建設(shè)工程超概算的原因和控制措施探討

朱海翔

（陜西省政府投資評審中心，陜西 西安 710016）

前言

建設(shè)工程出現(xiàn)超概算現(xiàn)象，不僅會影響項目單位的投資計劃，甚至?xí)捎谕顿Y失去控制而對項目單位應(yīng)有的投資收益、投資的期望回收期限等產(chǎn)生不良影響。加強(qiáng)對超概算現(xiàn)象的控制，則能夠提升概算的準(zhǔn)確性，盡量降低超概算的范圍，減少超概算的不良影響，最大限度保證項目單位取得應(yīng)有的投資收益，使其能夠在期望回收期限內(nèi)收回投資成本。簡單來說，就是要深入分析建設(shè)工程超概算的根本原因，而后提出解決措施，改善超概算現(xiàn)象。

一、建設(shè)工程概算的作用

第一，建設(shè)工程概算在設(shè)計階段的作用。建設(shè)工程概算是在工程建設(shè)的初步設(shè)計階段，根據(jù)設(shè)計圖紙及說明書、概算定額（或概算指標(biāo)）、各項費用定額等資料，或參照類似工程預(yù)決算文件，用科學(xué)的方法計算和確定建設(shè)工程全部建設(shè)費用[1]。投資概算經(jīng)過審定后，將作為編制投資計劃、核定貸款額度的重要依據(jù)。第二，確定工程投資的最高限額，是投資主管部門確定和控制建設(shè)工程總投資的依據(jù)。第三，為工程承包、招標(biāo)提供可靠的依據(jù)，建設(shè)工程概算是在初步設(shè)計階段，由設(shè)計單位根據(jù)設(shè)計圖紙，概算定額、指標(biāo)，工程量計算規(guī)則，材料、設(shè)備的預(yù)算單價等進(jìn)行編制，其中會涉及大量的建設(shè)工程信息，為工程建設(shè)承包、招標(biāo)等工作的順利開展提供可靠的依據(jù)。第四，考核分析設(shè)計方案經(jīng)濟(jì)合理性的依據(jù)，概算根據(jù)設(shè)計方案（圖紙）、概算定額、指標(biāo)等進(jìn)行核算而來，反過來，它也可以用來考核分析設(shè)計方案的經(jīng)濟(jì)合理性。

二、建設(shè)工程超概算的原因

（一）工程設(shè)計深度不足

隨著我國建設(shè)工程新工藝和新技術(shù)的發(fā)展以及廣泛使用，項目單位對建設(shè)工程的功能、建設(shè)質(zhì)量以及價值的要求也越來越高，導(dǎo)致設(shè)計難度不斷增加。可以說，在設(shè)計規(guī)范的使用和設(shè)計圖紙等工作中，既要求經(jīng)濟(jì)可行，又要求科學(xué)合理、符合相關(guān)規(guī)范要求，這就對設(shè)計人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)提出很高的要求。而由于項目單位普遍存在著急落實項目，極大的壓縮工程的調(diào)研和基礎(chǔ)設(shè)計時間，導(dǎo)致設(shè)計的深度達(dá)不到工程施工的質(zhì)量、價值和功能的需求，或是存在設(shè)計漏項等問題，導(dǎo)致在施工過程中變更項目、補(bǔ)充建設(shè)內(nèi)容，而使工程實際投資超概算。

（二）招投標(biāo)環(huán)節(jié)缺少合理性

招投標(biāo)是建設(shè)工程中不可缺少的環(huán)節(jié)，建設(shè)工程通常情況下需要依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法及其實施細(xì)則進(jìn)行招標(biāo)控制，但部分項目單位未能嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法，只控制其中一部分環(huán)節(jié)的招標(biāo)工作，另外一部分則采取議標(biāo)的方式進(jìn)行，使得工程出現(xiàn)討價還價的現(xiàn)象，甚至存在暗箱操作，這樣很容易影響工程建設(shè)的質(zhì)量和概算控制，進(jìn)而會對工程應(yīng)有的投資收益產(chǎn)生不利影響。同時，還有部分承包商在投標(biāo)報價時提高可能會出現(xiàn)變動或是可能會增加的項目報價，導(dǎo)致工程造價的控制難度較高，對建設(shè)工程的造價也就會產(chǎn)生不良影響，容易出現(xiàn)超概算情況[2]。

（三）合同管理制度不健全

建設(shè)工程中超概算事件的發(fā)生，與缺少科學(xué)、有效的合同管理制度關(guān)系密切。在工程施工中由于天氣原因、設(shè)計變更以及地質(zhì)條件等因素的影響，施工單位能夠從合同中找出漏洞，利用合同提高自身的優(yōu)勢，在施工中擴(kuò)大自身的利益，這樣就會影響項目單位的自身利益，很容易出現(xiàn)超概算的情況。同時，工程建設(shè)單位制定的合同管理制度的執(zhí)行力度不足，也會影響管理制度的有效性，很難提高對合同的管理成效，導(dǎo)致建設(shè)工程中出現(xiàn)超概算情況。此外，合同管理制度的制定缺少全面性和合理性，影響合同管理質(zhì)量，不利于對項目投資進(jìn)行有效控制，而發(fā)生項目實際投資超概算。

（四）建設(shè)工程項目評審力度不足

如果在項目初步設(shè)計審批階段沒有進(jìn)行科學(xué)的概算，而是通過估算的方式代替概算工作，那么投資概算就缺少科學(xué)的依據(jù)，概算的可靠性和實用性也就失去保障；還有的為項目審批能夠通過，而壓低工程概算；也有的工程為預(yù)留充足的資金使用缺口而增加概算。這些原因都會影響建設(shè)工程概算的可靠性和準(zhǔn)確性，對工程項目的審批、施工以及投資收益等都會產(chǎn)生不良影響。可見，建設(shè)工程項目評審力度不足，將會影響概算在建設(shè)工程中的作用和價值，在建設(shè)工程實施中也會容易出現(xiàn)超概算情況[3]。

（五）施工中未嚴(yán)格遵循施工圖紙和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)

施工單位沒有嚴(yán)格按照施工圖紙和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工，也是導(dǎo)致建設(shè)工程超概算的原因之一。而影響施工單位按照圖紙和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)施工的因素較多，其中包括隱蔽工程施工的現(xiàn)場簽證不夠完善，項目驗收結(jié)果沒有進(jìn)行詳細(xì)記錄等，導(dǎo)致工程結(jié)算的準(zhǔn)確性受到影響，也就容易出現(xiàn)超概算；設(shè)計變更制度不夠完善也是導(dǎo)致超概算的原因之一，設(shè)計變更通常是由于實際施工與設(shè)計要求不相符，導(dǎo)致設(shè)計變更，但項目單位沒有與設(shè)計單位及施工單位針對設(shè)計變更制定完善且科學(xué)的制度，致使施工中的設(shè)計變更缺少依據(jù)，變更手續(xù)不夠完善，實際工程費用與概算出現(xiàn)偏差。

（六）其他因素

除了以上所提到的幾方面影響因素外，工程建設(shè)周期長、材料價格上漲、政策調(diào)整等也造成工程實際投資超概算；勘察、設(shè)計、施工、設(shè)備材料供應(yīng)、監(jiān)理單位過失等也會造成工程實際投資超概算；項目單位管理不善、失職瀆職、擅自擴(kuò)大規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容、故意漏項和報小建大等都會造成工程實際投資超概算問題的發(fā)生。

三、建設(shè)工程超概算的控制措施

在建設(shè)工程項目實施的過程中，面對超概算的問題，需要采取有效的措施進(jìn)行控制，避免超概算問題的進(jìn)一步發(fā)展而影響項目單位應(yīng)有的投資收益，確保項目單位投資收益最大化，同時，也為了國家更好地加強(qiáng)投資管理，提高工程建設(shè)水平，推動我國工程建設(shè)事業(yè)長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

（一）提高工程設(shè)計質(zhì)量

設(shè)計是工程建設(shè)中極為關(guān)鍵的一環(huán)，做好設(shè)計工作，有利于從根本上保證概算的準(zhǔn)確性和有效性。因此，需要采取科學(xué)的措施加強(qiáng)對設(shè)計階段工作的控制，提高設(shè)計質(zhì)量，降低后期變更設(shè)計的可能性。在開始設(shè)計工作之前，設(shè)計人員要收集與工程相關(guān)的詳細(xì)資料，包括施工地點的場地條件、周圍環(huán)境以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等資料，將收集的材料融入設(shè)計中；同時，結(jié)合以上因素進(jìn)行科學(xué)的方案設(shè)計，確保施工質(zhì)量和周期，盡量避免實際施工時變更設(shè)計內(nèi)容，從而避免超概算現(xiàn)象。此外，項目單位也應(yīng)重視設(shè)計階段的工作，為設(shè)計人員預(yù)留充足的時間，不要急于工程項目的落實，而是應(yīng)該聽取設(shè)計人員的建議，使其能有足夠的時間進(jìn)行設(shè)計調(diào)研，進(jìn)而在充分掌握設(shè)計資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計。項目單位和設(shè)計人員的相互理解和配合，能夠使前期的調(diào)研工作更加深入，這樣也就能夠保證工程設(shè)計的質(zhì)量，在控制投資概算方面具有積極意義。

（二）規(guī)范招投標(biāo)環(huán)節(jié)

建設(shè)工程的實施極為復(fù)雜，項目前期工作、勘察、設(shè)計、施工以及監(jiān)理等工作都存在很大的差別。在施工招標(biāo)中，只能向投標(biāo)人提供一部分項目的招標(biāo)內(nèi)容等相關(guān)文件，而在實際施工過程中，工程量以及施工項目的變化較大，因此，在項目建設(shè)中招投標(biāo)一般采用工程量清單合同或是單價合同，少數(shù)項目采用總價方式的合同。但無論是哪一種形式的合同，其簽訂的合同價格都是一個預(yù)測價格或是暫定價格，并不是最終的工程合同價[4]。想要提高合同價格的合理性，反映出建設(shè)工程產(chǎn)品真實的價格，就需要做好招投標(biāo)階段的工作。在建設(shè)工程的實施中，需要認(rèn)真研究招投標(biāo)階段的工作情況，認(rèn)真且全面分析合同條款，盡量少留或是不留“活口”，盡量在招投標(biāo)工作中消除施工后的索賠的潛在因素，明確施工變更的條件以及處理方法，預(yù)防施工中的扯皮現(xiàn)象。規(guī)范招投標(biāo)環(huán)節(jié)的工作，能夠規(guī)范合同報價，提高建設(shè)工程合同價格的合理性，是避免超概算的一種有效措施。

（三）完善工程合同管理制度

由于建設(shè)工程實施的復(fù)雜性，并且受外部環(huán)境和自然因素的限制較大，這對合同管理工作提出很高的要求。在工程施工中，經(jīng)常會出現(xiàn)與合同中技術(shù)規(guī)范、招標(biāo)文件等文件資料不相符，加之承包商一般是以較低的價格中標(biāo)，需要依靠設(shè)計變更和索賠等方式來獲取利潤。為有效減少施工中的設(shè)計變更、補(bǔ)償費以及索賠等現(xiàn)象，就需要選擇工作經(jīng)驗豐富的造價工程師與監(jiān)理工程師展開密切的配合，從建設(shè)工程的設(shè)計、合同以及施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)展開深入的研究和探討，對施工中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行預(yù)測，在此基礎(chǔ)上制定合同管理制度，對合同內(nèi)容實施管理，強(qiáng)化合同在工程施工中的約束作用，從而有效解決工程中潛在的經(jīng)濟(jì)糾紛。在施工階段，由于地質(zhì)條件和設(shè)計變更的影響，承包商能夠結(jié)合自身的經(jīng)驗，對合同中的條款加以充分利用，向工程的建設(shè)單位提出“誤工費”“補(bǔ)償費”等多種名目的額外費用。因此，一定要結(jié)合實際情況對合同加以科學(xué)管理，提升合同在控制建設(shè)工程超概算現(xiàn)象中的作用。

（四）加強(qiáng)建設(shè)項目評審工作

建設(shè)工程涉及方方面面，實施程序比較復(fù)雜，各項工作相互牽扯，導(dǎo)致項目實施中存在很多的不可控因素，也就會對工程概算產(chǎn)生影響；同時，建設(shè)工程市場中的行業(yè)壟斷、供求失衡等問題，都會對概算的準(zhǔn)確性和可靠性產(chǎn)生一定影響[5]。為此，想要規(guī)范建設(shè)工程的市場環(huán)境，降低超概算情況出現(xiàn)的概率，就需要加強(qiáng)建設(shè)項目評審工作。具體措施如下：第一，在上報建設(shè)工程項目時，設(shè)計部門需要針對工程建設(shè)的內(nèi)容、規(guī)模、方案和投資之間的匹配性，對工程資料的完整性進(jìn)行審核；評審部門要對工程是否存在私自擴(kuò)大規(guī)模、改變建設(shè)工程的用途以及改變工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)等情況進(jìn)行重點審查和評估，爭取做到及時發(fā)現(xiàn)問題，并且報有關(guān)部門進(jìn)行處理。第二，在建設(shè)工程的招投標(biāo)環(huán)節(jié)中，重點審查工程項目的標(biāo)底編制是否存在不合理的部分，對招投標(biāo)的方法以及流程的科學(xué)性進(jìn)行評價，在簽訂合同之前，對招投標(biāo)工作中報價不平衡、潛在的索賠風(fēng)險等及時進(jìn)行糾正和處理，從而保證招投標(biāo)工作的科學(xué)性和合理性，對超概算進(jìn)行有效控制。由此可見，加強(qiáng)建設(shè)工程項目評審工作至關(guān)重要，要充分利用項目評審來控制項目投資，杜絕不合理、不合法合規(guī)的工程費用。

（五）加強(qiáng)對施工單位的管理，保證按照施工圖紙施工

建設(shè)工程超概算的控制工作中，應(yīng)加強(qiáng)對施工單位的管理，提高其規(guī)范性，進(jìn)而保證施工單位嚴(yán)格按照施工圖紙進(jìn)行施工，在保證施工質(zhì)量的同時，降低超概算的可能性。首先，嚴(yán)格按照招投標(biāo)要求和規(guī)范選擇施工單位。項目單位要制定切實可行的管控措施、消除招投標(biāo)環(huán)節(jié)中的不正當(dāng)手段，做到及時發(fā)現(xiàn)并處理問題；認(rèn)真審查施工單位制定的施工方案，對施工方案展開全面的評估論證[6]，從技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)等方面對施工方案開展對比分析，從中選擇最優(yōu)施工方案。其次，制定完善的設(shè)計變更制度。在變更設(shè)計之前，應(yīng)對建設(shè)工程的工程量以及預(yù)算展開全面的對比分析，并且變更設(shè)計需要征求設(shè)計單位的意見，同意之后方可進(jìn)行變更；如果變更之后其造價超出概算，則應(yīng)將詳細(xì)信息留存、上報有關(guān)部門，同意后對工程概算進(jìn)行合理調(diào)整。再次，完善隱蔽工程的簽證管理。隱蔽工程隨著建設(shè)工程的施工而發(fā)生，是工程結(jié)算工作中很難掌握的一項內(nèi)容；并且隱蔽工程在整體工程中占據(jù)的比例較大。在完成工程的基礎(chǔ)施工后，就看不到隱蔽工程，如果沒有完善的現(xiàn)場簽證手續(xù)，就會加大結(jié)算難度。因此，為有效控制超概算現(xiàn)象，需要針對隱蔽工程制定完善的簽證手續(xù)，并且做好驗收記錄，使其成為結(jié)算的有效依據(jù)，進(jìn)而實現(xiàn)對超概算的有效控制。

（六）其他方面

對于工程建設(shè)周期長、材料價格上漲、政策調(diào)整等客觀原因造成的超概算，經(jīng)核定后可按有關(guān)程序予以調(diào)整；而對于勘察、設(shè)計、施工、設(shè)備材料供應(yīng)、監(jiān)理單位過失造成超概算，應(yīng)根據(jù)違約責(zé)任扣減有關(guān)單位的費用，情節(jié)嚴(yán)重的要給予處罰并商請有關(guān)部門通報批評；由于項目單位管理不善、失職瀆職，擅自擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容，故意漏項和報小建大等造成投資需求超概算的，要對失職情況進(jìn)行調(diào)查，超概算嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣的，要追究有關(guān)單位和人員的法律責(zé)任。

四、總結(jié)

概算是確定項目單位投資計劃的重要依據(jù)，也是國家控制工程項目總投資的重要標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)、合理的投資概算能夠在最大程度上保證項目單位的投資收益，能夠在節(jié)約成本的基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益最大化。因此，項目單位在投資時，要結(jié)合建設(shè)工程的基本情況，對概算實施科學(xué)控制，杜絕超概算現(xiàn)象。