論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的問題及對(duì)策

楊永武

（廣西壯族自治區(qū)藤縣第二中學(xué)，廣西 梧州 543314）

一、行政事業(yè)單位當(dāng)前內(nèi)部控制管理存在的問題

（一）內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的重視程度較低

很多單位雖然建立了一系列內(nèi)部控制制度，但由于歷史原因和單位領(lǐng)導(dǎo)的重視度不夠，單位內(nèi)部控制建設(shè)，仍然停留在“紙上文章”和應(yīng)付檢查層面，對(duì)執(zhí)行和監(jiān)管沒有起到實(shí)際指導(dǎo)作用。還有部分人員不重視內(nèi)部控制，對(duì)控制范圍存在誤解，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)會(huì)方面的工作，就是財(cái)務(wù)人員的事情。所以，有部分單位內(nèi)控工作，就成為財(cái)務(wù)人員一個(gè)人的戰(zhàn)斗，財(cái)務(wù)人員苦不堪言。薄弱的內(nèi)控意識(shí)，影響了內(nèi)控作用的發(fā)揮，使得內(nèi)控制度形同虛設(shè)。

（二）內(nèi)部控制工作流于形式,內(nèi)控管理功能難以發(fā)揮

1、行政事業(yè)單位沒有幾個(gè)真正建立內(nèi)控工作管理機(jī)構(gòu)，只是在文件上表白一下，實(shí)際工作多由財(cái)務(wù)部門去完成。單位領(lǐng)導(dǎo)少參與，其他員工置之不理。

2、行政事業(yè)單位沒有梳理單位業(yè)務(wù)流程，認(rèn)真結(jié)合本單位實(shí)際情況去做內(nèi)部控制建設(shè)。而是將原有的管理制度羅列出來 ，可能加上抄襲一點(diǎn)其他單位的，或者網(wǎng)上下載一些組合，整理內(nèi)控填報(bào)材料。

3、財(cái)政局內(nèi)控管理部門對(duì)基層單位缺乏有效的內(nèi)控建設(shè)指導(dǎo)，沒有樣本可鑒，僅限于內(nèi)控材料的數(shù)據(jù)收集?；鶎訂挝蛔鰞?nèi)部控制工作，就像是填空，網(wǎng)上抄寫拼湊幾百頁材料，應(yīng)付填滿就罷了，與實(shí)際相去甚遠(yuǎn)。

4、財(cái)政局內(nèi)控管理部門沒有對(duì)內(nèi)部控制管理執(zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，基層單位是否執(zhí)行內(nèi)控管理不知道，執(zhí)行內(nèi)控管理質(zhì)量如何也不知道。

（三）內(nèi)部控制專業(yè)人才匱乏 ，內(nèi)控管理運(yùn)行受阻

財(cái)政局會(huì)計(jì)管理部門作為內(nèi)控管理主管部門，缺乏內(nèi)控專業(yè)人才，工作人員較少；行政事業(yè)單位內(nèi)控牽頭部門，通常也是財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)人員大多數(shù)缺乏內(nèi)控專業(yè)知識(shí)，工作人員也較少。受專業(yè)水平和管理基礎(chǔ)的限制，行政事業(yè)單位還不能有效地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制所預(yù)測(cè)的效果，內(nèi)控執(zhí)行時(shí)缺乏必要的力度，內(nèi)控管理運(yùn)行受阻，內(nèi)控失效。

（四）內(nèi)部控制環(huán)境差，突出表現(xiàn)在財(cái)務(wù)工作運(yùn)行中

1、公用經(jīng)費(fèi)開支不規(guī)范，仍然缺乏有效控制。例如辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、水電費(fèi)等較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制，盡管有的單位制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，但沒有實(shí)際執(zhí)行。

2、固定資產(chǎn)管控力度不足，重購(gòu)輕管現(xiàn)象比較普遍。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的采購(gòu)，因?qū)嵭姓胁少?gòu)制度基本得到了有效控制，但在使用環(huán)節(jié)管理，仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制。如購(gòu)置的固定資產(chǎn)，因沒有及時(shí)登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片而責(zé)任不明確；未按規(guī)定執(zhí)行定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度，可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，進(jìn)而造成賬實(shí)不符等。

3、財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督不力。財(cái)務(wù)部門的工作人員配備不足，除了報(bào)賬和記賬，還要應(yīng)付大量上級(jí)文件要求做很多與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)沾邊的工作。財(cái)務(wù)人員忙于業(yè)務(wù)，缺少時(shí)間去對(duì)單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過程和結(jié)果了解，不能實(shí)施有效控制。又如，對(duì)收入票據(jù)管控不力，票據(jù)使用后，因沒有執(zhí)行定期或不定期抽檢制度，會(huì)出現(xiàn)延期上繳收入而形成挪用公款問題；因沒有及時(shí)核銷收入票據(jù)，可能導(dǎo)致收入不入賬形成"小金庫"等問題。

4、工作崗位設(shè)置缺乏制衡，存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。如經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有做到分離制約，記賬人員和保管人員也沒有能夠制衡，存在采購(gòu)兼保管或出納兼復(fù)核等現(xiàn)象，這樣管控不力，容易出現(xiàn)管理漏洞。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理問題的成因

通常，好的方法或先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，沒有人會(huì)拒絕接受。只有因?yàn)閷?duì)之不了解，沒有樣本可讀，或知之不多,事情沒有觸動(dòng)到內(nèi)心，讓自我做出改變之前，人們主觀上是不可能會(huì)去重視的。主觀上對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控實(shí)施的客觀環(huán)境基礎(chǔ)薄弱，單位執(zhí)行內(nèi)部控制工作就難以奏效了。

（一）對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控管理簡(jiǎn)單了事

行政事業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范于2012年頒布以來，官方媒體宣傳力度不足，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此了解不多，上級(jí)也沒有組織學(xué)習(xí)內(nèi)控規(guī)范，致使單位領(lǐng)導(dǎo)很少接觸到內(nèi)部控制。所以，單位領(lǐng)導(dǎo)不明白內(nèi)部控制，是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，可以通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)；單位領(lǐng)導(dǎo)不明白通過全員參與實(shí)施內(nèi)控管理，能夠有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，可幫助單位依法運(yùn)行，有效維護(hù)資產(chǎn)安全和使用，促進(jìn)財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量管理水平的提升，切實(shí)提高公共服務(wù)的效率和效果。

正是由于對(duì)內(nèi)部控制沒有足夠認(rèn)識(shí)，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制工作不夠重視，具體表現(xiàn)在：

1、對(duì)上級(jí)文件不認(rèn)真學(xué)習(xí)，也不清楚內(nèi)部控制的具體內(nèi)容和要求，錯(cuò)誤地認(rèn)為這只是一項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，簡(jiǎn)單批示財(cái)務(wù)閱辦就草草了事。

2、缺乏危機(jī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為這項(xiàng)工作意義不大，且束縛了自己。

3、上級(jí)安排的各類內(nèi)部控制事務(wù)，大部分單位均只停留在財(cái)務(wù)層面，且形式大于實(shí)質(zhì)，并沒有真正落到實(shí)處。

（二）對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控管理責(zé)任無法刻在領(lǐng)導(dǎo)心里

眾所周知，行政事業(yè)單位沒有像企業(yè)那樣存在較大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。甚至有部分人認(rèn)為行政事業(yè)單位根本沒有經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，因其經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，單位領(lǐng)導(dǎo)潛意識(shí)中，是單憑個(gè)人自身免疫能力去抵抗，而不依靠集體內(nèi)控來防護(hù)。面對(duì)自身工作責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)解決，單位領(lǐng)導(dǎo)可能考慮更多是自己的上下級(jí)人際關(guān)系，而欠考慮單位內(nèi)部控制。單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)是多樣的，單憑想象是難以估計(jì)的，需要系統(tǒng)全面考慮，找出關(guān)鍵控制點(diǎn)，通過內(nèi)部控制測(cè)試，才可能定出會(huì)有的風(fēng)險(xiǎn)。比如，你判斷一事一議專項(xiàng)資金使用有風(fēng)險(xiǎn)，但是可能沒有考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部違規(guī)使用扶貧資金風(fēng)險(xiǎn)；你判斷學(xué)校有公共財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)或豆腐渣工程風(fēng)險(xiǎn)，但是可能沒有考慮到教師職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)(教師民間借債追償、偷牛事件等)，沒有考慮到安全措施不到位，出現(xiàn)意外事故，沒有參保，學(xué)生家長(zhǎng)狀告風(fēng)險(xiǎn)等等。

所以，單位領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，就會(huì)認(rèn)為內(nèi)部控制管理可有可無。原先單位沒有內(nèi)控管理都是那樣過來了，現(xiàn)在要有內(nèi)控管理，是上級(jí)要求的，不是我想要的。讓財(cái)務(wù)人員應(yīng)付內(nèi)控工作安排，得過且過吧。

（三）向管理要效能的潛意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)控管理理念空缺

由于行政事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)有預(yù)算保障，即財(cái)政全額撥款是經(jīng)費(fèi)主要來源，且行政事業(yè)單位是以完成社會(huì)公共服務(wù)為己任，不以營(yíng)利為目的。單位領(lǐng)導(dǎo)無須為籌措資金操心，員工有了“鐵飯碗”。因此，單位領(lǐng)導(dǎo)正常考慮的，是對(duì)基本支出的管理，缺乏動(dòng)力對(duì)全面系統(tǒng)化管理，形成了 “重業(yè)務(wù)輕管理”的思想占主流，基本缺乏內(nèi)控管理理念。

（四）考核機(jī)制不完善，內(nèi)控管理動(dòng)力不足

1、是沒有將內(nèi)控工作作為單位負(fù)責(zé)人的主要業(yè)績(jī)考量。單個(gè)考核多，綜合考量少。比如，施行問責(zé)的單個(gè)考核指標(biāo)有中高考升學(xué)率、控輟保學(xué)率、學(xué)生資助發(fā)放、教師參加培訓(xùn)、校園環(huán)境美化和學(xué)生安全教育等，而沒有將這些綜合起來作為內(nèi)部控制系統(tǒng)性考核。

2、是激勵(lì)與約束機(jī)制沒有形成和執(zhí)行。單位領(lǐng)導(dǎo)有作為與無作為、作為大與小，沒有明顯的區(qū)別對(duì)待。負(fù)總責(zé)任只是象征性的,對(duì)單位負(fù)責(zé)人，無法構(gòu)成實(shí)際壓力。

3、是人事內(nèi)部控制制度不完善。未經(jīng)嚴(yán)格考核，招聘錄用工作人員；沒有形成業(yè)績(jī)考評(píng)及晉升的制度，工作人員想有所作為的動(dòng)力不足。

（五）對(duì)財(cái)務(wù)管理意識(shí)淡薄，導(dǎo)致內(nèi)控人員配備不足

1、單位領(lǐng)導(dǎo)通常認(rèn)為，財(cái)務(wù)管理只是接受報(bào)賬和記賬，做一些統(tǒng)計(jì)和預(yù)算決算，很少考慮到會(huì)計(jì)監(jiān)督這方面，因而人員配備自然不多。

2、財(cái)政局會(huì)計(jì)管理部門只是安排兩個(gè)工作人員，一個(gè)管理會(huì)計(jì)繼續(xù)教育平臺(tái)，另一個(gè)管理內(nèi)控系統(tǒng)平臺(tái)。對(duì)于每年內(nèi)控管理工作，聘請(qǐng)一個(gè)專家和一個(gè)軟件工程師，上兩節(jié)內(nèi)控培訓(xùn)課，就確認(rèn)大家可行了。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員參加內(nèi)控管理培訓(xùn)后，只能摸著石頭過河了。

（六）對(duì)財(cái)務(wù)工作運(yùn)行缺乏足夠認(rèn)識(shí)，財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)差

1、單位負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)缺乏深入了解，不具有賬務(wù)管理相關(guān)知識(shí)。

2、單位財(cái)務(wù)人員專業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)不強(qiáng)，未能規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)管理。

3、對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的理解不足，崗位安排不盡合理；同時(shí)，也可能沒有設(shè)置單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的決策措施

管理制度應(yīng)當(dāng)是單位領(lǐng)導(dǎo)層面的考慮，財(cái)務(wù)人員通常不是單位行政領(lǐng)導(dǎo)，故財(cái)務(wù)人員孤軍奮戰(zhàn)內(nèi)控作業(yè)，是難以達(dá)到實(shí)際內(nèi)控效果的。單位的內(nèi)部控制制度建立好且運(yùn)行良好，單位領(lǐng)導(dǎo)是誰當(dāng)，差別都不會(huì)大。

（一）多種渠道開展內(nèi)部控制知識(shí)宣傳和學(xué)習(xí)

1、內(nèi)部控制是什么？要以官方主流媒體，大力宣傳內(nèi)部控制規(guī)范及指引文件。

2、內(nèi)部控制有什么用？地方政府財(cái)政部門，應(yīng)當(dāng)組織各行政事業(yè)單位管理者進(jìn)行面授學(xué)習(xí)，針對(duì)內(nèi)部控制五要素研討；指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確單位存在有內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)。

3、內(nèi)部控制能有效提高管理工作嗎？建議地方政府財(cái)政部門，找一些已建立實(shí)施內(nèi)部控制的實(shí)際例子作為樣本單位，組織考察學(xué)習(xí)，提升內(nèi)控管理思想。

（二）通過考核機(jī)制推行內(nèi)部控制，從客觀環(huán)境上提出要求

1、把內(nèi)部控制管理考核，作為對(duì)單位負(fù)責(zé)人的管理業(yè)績(jī)考量關(guān)鍵指標(biāo)，與績(jī)效掛鉤，與晉升掛鉤。建立責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)責(zé)任體系。用考評(píng)機(jī)制明確員工在內(nèi)控實(shí)施環(huán)節(jié)中的責(zé)任，并通過懲戒措施促使他們擔(dān)負(fù)相應(yīng)責(zé)任。如有“三重一大”決策發(fā)生失誤，可以按照班子成員集體決策討論時(shí)各自的表態(tài)發(fā)言記錄，作為確定追究責(zé)任的因素之一。

2、對(duì)于單位層面的內(nèi)部控制考核，不能一刀切，可選擇部分內(nèi)控業(yè)務(wù)重點(diǎn)推進(jìn)。選擇切入點(diǎn)，先關(guān)注重要性原則，如單位三重一大問題的內(nèi)控執(zhí)行；關(guān)注制衡性原則，比如不相容職職責(zé)分離的財(cái)務(wù)人員崗位輪崗，在會(huì)計(jì)監(jiān)督崗位上體現(xiàn)。

3、選擇內(nèi)控環(huán)境較好的行政事業(yè)單位，進(jìn)行重點(diǎn)樣本指導(dǎo)。

（三）解決專業(yè)技術(shù)，從內(nèi)部控制專業(yè)人員配備上下功夫

1、財(cái)政局主管內(nèi)控部門，要精選有非常專業(yè)化的內(nèi)控人員，除了掌握內(nèi)控軟件技術(shù)外，還應(yīng)當(dāng)具有豐富的內(nèi)控專業(yè)知識(shí)。

2、行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員均要接受培訓(xùn)學(xué)習(xí)。

3、鼓勵(lì)借助中介服務(wù)，提升各單位實(shí)施內(nèi)控管理水平。

（四）優(yōu)先完善財(cái)務(wù)制度，提高內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)

行政事業(yè)單位加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)工作建設(shè):

1、規(guī)范日常會(huì)計(jì)基礎(chǔ)核算。

2、執(zhí)行日常會(huì)計(jì)監(jiān)督。

3、建立好單位內(nèi)審制度。

四、結(jié)束語

要進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的動(dòng)力，源于對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)知；良好的內(nèi)部控制意識(shí)，則是健全和實(shí)施內(nèi)部控制制度的重要保證。政府官方主流媒體應(yīng)當(dāng)大力宣傳，財(cái)政部門要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。全面開展內(nèi)控建設(shè)工作，是行政事業(yè)單位適應(yīng)新時(shí)代實(shí)施現(xiàn)代化管理的要求，是貫徹落實(shí)黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)的一項(xiàng)重要改革舉措。建議各單位領(lǐng)導(dǎo)，要實(shí)事求是，積極做好單位內(nèi)部控制，努力提高管理水平，為社會(huì)公眾提供良好服務(wù)，為建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義貢獻(xiàn)力量。