“一帶一路”能源合作的法律風(fēng)險及其防范

蔡亞琦（西北政法大學(xué)國際法學(xué)院）

自2013年習(xí)近平總書記提出“一帶一路”倡議以來，我國與“絲綢之路”沿線國家開展的一系列能源項目逐步順利落地，合作成果收獲頗豐。2015年我國政府發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》后，極大地促進了我國與沿線國家雙多邊能源合作機制的建立與“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系的成立。目前，中國與中東國家以中阿合作論壇為基礎(chǔ)、以石油等資源為紐帶的能源合作發(fā)展迅速，形成“一帶一路”建設(shè)的重要支點。中亞也在“一帶一路”能源合作中扮演重要角色，已建成的中哈原油管道、中國—中亞天然氣管道成為中國西北方向重要的能源戰(zhàn)略通道：中哈原油管道2019年上半年已向國內(nèi)輸送原油559萬噸，截至2019年6月30日，中哈原油管道累計進口原油1.26億噸；2018年中亞天然氣管道向中國輸氣474.93億標(biāo)方，同比增長23.08%。另一方面，作為非洲第一大貿(mào)易伙伴國，中國與非洲國家的能源合作上升至新的發(fā)展階段，2018年中非合作論壇的召開推動了中非能源合作中心的設(shè)立，也打開“南南合作”的新局面。在與東盟的合作中，中緬原油運輸管道的二次開通展現(xiàn)出中國—東盟命運共同體的堅實力量，帶動了“中國—東盟清潔能源能力建設(shè)計劃”的順利開展。中俄之間跨境能源通道建設(shè)平穩(wěn)運行，能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，能源合作模式不斷創(chuàng)新，中俄原油管道已成為我國四大能源戰(zhàn)略通道之一。

在最新公布的《BP世界能源統(tǒng)計年鑒2019》中，全球能源需求在2018年增長2.9%。作為最大的發(fā)展中國家，中國對全球能源需求總量增長所作的貢獻不可小覷，在石油、天然氣、電力與可再生能源等各項需求的增長中均有突出表現(xiàn)，表明我國能源市場蘊含巨大潛力?！耙粠б宦贰蹦茉春献鞯谋匾耘c穩(wěn)定性對我國合理開發(fā)利用沿線國家豐富的能源資源、加強能源全球聯(lián)系并深化“一帶一路”建設(shè)舉足輕重，同時在保障能源內(nèi)需與進出口安全、持續(xù)提供經(jīng)濟增長動力等方面也起到關(guān)鍵作用。當(dāng)前，我國在開展“一帶一路”能源合作的過程中存在諸多法律風(fēng)險，為我國國內(nèi)外能源投資與流通埋下安全隱患。正視能源合作實踐中的發(fā)展困境、正確處理與沿線國家的能源外交關(guān)系，對完善“一帶一路”能源合作機制、樹立多邊合作機制的良好典范具有深遠影響。

“一帶一路”能源合作面臨的法律風(fēng)險

（一）地緣政治危機引發(fā)海外投資風(fēng)險

中東、中亞、東南亞和非洲等地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，是油氣資源富集區(qū)，更是全球主要的油氣供應(yīng)基地和能源大國的必爭之地。但這些地區(qū)的民族與宗教問題復(fù)雜，某些地區(qū)政治沖突不斷，再加上西方國家的打擊或干預(yù)，致使一些國家社會狀態(tài)不太穩(wěn)定?！耙粠б宦贰蹦茉春献骶劳杏诨A(chǔ)設(shè)施，而此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模較大，通常由當(dāng)?shù)卣苿踊驀H社會援建，因而易受地緣政治影響。例如，中緬油氣管道的建設(shè)就帶有濃烈的地緣政治色彩——隨著緬甸國內(nèi)政局的波動，中緬油氣管道工程一波三折，經(jīng)過多年磋商才得以順利完工并投入使用；2015年斯里蘭卡新總統(tǒng)上任后轉(zhuǎn)變外交政策，對中企投資的多個重要項目重新審查，其中科倫坡港口城項目的停工使中企遭受巨大損失。地緣政治可能引發(fā)的不確定性致使我國企業(yè)在“一帶一路”沿線地區(qū)開展能源合作存在較高的投資風(fēng)險，且該類風(fēng)險多以法律的形式表現(xiàn)出來，一旦發(fā)生，大多無法挽回。

（二）能源民族主義導(dǎo)致政策優(yōu)勢受限

據(jù)我國2017年發(fā)布的《世界能源藍皮書：世界能源發(fā)展報告》所述，自2008年金融危機以來，全球能源民族主義有所抬頭。能源民族主義的突出表現(xiàn)在于國有化和本國利益最大化，其實質(zhì)是發(fā)展與競爭。近年來面對外國企業(yè)大刀闊斧的能源投資與并購，不少東道國擔(dān)心國家資源流失，紛紛頒布政策或法律采取限制措施。目前仍為石油輸出國組織歐佩克成員的厄瓜多爾（2020年1月將退出歐佩克）在2006年頒布石油改革方案，要求外國石油公司將石油溢價收入的50%上交給厄國政府，并就已簽署的石油合同重新談判。隨著近日厄國政府燃油補貼的終止，其國內(nèi)成品油的價格持續(xù)上漲。委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、尼日利亞與哈薩克斯坦等國也出臺了類似的能源國有化政策來保障國內(nèi)重要的戰(zhàn)略資源，對外國投資者實行高稅收、限制利潤分配等制約手段，沖擊世界能源市場。我國國有油氣企業(yè)在“一帶一路”的政策優(yōu)勢下以能源合作的方式對東道國進行的投資行為，往往被東道國視為中國政府的行為，加上西方流傳的“中國威脅論”，引起東道國諸多恐慌，增加了能源合作的政治與經(jīng)濟風(fēng)險。

（三）氣候變化加劇合作環(huán)保壓力

“一帶一路”能源合作主要以石油、天然氣等自然資源為主，在開采、運輸、提煉與使用的過程中會對生態(tài)環(huán)境造成或多或少的污染。

受到氣候變化的影響，國際社會開始普遍關(guān)注能源開采對環(huán)境形成的負面壓力，限制化石燃料的開采與碳排放的呼聲逐漸得到廣泛響應(yīng)：1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立了發(fā)達國家與發(fā)展中國家在應(yīng)對氣候變化、推進節(jié)能減排中承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則；1997年《京都議定書》首次以國際法的形式對特定國家的特定污染物排放量作出定量限制，要求發(fā)達國家從2005年開始承擔(dān)減少碳排放量的義務(wù)，而發(fā)展中國家則從2012年開始承擔(dān)減排義務(wù)；2016年《巴黎協(xié)定》要求歐美等發(fā)達國家繼續(xù)率先減排并開展絕對量化減排、中印等發(fā)展中國家根據(jù)自身情況提高減排目標(biāo)、最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家可編制和通報反映自身特殊情況的關(guān)于溫室氣體排放發(fā)展的戰(zhàn)略、計劃和行動。根據(jù)以上框架條約，除了我國作為發(fā)展中國家需要承擔(dān)《巴黎協(xié)定》規(guī)定的適量減排義務(wù)外，歐美等發(fā)達國家承擔(dān)了較重的減排任務(wù)，相當(dāng)程度上增加了其國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的成本。因此，許多國家試圖通過對各國出口產(chǎn)品征收碳稅的方式來彌補本國減排造成的損失，甚至謀求設(shè)立碳關(guān)稅政策。實施碳稅政策雖然有助于減少環(huán)境污染，但不利于東道國吸引外資。對于我國開展能源國際合作來說，無論是支付碳稅還是斥巨資提高生產(chǎn)技術(shù)進行工業(yè)環(huán)境改革，都將增加合作成本、影響合作收益、降低合作的吸引力與競爭力。

（四）涉外法律人才稀缺

參與“一帶一路”能源合作的沿線國家眾多，分屬不同的法律體系，法律制度與意識形態(tài)的差異較大。與我國西南接壤的東南亞、南亞等國家法制化程度普遍較低，不僅國家法律法規(guī)體系不健全，執(zhí)行也存在很大的隨意性；中亞五國的法律政策往往通過總統(tǒng)令頒布，受主觀因素影響頗多，且政策法規(guī)容易隨著政府的換屆而發(fā)生變化；更有一些國家因國內(nèi)政治歷史等因素，其部分法律屬于國家機密，不予以公開。這就使得能源國際合作難上加難，由合作產(chǎn)生的風(fēng)險也根本無法預(yù)測。我國在能源國際合作方面缺乏國際化的法律高端人才。與世界石油巨頭?？松梨?、荷蘭皇家殼牌等公司相比，我國能源企業(yè)開展國際合作的經(jīng)驗不足，缺乏盤活國際資產(chǎn)、對并購資產(chǎn)進行優(yōu)化整合和商務(wù)運作等操作經(jīng)驗，再加上國際化法律人才儲備的欠缺，精通跨境能源合作項目之合規(guī)與風(fēng)控的高端人才較少，限制了我國開展“一帶一路”能源國際合作的市場，影響投資與并購進程。

應(yīng)對“一帶一路”能源合作風(fēng)險的防范措施

（一）密切關(guān)注國際形勢變化，做好投資風(fēng)險防控工作

我國能源企業(yè)在開展能源國際合作前，應(yīng)當(dāng)對合作國及相關(guān)的國際形勢保持敏感，有效預(yù)測未來合作中可能出現(xiàn)的政治風(fēng)險與政策制約。無論是地緣政治危機還是能源民族主義上升，歸根結(jié)底都在于東道國國內(nèi)與周邊地區(qū)的政治局勢變化。這要求中國企業(yè)“走出去”時未雨綢繆，對東道國的國情及投資環(huán)境進行客觀評估，及時有效地識別合規(guī)風(fēng)險，作好風(fēng)險防控與應(yīng)急預(yù)案，甚至能夠基于各國不同的國情擬定具有國家特色、符合實際需求的合作細案；在合作過程中積極主動地與當(dāng)?shù)卣畽C構(gòu)及合作伙伴溝通交流，搭建平等的對話與磋商機制，建立良好的企業(yè)形象，盡可能保證業(yè)務(wù)順利推進。合作各方還應(yīng)當(dāng)重視政策性保險與商業(yè)性保險的保障作用，特別是依托政策性保險機構(gòu)，即中國出口信用保險公司，轉(zhuǎn)移分散企業(yè)海外投資經(jīng)營所面臨的相關(guān)風(fēng)險，為參與“一帶一路”建設(shè)提供更加堅實的保障。

（二）加快建立戰(zhàn)略石油儲備體系，控制能源對外依存度

《2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報告》顯示，我國石油和天然氣的對外依存度快速攀升，石油對外依存度升至69.8%，天然氣對外依存度升至45.3%。預(yù)計今年我國的石油對外依存度還將繼續(xù)上升，原油和石油的對外依存度有望雙雙突破70%。我國基礎(chǔ)能源對外依存度居高不下暗示著我國能源安全存在巨大隱患，特別是眾多能源企業(yè)投身“一帶一路”能源合作之后，我國能源進口渠道逐漸多元化、進口量節(jié)節(jié)攀升，受國際能源供應(yīng)狀態(tài)和地緣政治影響的不確定性也不斷增加。鑒于以上不利因素，在加大國內(nèi)能源勘探力度、提高能源自給能力的同時，更應(yīng)重視擴大國家戰(zhàn)略石油儲備。依據(jù)《國家石油戰(zhàn)略中長期規(guī)劃》，2020年以前，我國將形成相當(dāng)于100天石油凈進口量的儲備總規(guī)模，達到國際能源署設(shè)定的一國石油儲備安全消費量為90天的標(biāo)準(zhǔn)線。雖然在石油技術(shù)和新型替代能源持續(xù)發(fā)展的情況下，業(yè)內(nèi)對是否需要建立90天的石油戰(zhàn)略儲備存在一定爭議，但完善我國石油儲備、降低能源對外依存度，在緊急情況下不受制于人，對于減少國際地緣地治和能源民族主義對我國能源安全的威脅有著戰(zhàn)略意義。

（三）落實國際減排承諾，多途徑緩解減排壓力

我國政府應(yīng)繼續(xù)以負責(zé)任的態(tài)度，在氣候變化國際談判中發(fā)揮積極、建設(shè)性作用，加強與各國在氣候變化領(lǐng)域的多層次磋商與對話；深度參與全球氣候治理，落實《巴黎協(xié)定》成果，推動《京都議定書》多哈修正案早日生效。一方面，應(yīng)加強國內(nèi)森林、草原與其他碳匯，整體減小碳排放壓力；加快建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場，利用市場機制優(yōu)化配置碳排放的空間資源。另一方面，在跨國能源合作的基礎(chǔ)建設(shè)中控制合作成本，努力提高工業(yè)技術(shù)，減少環(huán)境污染；加大對水能、風(fēng)能與核電等清潔能源項目的投資力度。相對于傳統(tǒng)能源行業(yè)，清潔能源項目受政治、環(huán)境等因素的干擾較小，能夠較好地緩解國際能源合作帶來的各方面壓力，應(yīng)對未來的碳排放、碳關(guān)稅等節(jié)能要求，促進國內(nèi)外環(huán)境與資源的可持續(xù)發(fā)展。

（四）接納東道國法律，促進高端國際法人才交流

在“走出去”參與跨國合作的道路上，規(guī)避東道國法律風(fēng)險是一個老生常談的話題。隨著國際多元化格局的形成，我國能源企業(yè)應(yīng)勇于接納、“擁抱”當(dāng)?shù)胤?，了解東道國的社會文化與法治差異，熟悉并遵守當(dāng)?shù)胤?，嘗試用當(dāng)?shù)氐霓k法解決當(dāng)?shù)氐姆杉m紛，主動建立一套適用于東道國的法律沖突協(xié)調(diào)體系；從企業(yè)內(nèi)部出發(fā)，將符合國際能源合作參與國法律制度的合規(guī)要求與風(fēng)險防御機制納入企業(yè)的各個職能部門，對各部門業(yè)務(wù)的合規(guī)性進行有效管控。除此之外，要搭乘政策的“順風(fēng)車”，加快培養(yǎng)涉外高端法律人才，為“一帶一路”能源合作提供充分的智力支持。例如，搭建高校、企業(yè)與政府三方合作的人才培養(yǎng)平臺，注重跨國人才的實務(wù)訓(xùn)練與互換交流；切實發(fā)揮中介法律服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)勢，聯(lián)結(jié)、整合人力資源，建立穩(wěn)固、高效、可靠的跨境合規(guī)、風(fēng)控法律服務(wù)團隊，以此提升“一帶一路”能源合作發(fā)展水平，降低法律風(fēng)險。