江蘇都市圈治理：由概念到政策

文圖丨陳小卉（江蘇省自然資源廳國土空間規(guī)劃局） 鐘睿（江蘇省城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心）

1. 南京都市圈跨界通勤分布示意圖圖｜百度地圖大數(shù)據(jù)事業(yè)部 采集時間：2016.11.22-2016.12.05（百度GPS數(shù)據(jù)）

前段時間，國家發(fā)改委的一紙文件《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》引發(fā)了學(xué)界對都市圈的熱議，以都市圈為主題的會議頻頻召開，各界專家學(xué)者紛紛作出解讀。時隔多年，都市圈再一次搶占各大新聞的頭條，迎接未來大好的發(fā)展前景。但在實際調(diào)研中，我們常常看到的卻是這樣的景象：居住在河流下游的人們抱怨上游的污染，居住在省（市）交界處的人們抱怨斷頭路，居住在外地的人們抱怨異地醫(yī)保結(jié)算流程復(fù)雜，等等。這些還只是表象問題，深層次則凸顯著都市圈發(fā)展的困境。

都市圈不是一個隨心而定的圈

初識都市圈

2. 徐州：云龍湖山秀，懷古戲馬臺

3. 工作在上海、生活在蘇州的“鐘擺族”圖｜深度蘇州自媒體

古人云，名不正則言不順，言不順則事不成。都市圈這個名字是一個好的榜樣。“一個核心城市+一個圈”，簡單明了地界定了都市圈的涵義，但細(xì)想，核心城市如何定義？這個圈的范圍又有多大？欲回答這些問題，我們要追溯都市圈這一概念的源頭：我們的鄰國日本。20世紀(jì)50年代，日本行政管理廳將都市圈定義為“以一日為周期，可以接受城市（人口規(guī)模必須在10萬以上）某一方面功能服務(wù)的地域范圍。”后來，我國學(xué)者在此基礎(chǔ)上演繹出中國特色的都市圈概念，指一個或多個核心城市，以及與核心城市具有緊密社會、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的，具有一體化傾向的協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域?？梢姡际腥τ衅鋬?nèi)在的發(fā)展邏輯，不是隨隨便便、生拉硬套地圈定一個范圍。它更強(qiáng)調(diào)突破城市行政邊界、促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域優(yōu)化配置，從而推動更大尺度范圍內(nèi)的區(qū)域一體化發(fā)展。

再議都市圈

隨著我國區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，特大城市功能向外圍地區(qū)疏散，出現(xiàn)了諸多跨行政區(qū)通勤、通學(xué)的現(xiàn)象。站在南京南站，你會發(fā)現(xiàn)很多從周邊城市鎮(zhèn)江、馬鞍山、滁州來的務(wù)工人員與求學(xué)少年；站在蘇州站，你會看到大量工作在上海、生活在蘇州的雙城記“鐘擺族”。可見，傳統(tǒng)的僅把都市圈作為一個封閉的空間形態(tài)單元來研究已略顯單薄，那種畫畫空間結(jié)構(gòu)、勾勾功能分區(qū)的做法已不能滿足當(dāng)下的發(fā)展需求。我們清楚地知道，在都市圈發(fā)展中，不應(yīng)該只著眼于有形的物質(zhì)方面，而要去發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘背后的制度設(shè)計。都市圈的發(fā)展徘徊在“亟需改變的十字路口”。那么，我們的都市圈應(yīng)該怎么變？什么才是我們想要的都市圈？恰在此時，空間治理成為規(guī)劃界熱捧的一個概念，其關(guān)注點也由以往的單一地方政府層面擴(kuò)大至跨行政區(qū)的區(qū)域范圍。將都市圈作為區(qū)域治理空間載體的“都市圈治理”模式，成為都市圈轉(zhuǎn)型發(fā)展的破題之舉，推動著城市健康發(fā)展和區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

4. 東京都市圈空間范圍及DID分布圖 圖｜筆者根據(jù)《國勢調(diào)查》改繪

東京都市圈：都市圈治理的典范

對于大多數(shù)國內(nèi)城市規(guī)劃者而言，都市圈治理還是新興詞匯，采取何種手段治理，我們是不是可以轉(zhuǎn)身看一下其他國家走過的路？我們將目光再次聚焦日本。作為都市圈發(fā)展比較成熟的國家之一，日本在都市圈治理方面積累了諸多實踐。其中，空間范圍涵蓋東京都、神奈川縣、琦玉縣、千葉縣、山梨縣、群馬縣、櫪木縣和茨城縣外圍四縣的東京都市圈就是一個值得探究的案例。

5. 南京：虎踞龍盤地，金陵帝王州

6. 鎮(zhèn)江：三山峙江岸 ，一望大江開

7. 無錫：太湖煙波闊，東林傳文脈

8. 蘇州：小巷聽春雨，人家盡枕河

東京都市圈的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了“強(qiáng)核極化-近域擴(kuò)散-優(yōu)化整合”三個發(fā)展階段。二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)六七十年代，東京都發(fā)展迅速，大量人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)涌向核心城市，其人口總量及占都市圈比重快速上升，但由之帶來的卻是城市膨脹、交通擁擠、環(huán)境污染、房價上漲等“大城市病”頻發(fā)。此后短短三四十年的時間，東京都內(nèi)用地趨于飽和，大量人口開始搬離市中心，隨后若干城市功能和制造業(yè)也跟隨人口從市中心遷移至外圍，此時東京都人口占比下降，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)二產(chǎn)下降、三產(chǎn)上升的特征，都市圈呈現(xiàn)近域擴(kuò)散態(tài)勢。2000 年以后，東京都人口占比和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，且前期開展建設(shè)的新城，逐漸成長為都市圈內(nèi)重要的功能區(qū)和增長點，都市圈進(jìn)入優(yōu)化整合階段。

這看似自然的發(fā)展過程，實則離不開日本政府始終如一的都市圈治理手段的運(yùn)用。早在1956 年，日本政府就頒布了《首都圈整備計畫》，該規(guī)劃每8～10 年就根據(jù)國內(nèi)外形勢變化和核心城市職能轉(zhuǎn)變，作出適應(yīng)性的修訂和完善。同時，日本中央政府成立了“國土綜合開發(fā)廳”，組織首都圈的區(qū)域建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)工作，持續(xù)推動地方政府間的跨區(qū)域合作。

江蘇都市圈的成長變遷

江蘇，得名于江寧府和蘇州府二府之首字。歷史上，富庶的平原物產(chǎn)資源、近現(xiàn)代優(yōu)良的工業(yè)基礎(chǔ)及多省通衢的交通樞紐地位，成就了南京、蘇錫常、徐州，使其在歷史發(fā)展進(jìn)程中成為區(qū)域性的政治經(jīng)濟(jì)中心，并與周邊腹地形成了文化同源、城鎮(zhèn)互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)共興的合作基礎(chǔ)，也孕育了南京經(jīng)濟(jì)區(qū)、淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域性經(jīng)濟(jì)協(xié)作組織。

以此為基礎(chǔ)，江蘇在全國率先提出都市圈規(guī)劃的概念，為都市圈治理進(jìn)程畫上了濃墨重彩的一筆。其后續(xù)編制的南京、蘇錫常、徐州三個都市圈規(guī)劃也成為我國都市圈規(guī)劃的先導(dǎo)。在都市圈概念框架下，諸多區(qū)域合作組織自發(fā)成立，如南京都市圈成立了“南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟”，蘇錫常都市圈內(nèi)三市同湖州聯(lián)合成立了中國環(huán)太湖城市旅游推廣聯(lián)盟，徐州都市圈連續(xù)舉辦“淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)核心區(qū)城市市長會議”，這些區(qū)域合作組織以不懈的努力，助推都市圈的協(xié)同發(fā)展。

經(jīng)歷了十余年的努力，核心城市由集聚增長轉(zhuǎn)變?yōu)榻驍U(kuò)散，區(qū)域內(nèi)城市間的合作形式和內(nèi)容也得到不斷深化，合作發(fā)展訴求日漸明晰和細(xì)化。新時代下，都市圈的發(fā)展需從過去的戰(zhàn)略型向治理型邁進(jìn)，江蘇則進(jìn)一步從空間治理角度，持續(xù)探索以都市圈治理來推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的路徑。

9. 常州：襟江帶湖修，天下名仕歸

10. 揚(yáng)州：運(yùn)河通南北，綠楊繞城郭

都市圈規(guī)劃：多方平等對話平臺的搭建

早期都市圈規(guī)劃在實施過程中，之所以屢遭碰壁，主要在于“今天你侵犯了我的利益、明天我搶了你的事權(quán)”的情況時有發(fā)生，而都市圈治理更強(qiáng)調(diào)利益和事權(quán)的協(xié)調(diào)。現(xiàn)階段都市圈規(guī)劃不再停留在空間形態(tài)層面，更應(yīng)扮演起多方平等對話平臺的角色。眾所周知，徐州都市圈跨越蘇魯皖豫四省七市，最初都市圈內(nèi)各市認(rèn)同度和歸屬感較弱、矛盾沖突不斷，如何解決這個問題？都市圈內(nèi)四省住建、交通、環(huán)保等相關(guān)部門和有關(guān)地方政府借徐州都市圈規(guī)劃編制的契機(jī)，坐在一起共同就各方意見不一致的問題討論協(xié)商，最終達(dá)成統(tǒng)籌各方主體利益訴求的最優(yōu)方案。

跨界協(xié)調(diào)規(guī)劃：重點跨界地區(qū)的行動實施

為強(qiáng)化都市圈規(guī)劃的落地性和實施性，不再重蹈“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的覆轍，江蘇創(chuàng)新性地編制了重點地區(qū)的跨界協(xié)調(diào)規(guī)劃，開辟了都市圈治理的新路徑。這種跨界協(xié)調(diào)規(guī)劃在空間尺度上聚焦更小的次級空間單元，如南京都市圈更關(guān)注寧鎮(zhèn)揚(yáng)跨界地區(qū)，蘇錫常都市圈更關(guān)注與上海接壤地區(qū)；規(guī)劃內(nèi)容不同于都市圈規(guī)劃“大而全”的系統(tǒng)性，而是重點解決不同主體間的利益訴求。比如，南京都市圈內(nèi)寧鎮(zhèn)揚(yáng)相鄰的三市，通過一系列具體行動工程的策劃，明確工程實施期限和操作主體，有效提升南京都市圈的治理水平。

11.12. 南京家庭在揚(yáng)州天樂湖的親子活動 圖｜揚(yáng)州天樂湖度假景區(qū)官網(wǎng)

空間規(guī)劃：各類公共政策協(xié)同平臺的構(gòu)筑

同濟(jì)大學(xué)孫施文教授指出，空間規(guī)劃是一種公共政策。都市圈治理的江蘇實踐，無論是側(cè)重戰(zhàn)略層面的都市圈規(guī)劃，還是偏向行動層面的跨界協(xié)調(diào)規(guī)劃，均展示出公共政策的屬性特征。也就是說，未來要解決什么問題，達(dá)到什么目標(biāo)，都可以借助空間規(guī)劃設(shè)計的若干條政策措施來給予實現(xiàn)。此時的都市圈，不再停留在空間形態(tài)層面，而是疊加各類公共政策，形成“空間+政策”的“政策區(qū)”。都市圈由此也實現(xiàn)了從概念到政策的華麗轉(zhuǎn)身。

未來區(qū)域發(fā)展密碼：都市圈協(xié)同治理

現(xiàn)在，早已告別城市單打獨(dú)斗的年代，未來開啟我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展的密碼，將最終聚焦為都市圈治理。協(xié)同治理的關(guān)鍵，既要認(rèn)認(rèn)真真做好都市圈空間規(guī)劃，又要打好區(qū)域公共政策這張牌，一個都不能少，一個都不能落。特別是區(qū)域公共政策這張牌，在于消除或減弱行政壁壘，疏通要素流動渠道，最終實現(xiàn)多方利益主體的“你情我愿”。

相較于早期的都市圈規(guī)劃，都市圈協(xié)同治理的內(nèi)涵更強(qiáng)調(diào)“多方協(xié)作治理”。這就告訴我們，治理過程中不僅有政府，還要有市場和社會公眾的參與，各方發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會參與的多元治理模式，推動都市圈發(fā)展共同體的形成。