)督抽檢動態(tài)模式的計劃進行表格化后的樣式見表3。

表3 XX年度食品監(jiān)督抽檢動態(tài)模式計劃樣表

表4 2016～2018年省本級瓶桶裝水抽檢情況

三、成本效益比較分析及結論

1.監(jiān)督抽檢的成本

食品監(jiān)督抽檢的成本由抽樣人員工資、抽樣費、購樣費、檢驗費構成，其中抽樣人員、檢驗人員和設備投入假設均有行政事業(yè)經費保障。因此，本文兩種模式均以抽樣費、購樣費、檢驗費之和作為抽檢成本。抽樣費是指在抽樣過程中產生的交通運輸與食宿差旅等費用，按現(xiàn)行執(zhí)行標準計為400元/批次；購樣費是指購買所抽檢樣品的費用，按現(xiàn)行標準計為100元/批次；檢驗費是指檢驗樣品的費用，按項目計算平均計為f元/批次。假設每批次食品檢驗項目數(shù)為k，監(jiān)督抽檢n批次某食品的成本為G，則：

2.監(jiān)督抽檢的效益

食品監(jiān)督抽檢的目的是發(fā)現(xiàn)和識別風險，以便監(jiān)管部門及時消除和降低風險。本文主要以風險的發(fā)現(xiàn)和識別能力，即問題發(fā)現(xiàn)率（發(fā)現(xiàn)風險的可能性）或樣品不合格率為兩種模式的效益指標。假設某食品在廣東省所有生產企業(yè)年度生產的總體批次數(shù)量為N，計劃抽取的樣品批次數(shù)為n，檢驗的風險項目數(shù)為k，風險項目客觀存在的比例為e，某食品發(fā)現(xiàn)風險的概率為t，則：

3.模式1的成本和效益

模式1在計劃制訂環(huán)節(jié)，確定了每個細類食品的抽檢數(shù)量并盡可能包含了所有的風險項目；在抽樣環(huán)節(jié)，抽樣人員按計劃要求抽取對應的樣品；在檢驗環(huán)節(jié)，檢驗機構對每個樣品按計劃規(guī)定的全部項目進行檢驗。

本文僅以瓶桶裝飲用水抽檢為例。全省瓶桶裝飲用水生產企業(yè)共有352家，每家平均年生產300批次瓶桶裝飲用水[按業(yè)界估算，維持一個水廠運營要求每天最少生產1個批次，每批次1000桶（瓶）；如果水廠采取一批次生產量遠大于其銷售量的經營模式，會因成本高使得水廠不可維持經營，所以每家水廠按年300批次估算]，則N為10.56萬批次；2016～2018年省本級瓶桶裝水抽檢情況如見表4。

以2018年為例，抽檢1675批次，則n為1675；每批次檢驗項目包括：標簽、耗氧量、總砷、鎘、鉛、總汞、鉻、鎳、銻、硒、氟化物、氰化物、溴酸鹽、硝酸鹽、亞硝酸鹽、大腸菌群、糞鏈球菌、產氣莢膜梭菌、銅綠假單胞菌等共42項，則k為42，每個項目平均檢驗費為180元；

檢驗結果顯示：有6項不合格，項目與其不合格率分別為：銅綠假單胞菌1.7%、標簽1.4%、溴酸鹽0.5%、亞硝酸鹽0.1%、耗氧量0.1%、大腸菌群0.08%，則該年監(jiān)督抽檢瓶桶裝飲用水的成本G和發(fā)現(xiàn)風險的概率t分別為：

G=n×[4 0 0+1 0 0+（f×k）]=1675×[400+100+（180×42）]=1350萬元

t=n×（e1+e2+…ek）/N=1675×（1.7%+1.4%+0.5%+0.1%+0.1%+0.08%）/10.56萬=0.06%

4.模式2的成本和效益

模式2在計劃制訂環(huán)節(jié)，確定了每個類別食品的抽檢總數(shù)量以及各監(jiān)督層級和食品生產經營環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查必須抽取的數(shù)量，但并不規(guī)定必須檢驗的風險項目，檢驗的需求由執(zhí)行各種監(jiān)督檢查的監(jiān)督執(zhí)法人員根據(jù)現(xiàn)場的可疑情況，如儲存溫度不達標、存放時間太長、生產環(huán)境衛(wèi)生狀況差等可能影響微生物指標的因素，選擇常見的幾個微生物項目進行檢驗；或者根據(jù)現(xiàn)場生產工藝缺失、偷工減料、添加劑和各種化學污染物管理混亂等可能影響其中理化指標的因素，選擇相應的理化項目進行檢驗?？傊闃尤藛T根據(jù)現(xiàn)場監(jiān)督的情況選擇需要抽取的樣品和可能需要檢驗的項目送檢；在檢驗環(huán)節(jié)，檢驗機構按抽樣人員抽取的樣品和確定的項目進行檢驗。

本文僅以2018年省本級任務的瓶桶裝飲用水的抽檢為例。假定80%的抽樣人員熟悉瓶桶裝飲用水的生產工藝和經營要求，可正確判斷瓶桶裝飲用水的風險及影響其質量的因素，能準確選擇以上6個不合格項目；剩余20%的抽樣人員是不熟悉的，選擇上述全部42個項目進行檢驗，此時，k1=6，k2=42。因此，該年監(jiān)督抽檢瓶桶裝飲用水的成本G和發(fā)現(xiàn)風險的概率t分別為：

按公式1，G=n×[400+100+（f×k）]，模式2的抽檢成本G=80%×n×[400+100+（f×k1）]+20%×n×[400+100+（f×k2）]=8 0%×1 6 7 5×[4 0 0+1 0 0+（1 8 0×6）]+ 2 0%×1 6 7 5×[4 0 0+1 0 0+（180×42）]=212+270=482萬元

按公式2，t=80%×n×（e1+e2+…ek）/N+ 20%×n×（e1+e2+…ek）/N=n×（e1+e2+…ek）/N=1675×（1.7%+1.4%+0.5%+0.1%+0.1%+0.08%）/10.56萬=0.06%

5.結論

（1）采取模式2進行抽檢比模式1的成本效益更高；在抽樣人員對食品監(jiān)管熟悉比例達到80%時，模式2與模式1的成本效益比為2.8：1。

（2）在相同抽樣數(shù)量下，采取模式2抽檢要達到模式1的相同效益，可以節(jié)約成本，節(jié)約成本的比例與抽樣人員熟悉食品風險項目及影響因素關系的情況成正比，抽樣人員熟悉的比例越高，節(jié)約成本的比例越大。

（3）采用模式2抽檢，在達到相同的效益時，同時抽樣人員熟悉被抽檢食品風險項目及影響因素關系的比例達到80%時，僅在省本級任務的瓶桶裝水一項與模式1比較可節(jié)約868萬元，即可以節(jié)約64.3%的成本。

（4）按上述實例，如果現(xiàn)場檢查抽樣人員更集中于檢驗重要且可能性高的風險，因標簽一般不屬于風險項目，而耗氧量、大腸菌群風險度不高，略去前述三個項目對總體風險的識別影響不大，抽檢更多關注銅綠假單胞菌1.7%、溴酸鹽0.5%、亞硝酸鹽0.1%三個風險，在監(jiān)管對風險識別和控制角度也是可接受的，那么，按上述5.3的情況，模式2與模式1的成本效益比為3.2：1。

四、討論

1.關于問題發(fā)現(xiàn)率

靜態(tài)抽樣的模式1在確定了抽檢量和需要檢驗的項目數(shù)量以后，其問題發(fā)現(xiàn)率就已經確定了。從公式2可以看出某食品全年的生產批次總數(shù)基本是穩(wěn)定的，確定了檢驗項目數(shù)量，要想提高問題發(fā)現(xiàn)率就只能提高抽樣的數(shù)量，而抽樣數(shù)量必然受到抽檢經費的限制，除嬰幼兒奶粉這樣特殊的食品可能需要全部批次抽檢，其他的食品不可能無限增加抽樣數(shù)量。本文使用的瓶桶裝飲用水的實例只是省本級任務，全省的抽樣量將近8千批次，約占總生產批次10.56萬批次的7.6%，樣本量足夠反應總體情況，抽檢的結果非常接近廣東省瓶桶裝飲用水的客觀真實情況，問題發(fā)現(xiàn)率再提高比較困難。

2.關于抽樣人員對食品監(jiān)管的熟悉程度與抽檢成本效益的關系

模式1的靜態(tài)抽檢采取樣品無差別全項目檢驗方式，抽樣人員對食品監(jiān)管的熟悉程度對抽檢問題發(fā)現(xiàn)率（即效益）基本沒有影響。在模式2動態(tài)抽檢中，如果抽樣人員熟悉食品情況的比例為50%，則模式2與模式1的成本效益比為1.7：1，可以節(jié)約節(jié)約40%成本，即543萬元；抽樣人員熟悉食品情況的比例達到100%時，則成本效益比可達5.1：1，可以節(jié)約節(jié)約80%成本，即1085萬元。模式2的動態(tài)抽檢要求抽樣人員對所抽檢的食品越熟悉越好，即熟悉抽樣的人員比例越大、對抽樣熟悉的程度越深，抽樣成本效益越高。按上述實例，如果抽樣人員檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)生產純凈水的過程中，其對水源保護完善或者采用市政水源，或從水源出口直到灌裝封蓋整個生產流程均采用全自動密閉生產線，且設備運轉參數(shù)記錄無異常，現(xiàn)場管理良好，企業(yè)自檢結果符合標準，則在抽樣送檢時可以只選擇銅綠假單胞菌1個微生物項目作為檢驗需求，則模式2與模式1的成本效益比可高達5.3：1。

3.關于成本效益

本研究限定的成本是假定兩種模式的抽樣人員、檢驗人員的工資待遇以及儀器設備折舊、檢驗機構的日常運轉經費等均有政府財政全額保障，未計入本研究的成本中，因而本研究未加入前述參數(shù)進行成本計算。觀察可見，模式1靜態(tài)抽檢設定了42個檢驗項目，結果只有6個檢驗項目存在不合格情況，其余36個項目無異常，從問題導向的監(jiān)督抽檢角度來看，這36個項目屬于無效項目；再仔細觀察6個不合格項目的情況，標簽不合格一般不作為風險項目，而與風險緊密相關的是銅綠假單胞菌，且其不合格率1.7%遠高于其余的4個項目的不合格率0.08%～0.5%；如果采用模式2動態(tài)抽檢，抽樣人員即便只選擇檢驗銅綠假單胞菌而忽略其他項目，對瓶桶裝飲用水的風險控制也是可以接受的。

4.關于模式2可行性

模式1是現(xiàn)行的食品監(jiān)督抽檢模式，以購買市場服務的方式，招標采購第三方檢驗機構進行抽樣和檢驗，即部分的抽檢經費是作為第三方檢驗機構的人員和日常運維等費用的。由此可見，采取模式2，把抽樣和檢驗委托給由政府財政保障的檢驗機構完成的方式是值得進一步研究的；且在現(xiàn)有的投入下，提高全省食品抽檢數(shù)量達到9份/千人甚至更高是有望實現(xiàn)的。