2020年后扶貧開發(fā)政策轉(zhuǎn)型研究

姜會明，張鈺欣，吉宇琴，顧莉麗

(吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 吉林 長春 130118)

一、引 言

改革開放以來，中國政府立足國情，依據(jù)貧困現(xiàn)實(shí)，開展了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助和社保兜底等一系列措施，扶貧開發(fā)工作取得了歷史性成就。按照現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2012～2018年6年間，我國農(nóng)村貧困人口從9899萬人下降到1660萬人，年均減少1373萬人，貧困發(fā)生率也由10.2%下降至1.7%。2020年后中國絕對貧困人口的數(shù)量和比率會更進(jìn)一步下降，但并不意味著貧困的完全消除，相對貧困、多維貧困將成為貧困主要表現(xiàn)方式，中國扶貧開發(fā)的重點(diǎn)和方向?qū)l(fā)生根本性轉(zhuǎn)型，這就要求我們提前謀劃2020年后扶貧開發(fā)政策，以便更好地指導(dǎo)實(shí)踐。

學(xué)術(shù)界對2020年后中國扶貧開發(fā)政策已有關(guān)注。谷樹忠(2016)認(rèn)為，2020年之后的貧困問題應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多個(gè)方面來進(jìn)行綜合考慮。[1]牛勝強(qiáng)(2018)提出，在2020年后，貧困標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步補(bǔ)充與完善，不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)角度，而是要更多地從民生角度加以衡量。[2]李小云、許漢澤(2018)亦認(rèn)為，2020年后新的農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略要考慮城鄉(xiāng)一體化開發(fā)與社會公共服務(wù)一體化。[3]張琦(2016)從理論上闡述了貧困退出機(jī)制，并將河北、甘肅和貴州三個(gè)省份的貧困機(jī)制實(shí)際情況進(jìn)行總結(jié)對比，發(fā)現(xiàn)在構(gòu)建貧困退出機(jī)制時(shí)既存在共同的參考依據(jù)，又在推進(jìn)進(jìn)度與實(shí)施內(nèi)容等方面有所差異。[4]徐曼(2019)指出，在幫助貧困戶脫貧的過程中，要注重脫貧的可持續(xù)性，不僅要實(shí)現(xiàn)貧困戶的脫貧，還要使其致富。[5]

綜上所述，已有的研究探討了貧困內(nèi)涵、減貧治理戰(zhàn)略以及創(chuàng)新反貧困政策等問題，但鮮少有對2020年后扶貧開發(fā)對象和標(biāo)準(zhǔn)、扶貧開發(fā)政策運(yùn)行機(jī)制、扶貧開發(fā)保障體系等系統(tǒng)的理論研究。本文沿用農(nóng)戶需求——政策供給分析框架，借鑒已有研究成果，探索2020年后扶貧開發(fā)的內(nèi)涵及特征，揭示扶貧的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，在調(diào)研基礎(chǔ)上，提出2020年后中國貧困治理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的多維度扶貧政策體系和保障體系，為國家相關(guān)部門制定2020年后扶貧開發(fā)政策提供決策參考。

二、2020年后扶貧開發(fā)政策目標(biāo)選擇

(一)2020年后扶貧開發(fā)基本特征

2020年是我國步入全面建成小康社會之年，根據(jù)現(xiàn)有扶貧標(biāo)準(zhǔn)測算，2020年將實(shí)現(xiàn)貧困人口的全部脫貧。原有的扶貧開發(fā)即將進(jìn)行轉(zhuǎn)型，總的來說主要包括以下3個(gè)基本特征：

1.從主要消除絕對貧困向緩解相對貧困轉(zhuǎn)變。十九大報(bào)告中指出：中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。2020年之后隨著貧困人口的全部脫貧，絕對貧困將不復(fù)存在，并且由于各個(gè)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，貧困的標(biāo)準(zhǔn)將不再統(tǒng)一[6]，貧困的概念將由絕對轉(zhuǎn)為相對，扶貧政策亟需實(shí)現(xiàn)由以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主向經(jīng)濟(jì)發(fā)展與均衡分配銜接的“發(fā)展型社會救助”[6]轉(zhuǎn)變。

2.從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村普遍的絕對貧困問題得以較好的解決，單純地從收入角度、運(yùn)用恩格爾系數(shù)值來衡量農(nóng)村實(shí)際貧困情況顯然是片面的，機(jī)會缺失與能力發(fā)展問題不容忽視。2020年之后，中國農(nóng)村的貧困問題將不再是解決自身溫飽、維持基本生存問題，而是從個(gè)人發(fā)展角度，解決包括教育質(zhì)量、醫(yī)療水平、農(nóng)村公共服務(wù)等方面的發(fā)展需要。基于此，2020年后的扶貧開發(fā)要進(jìn)一步增加貧困群眾主體地位的政策供給，從產(chǎn)業(yè)幫扶、教育提升、醫(yī)療保障、社會保障、人文建設(shè)等多個(gè)角度建立扶貧體系，保證貧困戶的發(fā)展權(quán)、安全權(quán)、選擇權(quán)等“民生權(quán)利”。

3.從重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年，我國城鎮(zhèn)人口為8.3億人，鄉(xiāng)村人口為5.6億人，城鎮(zhèn)化率為59.58%，但因?yàn)閯趧?dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，我國仍存在2.41億人的流動(dòng)人口，導(dǎo)致人戶分離?，F(xiàn)有的城鄉(xiāng)分離的扶貧制度無法扶持人戶分離的貧困人口，一是城鄉(xiāng)扶貧標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，二是城鄉(xiāng)扶貧體系和扶貧措施不一致，這就導(dǎo)致人戶分離人口反貧困治理的真空，因而迫切需要構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的扶貧體系。

(二)2020年后扶貧開發(fā)政策基本原則

2020年中國將全面建成小康社會。扶貧開發(fā)政策要更注重深度扶貧、防止脫貧戶返貧、阻斷貧困戶代際傳遞，構(gòu)建專項(xiàng)、行業(yè)、社會互為融合的扶貧體系，實(shí)施政府、社會、農(nóng)戶參與聯(lián)動(dòng)的脫貧機(jī)制，保證貧困戶、貧困村和貧困縣實(shí)現(xiàn)脫貧后的可持續(xù)發(fā)展。

1.堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接。鄉(xiāng)村振興與產(chǎn)業(yè)扶貧是內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系。農(nóng)民收入問題是“三農(nóng)”問題的核心，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本任務(wù)和最終目標(biāo)。因此要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須首先使農(nóng)民脫貧，持續(xù)增加農(nóng)民收入。產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增加的必由之路，因而實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須先打好產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)扶貧是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村振興是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺的必要路徑。

2.堅(jiān)持扶貧開發(fā)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展有機(jī)結(jié)合。2020年，我國將走向更高水平的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，隨著城鄉(xiāng)深度融合，城鄉(xiāng)之間的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等開始協(xié)調(diào)發(fā)展，這就要求我們謀求城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。減貧對象除了農(nóng)村貧困人口、城鎮(zhèn)貧困人口，也應(yīng)加入城鄉(xiāng)之間人戶分離人口；減貧戰(zhàn)略重心也需從原來的農(nóng)村減貧為主轉(zhuǎn)移為農(nóng)村與城市減貧并重、共同融合推進(jìn)，培育城鄉(xiāng)融合的多維性貧困治理機(jī)制和貧困治理結(jié)構(gòu)。

3.堅(jiān)持外部支持和農(nóng)民自我發(fā)展能力提升有機(jī)統(tǒng)一。面對2020年后多維性相對貧困，既要在貧困治理中發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要?jiǎng)訂T和吸收社會力量協(xié)同發(fā)力，在建立政府、企業(yè)、社會組織多主體參與的外部輸血體系的同時(shí)，要提升貧困農(nóng)民的自我發(fā)展能力，發(fā)掘貧困農(nóng)戶自主脫貧的動(dòng)機(jī)，充分尊重農(nóng)民意愿，以實(shí)現(xiàn)其自我價(jià)值與社會價(jià)值為目標(biāo)，增強(qiáng)貧困地區(qū)與貧困農(nóng)戶造血功能，提高貧困群眾的可持續(xù)脫貧能力和獲得感。

(三)2020年后貧困治理的目標(biāo)

2020年后，低于現(xiàn)有貧困標(biāo)準(zhǔn)以下的絕對貧困人口基本脫貧，但是相對貧困仍然存在。針對相對貧困的存在，2020年后中國貧困治理的目標(biāo)和任務(wù)需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。貧困治理的根本任務(wù)需要與我國社會的主要矛盾相適應(yīng)，即與當(dāng)前我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾相適應(yīng)，因而中國貧困治理的根本任務(wù)應(yīng)著眼于縮小并解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及農(nóng)民內(nèi)部收入不平衡不充分，實(shí)現(xiàn)全社會共同富裕。2020年之后，中國貧困治理應(yīng)以農(nóng)民增收富裕為貧困人口基本目標(biāo)，以基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為貧困區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，以持續(xù)發(fā)展確保脫貧不返貧為貧困戶永久目標(biāo)。到2025年，農(nóng)民收入水平不斷提升，教育、醫(yī)療、住房“三保障”水平不斷提升，農(nóng)村貧困戶的生活幸福指數(shù)顯著提升。[7]隨著貧困地區(qū)發(fā)展的活力和動(dòng)力增強(qiáng)，貧困戶與非貧困戶、貧困區(qū)與非貧困區(qū)之間的收入差異得以緩解、公共服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)居民最終走向共同富裕。到2035年，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、行業(yè)差距、農(nóng)民內(nèi)部差異不平衡矛盾極大緩解，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的差距進(jìn)一步縮小，并最終實(shí)現(xiàn)共建共享的共同富裕。

三、2020年后扶貧開發(fā)對象及標(biāo)準(zhǔn)確定

(一)扶貧開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)確定

在2020 年實(shí)現(xiàn)如期脫貧的前提下，扶貧標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮國家經(jīng)濟(jì)社會承受能力，從縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、農(nóng)民內(nèi)部之間發(fā)展不平衡視角，在充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民從事正常社會活動(dòng)所需要的生存需要的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村居民適當(dāng)?shù)陌l(fā)展需要和適度的享受需要。

生存需要不僅要吃“飽”，更要吃“好”，吃得健康；不僅要日常衣被不缺，還要穿新穿暖；有房可住，實(shí)現(xiàn)“安居夢”，并有必需的家具、通訊器材、家用電器及音像設(shè)備等基本的生活設(shè)施。發(fā)展需要確保農(nóng)村家庭適齡兒童上學(xué)率，不因貧困而輟學(xué)；有一定的醫(yī)療保健支出，生病有院可住，有藥可吃，不因病返貧、因病致貧；2020年后還應(yīng)將農(nóng)村一般社會成員適當(dāng)?shù)陌l(fā)展需要(包括文化、體育、交通、通訊及信息服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)等)和適度享受需要(休閑、娛樂、旅游以及文化等“健康快樂”)納入扶貧內(nèi)容中。

在制定扶貧政策時(shí)，應(yīng)該選擇“恰當(dāng)”的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。目前國際上并沒有統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，比較常見的確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)的方法有3種：一是國際上通行的恩格爾系數(shù)法(聯(lián)合國規(guī)定恩格爾系數(shù)59%以上為絕對貧困類型，50%～59%為溫飽類型，40%～49%為小康類型，20%～40%為富裕類型，20%以下為極度富裕型)。確定農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，假定農(nóng)村非貧困人口恩格爾系數(shù)為0.4，倒推出新的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)=小康水平的基本食品消費(fèi)支出/0.4。二是參照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將上年農(nóng)村居民人均純收入的一定比例直接作為當(dāng)年農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)。三是借鑒新加坡每年按收入最低的20%住戶確定貧困人口進(jìn)行幫扶的經(jīng)驗(yàn)，可按農(nóng)村居民總?cè)丝?0%(多數(shù)國家的扶貧規(guī)模都在總?cè)丝诘?0%以上)確定新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，上述方法確定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)因出發(fā)點(diǎn)不同會有差異，可在對比基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際情況具體靈活選擇采納不同方法。[2]

(二)重新確定扶持對象

在由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變背景下，2020年后扶貧開發(fā)對象需重新確定。大體上包括：一是針對“重點(diǎn)貧困地區(qū)”的進(jìn)一步傾斜政策；二是針對阻斷貧困代際傳遞的內(nèi)源性扶貧政策；三是針對脫貧達(dá)標(biāo)最困難群體(五保戶、低保戶等無勞動(dòng)能力群體)的救濟(jì)兜底政策。

1.貧困縣摘帽后，扶貧重點(diǎn)放在深度貧困地區(qū)。隨著扶貧開發(fā)的推進(jìn)，2020年后貧困縣只剩下少數(shù)深度貧困地區(qū)，國家扶貧工作的重點(diǎn)由面上的集中連片轉(zhuǎn)變?yōu)榱闵⒎植嫉纳疃蓉毨У貐^(qū)和深度貧困鄉(xiāng)村。深度貧困地區(qū)和深度貧困鄉(xiāng)村的確定應(yīng)該分別由省級政府和縣級政府根據(jù)相應(yīng)的扶貧指標(biāo)如人均可支配收入、當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)水平、貧困發(fā)生率等自行確定，并進(jìn)行相應(yīng)的政策幫扶。

2.貧困戶脫貧后，特別關(guān)注因?qū)W、因病、因殘導(dǎo)致的支出型貧困群體。因?qū)W、因病、因殘致貧是造成貧困戶貧困的三大主要原因。因?qū)W致貧是指家庭收入無法支撐越來越高的教育成本而導(dǎo)致的家庭貧困現(xiàn)象。對于所有居民尤其是貧困居民的子女來說，教育是使其提升自我發(fā)展能力，防止貧困代際傳遞的重要舉措，因而對于因?qū)W致貧的貧困群體，國家應(yīng)給予相應(yīng)的助學(xué)補(bǔ)貼。因病致貧是指家庭成員的醫(yī)療支出費(fèi)用超出家庭收入而導(dǎo)致的貧困。因病致貧的貧困戶一部分原因是沒有相應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)而導(dǎo)致無法支付高額的醫(yī)療費(fèi)用，一部分是所發(fā)生的疾病尤其是慢性病并不在報(bào)銷范圍內(nèi)，家庭只能長期支付全額費(fèi)用。由于疾病的不可預(yù)測性和突發(fā)性使得因病致貧的問題將長期存在，因而對于因病致貧的這部分群體應(yīng)給予報(bào)銷比例上的調(diào)整并做好相應(yīng)的防止返貧的應(yīng)對措施。2018年，中國殘聯(lián)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國因貧致殘的人數(shù)下降至169.8萬人，這部分群體與其他貧困群體相比，在就業(yè)上存在一定障礙[8],為了防止這部分群體返貧，需要更多地進(jìn)行殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)。

3.貧困人口脫貧后，更加關(guān)注老幼病殘等持久性貧困人口。農(nóng)村貧困孤寡老人、因酒因賭致貧及“懶漢”群體、貧困殘疾人收入和消費(fèi)都低于貧困標(biāo)準(zhǔn)，屬于持久性貧困群體，這一群體在脫貧過程中難以享受產(chǎn)業(yè)扶貧政策和就業(yè)扶持政策，存在救助政策定位困難、實(shí)施難以到位、返貧風(fēng)險(xiǎn)大等特征。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2018年我國60周歲以上人口為24 949萬人，占總?cè)丝诒戎氐?7.9%，其中65周歲及以上人口為16 658萬人，占總?cè)丝诒戎氐?1.9%，我國早已進(jìn)入老齡化社會。與城市人口相比，農(nóng)村老齡化程度更加嚴(yán)重。2017年人口變動(dòng)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村60歲以上老年人人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?9.92%，與城市人口老齡化的15.36%相比增加了4.56%，且農(nóng)村老年人口中65歲以上居多，占農(nóng)村人口的13.22%。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的不斷外流和城市化率的不斷提升，農(nóng)村空巢老人、孤寡老人不斷增多，其貧困發(fā)生率也很高，是2020年后需要重點(diǎn)關(guān)注的貧困群體。從性別比例看，我國2018年男性人口約為7.14億人，女性人口約為6.82億人，總?cè)丝谛詣e比為106.64(以女性為100)。特別是農(nóng)村地區(qū)，青年女性外流數(shù)量越來越多，單身男性數(shù)量有上升趨勢。單身男性很容易染上懶惰、酗酒、賭博等惡習(xí)，使得這部分群體首先陷入思想上的貧困，養(yǎng)成不求上進(jìn)、得過且過的心理，其貧困狀況難有改觀。

四、2020年后扶貧開發(fā)政策體系構(gòu)建

基于地域資源環(huán)境的差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段、特殊人群的特點(diǎn)以及城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程等多方面因素綜合考慮，站在解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展的社會主要矛盾視角，從集區(qū)域式、精準(zhǔn)式和城鄉(xiāng)融合等多個(gè)維度構(gòu)建2020年后扶貧開發(fā)政策體系。

(一)深度貧困地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)銜接政策

2020年后扶貧開發(fā)政策的制定需與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合。脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實(shí)施的重要前提。2020年后根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅陨疃蓉毨У貐^(qū)為主戰(zhàn)場，以堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展為主線，以率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為主題，充分利用各方面資源和發(fā)揮貧困地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢，迅速迎頭趕上發(fā)達(dá)地區(qū)，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，將扶貧開發(fā)融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，建立可持續(xù)的農(nóng)村減貧長效機(jī)制，為貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興提供更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐，實(shí)現(xiàn)由脫貧向振興轉(zhuǎn)變，為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)力。

1.突出扶貧特色產(chǎn)業(yè)提升，把貧困地區(qū)脫貧與產(chǎn)業(yè)可持續(xù)相結(jié)合。深度挖掘農(nóng)業(yè)多功能性，以競爭力的高低為尺度選擇生產(chǎn)項(xiàng)目，建設(shè)“糧食安全-結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換”、“產(chǎn)業(yè)多元-綠色發(fā)展”聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，結(jié)合食物消費(fèi)升級，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量、品牌，生產(chǎn)“三品一標(biāo)”(無公害、綠色、有機(jī)和地理標(biāo)志)農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展一批名牌產(chǎn)品和馳名商標(biāo)，增加優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。將農(nóng)業(yè)從原本單一的第一產(chǎn)業(yè)拓展到第二第三產(chǎn)業(yè)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，結(jié)合貧困地區(qū)特有農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)村特色風(fēng)情發(fā)展農(nóng)村旅游，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用發(fā)展農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合。

2.牢固樹立和踐行綠色發(fā)展理念，把生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。2020年后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持綠色、可持續(xù)的發(fā)展理念，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。因而貧困地區(qū)需要在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載能力制約下發(fā)揮其特有的資源優(yōu)勢，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防控，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。大幅度提高養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率、化肥農(nóng)藥有效利用率、農(nóng)作物秸稈綜合利用率以及農(nóng)田林網(wǎng)控制率等，努力實(shí)現(xiàn)“一控兩減三基本”的目標(biāo)，使貧困地區(qū)能夠在綠色生產(chǎn)和發(fā)展的條件下獲得相應(yīng)收益。

3.全力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“三大體系”。根據(jù)各地區(qū)以及農(nóng)戶家庭自身稟賦條件引導(dǎo)農(nóng)戶種植適宜的經(jīng)濟(jì)效益較高的農(nóng)產(chǎn)品、改進(jìn)種植方式以及正確選擇外出務(wù)工的地點(diǎn)和職業(yè)等，既要提升貧困農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入，也要提升其非農(nóng)收入，促使農(nóng)民收入穩(wěn)定增長。構(gòu)建一二三產(chǎn)業(yè)高度融合的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，貫徹綠色發(fā)展、低碳高效的原則，以增加農(nóng)民收入和為貧困戶形成產(chǎn)業(yè)幫扶為目標(biāo)提供產(chǎn)業(yè)支撐。構(gòu)建高產(chǎn)出、低能耗的高效率生產(chǎn)體系，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(加工)機(jī)械不斷創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)良品種不斷培育、農(nóng)業(yè)人才不斷增加的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)，不斷延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和供應(yīng)鏈，促進(jìn)“三鏈”轉(zhuǎn)型升級。以資本為紐帶、適度規(guī)模經(jīng)營、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，推動(dòng)新型經(jīng)營主體多元合作發(fā)展，解決農(nóng)民工在城市的社會保障、醫(yī)療保障問題，讓廣大農(nóng)民依靠自身努力徹底走出貧困。進(jìn)一步從推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加大土地承包權(quán)永久性退出探索力度等方面拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加的渠道。

(二)支出型貧困群體實(shí)施城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展政策

深化戶籍制度改革，縮小農(nóng)村居民與城市居民在醫(yī)療、教育、住房等方面的差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、社保一體化，通過教育和健康扶持積累和提升人力資本，輔之信貸政策來提升一般貧困人口向上流動(dòng)的可行能力，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的貧困救助體系。積極面對大量農(nóng)村居民的城市化，解決好農(nóng)民市民化過程中可能存在的民生問題，尤其是一部分退出土地承包的農(nóng)民貧困問題，健全城鄉(xiāng)救助制度的一體化建設(shè)。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證城鄉(xiāng)之間要素的順利流通，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制[8]，推動(dòng)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的四化同步互動(dòng)發(fā)展，推進(jìn)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系形成，實(shí)現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。

1.向人力資本投資，阻斷貧困的代際傳遞。優(yōu)化學(xué)?？臻g布局，在縣域內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，公平配置教育資源，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村幼兒園、小規(guī)模學(xué)校、寄宿制學(xué)校、完全小學(xué)、初高中等布局，保障適齡兒童就近接受義務(wù)教育的權(quán)利。積極發(fā)展深度貧困地區(qū)學(xué)前教育。學(xué)前教育是兒童時(shí)期智力發(fā)展的關(guān)鍵，尤其是貧困地區(qū)，由于師資的欠缺和家長的認(rèn)知缺陷，學(xué)前兒童無法得到良好的學(xué)前教育，因而應(yīng)科學(xué)規(guī)劃幼兒園布局，創(chuàng)造貧困區(qū)學(xué)前兒童入學(xué)條件。強(qiáng)化農(nóng)民工的技能培訓(xùn)，加大對農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)的補(bǔ)貼，為農(nóng)民工提供社會保障體系，增強(qiáng)脫貧人口自我發(fā)展能力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，穩(wěn)步提升貧困人口的綜合素質(zhì)和發(fā)家致富能力，防止各種返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.豐富農(nóng)民生活，全面提升貧困地區(qū)文化建設(shè)水平。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是為了保障滿足居民基本生存的需要，不斷提升其物質(zhì)生活條件，在物質(zhì)需要得到滿足之后，人們的精神需求也需要極大地豐富和滿足。貧困地區(qū)居民受教育程度普遍較低，為了加強(qiáng)其文化教育，提升文化水平，應(yīng)進(jìn)一步完善貧困地區(qū)公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，增加農(nóng)村圖書館和讀書室，建立農(nóng)村文化交流中心，根據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)、生活的基本特征，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜牧養(yǎng)殖等方面書籍的閱讀，做到理論與實(shí)踐相結(jié)合。

3.加快覆蓋城鄉(xiāng)的分級診療制度建設(shè)，改善貧困地區(qū)醫(yī)療健康服務(wù)能力。按照市、縣、鄉(xiāng)三級制度加強(qiáng)三級醫(yī)院與縣級醫(yī)院、縣級醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院(社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心)之間的遠(yuǎn)程診療信息系統(tǒng)建設(shè)，從普通門診到重大疾病、從確診到后期治療，做到城鄉(xiāng)之間醫(yī)療溝通無障礙，節(jié)約治療時(shí)間。同時(shí)，擴(kuò)大農(nóng)村居民新農(nóng)合的覆蓋范圍和報(bào)銷比例，完善異地報(bào)銷制度，切實(shí)提高農(nóng)村居民醫(yī)療保障服務(wù)，減少因病致貧、因病返貧的發(fā)生率。按照“生態(tài)宜居”的要求，還原鄉(xiāng)村的綠水青山，提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量，減少因環(huán)境而導(dǎo)致的發(fā)病率，保證農(nóng)村居民身體健康，對農(nóng)村生活垃圾、生活污水、牲畜糞便、農(nóng)村附近工廠的廢氣、廢水和排放物等進(jìn)行大力度治理。

(三)持久性貧困人口實(shí)施精準(zhǔn)滴灌式扶貧政策

開發(fā)式扶貧的方式適用于大部分具有勞動(dòng)能力、能夠自力更生的貧困群體，但是也有一部分貧困戶喪失勞動(dòng)能力，缺乏自我“造血”條件，針對這部分持久性貧困群體只能實(shí)行精準(zhǔn)的滴灌式扶貧政策。喪失勞動(dòng)能力的貧困群體包括農(nóng)村孤寡老人、因病因?yàn)?zāi)而導(dǎo)致的喪失勞動(dòng)能力的群體以及先天性殘疾人等。滴灌式扶貧政策需要就以上貧困群體的不同特征分別進(jìn)行精準(zhǔn)的救濟(jì)式扶貧，確保其能夠解決基本溫飽問題。

1.積極探索建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的養(yǎng)老保障制度。探索可持續(xù)的家庭和社會共同養(yǎng)老的模式，建立健全農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)體系。形成留守老人的一部分原因是其不適應(yīng)城市生活，有著濃厚的“戀鄉(xiāng)”情結(jié)；另一部分原因是家庭內(nèi)部的分工，為了幫助兒女分擔(dān)重?fù)?dān)，替兒女照看孩子，使得農(nóng)村老人的生活負(fù)擔(dān)加重。對于這部分有子女的生活困難的留守老人，除了政府正常的養(yǎng)老補(bǔ)貼和貧困補(bǔ)貼外，需要其子女履行經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)的義務(wù)，并鼓勵(lì)子女增加回家次數(shù)，給予老年人精神上的慰藉。而對于農(nóng)村孤寡老人來說，則需要加大關(guān)愛力度，經(jīng)濟(jì)上增加養(yǎng)老補(bǔ)貼，生活上村委會需建立農(nóng)村留守老人關(guān)愛巡視探訪制度，定期探訪留守老人，也可與社會志愿服務(wù)合作，提供精神或物質(zhì)上的幫助。

2.解決因病因?yàn)?zāi)致貧返貧。健全城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度，增加重大疾病醫(yī)療的報(bào)銷比例和報(bào)銷范圍，加強(qiáng)地方疾病防控力度，從預(yù)防和治療兩個(gè)方面有效解決因病致貧返貧的問題。普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)殖保險(xiǎn)，增加保險(xiǎn)品種，提高保險(xiǎn)額度，在動(dòng)植物疫病防控方面加強(qiáng)社會化服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或牲畜養(yǎng)殖的防災(zāi)抗災(zāi)能力。鼓勵(lì)居民購買財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、個(gè)人意外險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)，提高居民防患于未然的意識，增加居民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。對于已經(jīng)遭遇重大困難的家庭，政府需成為貧困戶“最后的安全網(wǎng)”[9]，予以經(jīng)濟(jì)上以及精神上的緊急救助，防止其產(chǎn)生重大心理創(chuàng)傷。

3.解決殘疾人貧困。提高殘疾人社會福利待遇，專設(shè)殘疾人服務(wù)通道和服務(wù)設(shè)施，繼續(xù)完善困難殘疾人低保,扶持和發(fā)展慈善事業(yè)等社會救助政策和困難殘疾人生活補(bǔ)貼、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼等保障制度。將殘疾人康復(fù)費(fèi)用納入醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷范圍，減輕殘疾人康復(fù)費(fèi)用支出負(fù)擔(dān)。鼓勵(lì)社會大眾共同關(guān)愛殘疾人群體，建立社會公益性的殘疾人關(guān)愛組織或基金機(jī)構(gòu)，綜合考慮殘疾人勞動(dòng)能力、文化水平等方面的要素，免費(fèi)為其提供相應(yīng)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，在其就業(yè)創(chuàng)業(yè)時(shí)為其開通綠色通道，幫助其實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。[8]

五、2020年后扶貧開發(fā)保障體系

2020年全面建成小康社會，意味著我國按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，絕對貧困將終結(jié)，但相對貧困、支出貧困、多維貧困將長久存在，為此，貧困治理需要具有可持續(xù)性，應(yīng)長期有效地幫助貧困群體穩(wěn)定脫貧。針對當(dāng)前碎片化的貧困治理狀態(tài)，2020年后扶貧開發(fā)政策的制定及實(shí)施需要有完善的制度支持才能有序高效地推進(jìn)，需要有可持續(xù)的投入體系保障，需要有一批素質(zhì)過硬的人才隊(duì)伍去實(shí)施，需要共建共享多元主體扶貧協(xié)調(diào)機(jī)制。

(一)構(gòu)建扶貧開發(fā)制度保障體系

發(fā)揮政府調(diào)控職能，統(tǒng)籌力量，整合資源，強(qiáng)化要素支持，構(gòu)建扶貧攻堅(jiān)制度供給，培育貧困人口持續(xù)“造血”的能力，建立起可持續(xù)的脫貧機(jī)制。

1.多元主體共同參與扶貧合作治理。在一個(gè)國家、一個(gè)社會中，扶貧并不是一方主體的責(zé)任，而是需要包括政府、企業(yè)、社會組織等多方主體的共同參與。政府除了制定直接有利于貧困戶的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策，也可通過減免有關(guān)扶貧捐贈的稅收來鼓勵(lì)社會各方參與到扶貧中來。企業(yè)在整個(gè)扶貧過程中也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任。一方面企業(yè)可以根據(jù)市場需求，在需要?jiǎng)趧?dòng)力的時(shí)候，傾向于向貧困戶提供崗位；另一方面企業(yè)要發(fā)揮其自身經(jīng)濟(jì)功能和優(yōu)勢，帶動(dòng)貧困縣、貧困村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧。社會組織具有公益性質(zhì)，可以在募集資金、文化建設(shè)、科技推廣等方面發(fā)揮作用。扶貧治理過程中，各方參與主體既要相互合作、利益共享，又要明確各自職責(zé)范圍，不越位，也不缺位，共同推進(jìn)貧困戶脫貧。

2.加強(qiáng)基層社會組織建設(shè)。充分利用基層社會組織的群眾基礎(chǔ)，發(fā)揮基層社會組織在扶貧開發(fā)中的作用，通過基層組織了解扶貧脫貧過程中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧。加強(qiáng)基層社會組織的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，通過基層網(wǎng)站、新媒體公眾號等方式進(jìn)行相關(guān)扶貧政策的宣傳及公開資料的展示，提高居民的政策認(rèn)知和認(rèn)可度。推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，著力為社會參與可持續(xù)扶貧提供機(jī)會和條件，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高教育醫(yī)療等公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

3.推進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合。縮小城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，解決人戶分離人口的貧困認(rèn)定和后期貧困補(bǔ)貼問題，保障流動(dòng)人口的社會福利水平。鼓勵(lì)資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，共同參與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)[10]，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈做精、做優(yōu)、做強(qiáng)。

(二)構(gòu)建脫貧人才保障體系

人是政策的制定者，也是政策的實(shí)踐者。完善、健全的人才使用機(jī)制是決定扶貧開發(fā)工作成敗的關(guān)鍵。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民區(qū)別于城市，具有其獨(dú)特的風(fēng)土人情，因而需要一支真正懂得“三農(nóng)”、熱愛“三農(nóng)”的人才隊(duì)伍。

1.倡導(dǎo)扶貧人才下沉，城鄉(xiāng)資源共享。倡導(dǎo)各行各業(yè)的專業(yè)人才、高校畢業(yè)生等走進(jìn)貧困地區(qū)，既可作為基層公職人員為扶貧出謀劃策，也可彌補(bǔ)貧困地區(qū)教育、醫(yī)療等方面人才的欠缺，但同時(shí)政府應(yīng)為愿意留在貧困地區(qū)的人才提供經(jīng)濟(jì)、生活上的保障，使其在盡心扶貧的同時(shí)無后顧之憂。

2.優(yōu)化人才引進(jìn)政策，“留得住”和“引進(jìn)來”相結(jié)合。依照優(yōu)惠政策積極引進(jìn)各類科技人才，將科技人才留下來，利用科技人才的技術(shù)技能水平來改變貧困落后的面貌；利用科技人才具備的高文化素質(zhì)水平來改變貧困地區(qū)落后的人員素質(zhì)面貌；利用科技人才掌握的專業(yè)理論知識及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為貧困地區(qū)出謀劃策，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)。

3.制定適合本地的勞動(dòng)力返鄉(xiāng)就業(yè)政策制度。拓寬扶貧資金供給渠道，鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入農(nóng)村，打造“農(nóng)村半小時(shí)就業(yè)服務(wù)圈”，積極推進(jìn)農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級提供充足的勞動(dòng)力資源。加快提升貧困地區(qū)公共服務(wù)水平，組織開展陽光工程、電商知識培訓(xùn)，進(jìn)行有針對性的服務(wù)供給。全面促進(jìn)就業(yè)流動(dòng)，改善當(dāng)?shù)刎毨Лh(huán)境，讓有勞動(dòng)能力且有勞動(dòng)意愿的貧困人口有增長收入的機(jī)會。[10]

(三)強(qiáng)化可持續(xù)的投入保障體系

根據(jù)“統(tǒng)一規(guī)劃、集中投入、渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各計(jì)其功、形成合力”的原則，拓寬資金籌集渠道，整合各類扶貧資金，統(tǒng)籌使用，合理分配，提高資金利用率。

1.強(qiáng)化財(cái)政投入保障機(jī)制。財(cái)政資金支出比例向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜，特別是農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入要不斷加大；鄉(xiāng)村人才引進(jìn)政策方面的優(yōu)惠力度也需要財(cái)政資金的支持；各地方政府債券發(fā)行與項(xiàng)目融資所得可用于扶貧開發(fā)領(lǐng)域。

2.拓寬扶貧資金籌集渠道。鼓勵(lì)政府與社會各方主體合作，充分發(fā)揮各主體的資源優(yōu)勢，盤活社會資金，共同助力鄉(xiāng)村振興與扶貧開發(fā)。扶貧小額貸款資金?？顚Ｓ茫试S農(nóng)戶以宅基地、土地承包權(quán)等作為抵押物進(jìn)行貸款，拓寬農(nóng)戶貸款方式與貸款渠道。

3.提高扶貧資金的使用效率。在扶貧資金的撥付及使用過程當(dāng)中，協(xié)調(diào)好扶貧項(xiàng)目各部門的工作與職責(zé)，避免出現(xiàn)扶貧資金重復(fù)投入，造成資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。同時(shí)，有針對性地分配扶貧資金，杜絕不同貧困地區(qū)平均分配。要根據(jù)貧困地區(qū)的實(shí)際以及扶貧項(xiàng)目的狀況分配資金，提高扶貧資金的使用效率。