村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制探索與創(chuàng)新

胡勇

（天津市西青區(qū)第一規(guī)劃管理所，天津 300380）

一、村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃概述

經(jīng)過多年發(fā)展，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入深化調(diào)整、深度變革、深入轉(zhuǎn)型階段。村域空間在土地利用上，農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置存在小、散、不專的問題，制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的根本性問題，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

二、村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制存在的問題

（一）現(xiàn)行規(guī)劃比例尺小，難以指導(dǎo)村級(jí)規(guī)劃的具體實(shí)踐

《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》未對(duì)村級(jí)土地利用總體規(guī)劃作強(qiáng)制性安排，導(dǎo)致村級(jí)規(guī)劃的可用資料缺乏。現(xiàn)行村級(jí)規(guī)劃往往采用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)數(shù)據(jù)，即比例尺為 1:10000 的工作底圖和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，其圖件比例尺較小，精度較低，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容較粗疏概略，深度不足，難以指導(dǎo)和規(guī)范村莊管理。

（二）現(xiàn)行規(guī)劃用地分類不合理，難以滿足村級(jí)規(guī)劃的需求

2014年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《村莊規(guī)劃用地分類指南》，這是我國(guó)在村莊規(guī)劃用地分類上的一次跨越式探索。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，村莊產(chǎn)業(yè)趨于多元化，以至各村莊土地類型差異愈加明顯，現(xiàn)行村級(jí)用地分類難以按照全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一指導(dǎo)執(zhí)行。主要問題包括：一是部分用地尚未歸納定義范圍，如紀(jì)念廣場(chǎng)和公墓等特殊功能和新功能用地在現(xiàn)行村級(jí)規(guī)劃用地分類中還未被定義；二是部分用地分類界定過于粗略，如現(xiàn)行分類指南中將包括宗教、衛(wèi)生、文體、教育、公共管理等村莊公共服務(wù)設(shè)施用地簡(jiǎn)單統(tǒng)一地界定為小類“村莊公共服務(wù)設(shè)施用地”。

（三））相關(guān)規(guī)劃矛盾沖突，村級(jí)尺度難以落地

當(dāng)前很多地區(qū)在做村級(jí)規(guī)劃時(shí)會(huì)出現(xiàn) “規(guī)劃打架”現(xiàn)象，如原國(guó)土資源部門編制的村級(jí)土地利用規(guī)劃、農(nóng)業(yè)部門編制的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃以及住建部門編制的村莊規(guī)劃等各類規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)各有不同，造成村級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)、基礎(chǔ)、用地空間布局以及管控規(guī)則等沖突較大，不易統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

三、村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的創(chuàng)新策略

（一）采用大比例尺基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為底圖，實(shí)現(xiàn)用地安排精細(xì)化

村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃由于空間尺度變小，其底圖應(yīng)采用比例尺更大的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。包括村土地利用規(guī)劃圖、土地利用現(xiàn)狀圖以及其他相關(guān)規(guī)劃圖件等村級(jí)規(guī)劃圖件，適宜選用1：2000 比例尺或精度更高的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)際操作可根據(jù)規(guī)劃對(duì)象的行政區(qū)域面積大小適當(dāng)調(diào)節(jié)。具備條件的村莊 , 如城鄉(xiāng)接合部地區(qū)、城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊可采用 1: 500 比例尺基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）完善村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范編制規(guī)程的統(tǒng)一化

建立統(tǒng)一的村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃用地分類體系，是提升村級(jí)空間規(guī)劃質(zhì)量的重要舉措。在現(xiàn)行《村莊規(guī)劃用地分類指南》的基礎(chǔ)上，需要針對(duì)性地進(jìn)行新增分類、細(xì)化分類、擴(kuò)展定義等合理優(yōu)化。優(yōu)化過程須要注意：一是保持三大類用地不變，以保證協(xié)調(diào)各層次空間規(guī)劃和管理不受影響；二是所采用的分類標(biāo)準(zhǔn)要考慮用地性質(zhì)、建設(shè)情況、產(chǎn)權(quán)情況等因素的影響；三是根據(jù)村莊具體情況，面向土地開發(fā)治理優(yōu)化分類，提高用地分類細(xì)化程度，全面考慮特殊用地和新功能用地。

對(duì)于村土地應(yīng)進(jìn)行有計(jì)劃的拆遷，秉著資源利用效率最大化、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、便民利民也有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則。整合村落，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的散戶，逐步進(jìn)行遷并。優(yōu)化住宅地、農(nóng)用地和建設(shè)地的分布結(jié)構(gòu)，形成生產(chǎn)力、布局相適應(yīng)的區(qū)域組織形式。城鄉(xiāng)融合模式：針對(duì)現(xiàn)在的農(nóng)村，主要是老人和孩子在家里，青壯年勞動(dòng)力一般都會(huì)選擇外出務(wù)工，這說明農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力傾向于城市發(fā)展就業(yè)，并且很有可能選擇在城鎮(zhèn)地區(qū)定居，這便會(huì)造成原有的農(nóng)村住宅用地閑置。因此應(yīng)綜合考慮村民意愿、耕地保有量情況、人口數(shù)量占比等因素，合理分配城鄉(xiāng)結(jié)合地的構(gòu)成比例，對(duì)各項(xiàng)用地指標(biāo)申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格審查和把控。

（三）以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源空間布局優(yōu)化配置

資源環(huán)境承載力決定著國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)界限。土地資源開發(fā)利用如果忽視資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，不尊重資源環(huán)境的客觀要求，將嚴(yán)重影響國(guó)土資源空間規(guī)劃的可行性、合理性和科學(xué)性，最終會(huì)破壞環(huán)境和資源，阻礙土地利用的可持續(xù)發(fā)展。因此編制村級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)和前提，適當(dāng)安排調(diào)整區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)活動(dòng)和環(huán)境整治活動(dòng)的強(qiáng)度與深度，使其控制在資源環(huán)境可承載的合理范圍內(nèi)。

（四）大力扶持當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)，引進(jìn)高新技術(shù)

1.發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，打造當(dāng)?shù)仄放?/p>

一方面要充分利用村當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，大力推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？梢越柚盎ヂ?lián)網(wǎng)＋農(nóng)業(yè)”新模式，通過建設(shè)集草莓種植、觀光、采摘、農(nóng)家舍等為一體的特色鄉(xiāng)村生態(tài)園，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。另一方面可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)幫扶農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)模式，利用企業(yè)的經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)農(nóng)戶致富的同時(shí)，也為企業(yè)帶來一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)資源，最終實(shí)現(xiàn)雙贏。

2.利用科技幫農(nóng)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率

在因地制宜，種植適合當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境作物的基礎(chǔ)上，要嘗試引進(jìn)高新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)科技興農(nóng)。如通過將物聯(lián)網(wǎng)與農(nóng)業(yè)相結(jié)合，可以利用實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)測(cè)作物生長(zhǎng)狀況，減少了人力資源浪費(fèi)和相應(yīng)成本；通過大數(shù)據(jù)計(jì)算處理農(nóng)作物相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，可以及時(shí)防治病蟲害以及疾病感染問題等。

（五）提高村民對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的參與度

在實(shí)際進(jìn)行村的國(guó)土空間規(guī)劃編制環(huán)節(jié)中，讓村民全面知情利弊，帶動(dòng)村民參與積極性是十分重要的，有利于解決規(guī)劃過程中可能出現(xiàn)的矛盾，提高規(guī)劃效率。這便要求相關(guān)部門及時(shí)征求村民的意見與建議，從而從民生的角度更具有針對(duì)性地對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃政策制定進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

結(jié)語

綜上，各地在編制村域國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)按照實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，繁榮興盛農(nóng)村文化，提高農(nóng)村民生保障水平， 強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給，構(gòu)建 “望得見山 、看得見水 、記得住鄉(xiāng)愁”，人與自然和諧共生發(fā)展新格局。