構(gòu)建一核多元的基層社會治理體系

郭莉娜

（中共哈爾濱市委黨?？粕缃萄胁?，黑龍江 哈爾濱 150080）

自1949年新中國成立，我國在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的過程中演繹了眾多的悲歡離合。在中國現(xiàn)代化進程的探索中，從建國起到20世紀末，我們通過改革基本完成了現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)建設(shè)。從21世紀初到2020年，是我國社會轉(zhuǎn)型的重要時期，我們的主要目標(biāo)是完善現(xiàn)代社會制度。那么在這一階段，應(yīng)該通過什么方式推動社會轉(zhuǎn)型？

這不止是一個理論問題，更是一個現(xiàn)實問題。中國在1840年通過革命建立了獨立的民族國家爭權(quán)，1978年后通過改革建立了多元化的社會，但是21世紀面臨的新挑戰(zhàn)使改革進入深水區(qū)，很難深入下去。

習(xí)近平總書記在十九大報告中為我們新時期的社會轉(zhuǎn)型指明了方向——“打造共建共治共享的社會治理格局”?？梢?，通過社會治理的改進，以量變的方式推動社會轉(zhuǎn)型。通過治理改善民生，在民生改善和制度轉(zhuǎn)型中找到一條切實可行的路徑。

十九大報告指出，社會治理重心要向基層下沉。社會治理的基礎(chǔ)就是社區(qū)治理。社區(qū)的治理水平和服務(wù)能力的提升是社會治理發(fā)展的基石。扎根于社區(qū)，是構(gòu)建全民共建共治共享的社會治理格局關(guān)鍵途徑。隨著我國市場經(jīng)濟的推動帶來城鎮(zhèn)化的擴張，城市社區(qū)是整個社會共建共享治理格局構(gòu)建的重中之重。

一、治理現(xiàn)實：社區(qū)運作機制碎片化

任何一個國家在規(guī)劃其社會治理的模式、制度、體系、或機制時，都不能拋開對特定社會發(fā)展的歷史和現(xiàn)實這兩個重要因素的考量，即我們通常所說的“國情”。

改革開放前，中國社會屬于總體性社會，國家?guī)缀鯄艛嗳恐匾Y源，對社會生活實行著全面且嚴格的控制。社區(qū)只是國家的一個最基層單位，采用的以地方政府、街道、社區(qū)基層黨組織、社區(qū)居委為核心的縱向科層治理模式，遵循的主要是政治動員邏輯；伴隨著改革開放以后市場力量逐漸從社會中“脫嵌”，成為重要的社會資源配置機制，隨著商品房的開發(fā)，市場力量逐步深入社區(qū)內(nèi)部，在社區(qū)治理中開始發(fā)揮著重要作用，它遵循的是資本動員邏輯，但行政力量仍然作為主導(dǎo)力量存在在社區(qū);三是相對于政府科層制和自由的市場經(jīng)濟的管理模式，一種自組織的協(xié)商、對話與咨詢的自主社會力量開始崛起，達成治理共識，它遵循的是“民眾協(xié)商邏輯”。

在傳統(tǒng)社會，我國社會底層民眾的自組織能力是蘊含于熟人社會體系中的。在地緣和血緣的高度融合及姻親關(guān)系等因素的影響下，傳統(tǒng)社會的社會成員之間存在著緊密的社會關(guān)系網(wǎng)，精英、賢人（士紳）是這種自組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點，他們組織發(fā)起各類社交活動，使傳統(tǒng)社會成員之間有著社會關(guān)聯(lián)、超高的信任度和強烈的認同感。在現(xiàn)代社會，隨著現(xiàn)代社會信息技術(shù)的發(fā)展及多種社交平臺的產(chǎn)生，虛擬的網(wǎng)絡(luò)互動為民眾自組織能力的培育和發(fā)展提供廣闊的精神空間，而快捷便利的溝通手段的又為公民自組織能力的培養(yǎng)提供了專業(yè)且豐富的技術(shù)平臺，這不斷激發(fā)著社會成員的主體意識、權(quán)利意識、公共精神及自我需求。因此，隨著“建立基于基層社會自組織的社會治理模式”的呼聲越來越多，我國城市社區(qū)也在努力探索諸多各具特色的城市社區(qū)發(fā)展模式。然而，這仍然產(chǎn)生了一些問題。

在社區(qū)場域內(nèi)，政府、社區(qū)居委會、物業(yè)公司、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、社區(qū)居民等多治理主體是多元化的，當(dāng)區(qū)別化、碎片化的不同主體的利益與完整性的公共利益碰撞時，是極易產(chǎn)生沖突的。一旦各個治理主體之間溝通互動缺位，這就很難以集體行動的方式獲取公共利益，于是治理主體呈現(xiàn)出“集體失聯(lián)”的狀態(tài)，社區(qū)治理運作機制的碎片化是成為制約社區(qū)實現(xiàn)善治的最大瓶頸。

西方社會治理理論在中國面臨治理失靈的窘境。它高估了市場與公民社會在中國社會治理中的能效性。中國的社會治理結(jié)構(gòu)、機制與體制與西方的社會存在著眾多不同。忽視中國特色的社會主義道路，完全照搬西方社會治理理論來探討中國社區(qū)建設(shè)，不符合中國特色的社區(qū)現(xiàn)實土壤，只會讓社區(qū)問題更加模糊。

隨著21世紀的到來，中國的社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了急速的變化，無論是從理論建構(gòu)的維度，還是從現(xiàn)實展開的維度，過去的治理模式已經(jīng)不能滿足新時代的發(fā)展需求。美國著名的社會理論家福山認為，“國家建構(gòu)也許比治理更重要，一個強有力的國家也許比自組織治理更重要，尤其對于廣大的第三世界國家而言”，他強調(diào)了發(fā)展中國家的社會治理結(jié)構(gòu)中黨與國家的中心地位和作用。

二、理論依托：治理失靈的反思

“元治理”這一概念是在治理失靈的基礎(chǔ)上提出的。最早由英國著名政治理論家杰索普（1997）提出，意為“治理的治理”，“是指協(xié)調(diào)(科層、市場、網(wǎng)絡(luò))三種不同治理模式以確保它們中的最小限度的結(jié)合?！?/p>

“元治理”理論，是通過一種新的手段和工具來勾連獨立的治理模式，是在肯定政府、社會和市場等治理主體的定位的同時將他們有效地整合，對各個治理模式的制度、組織或機制進行統(tǒng)籌規(guī)劃，以便更好的發(fā)揮各治理主體的資源和力量，最終形成一種新的治理機制?！霸卫怼崩碚摬⒎菃渭兊膶Α爸卫怼崩砟畹姆穸ɑ蝾嵏?，而是在沿襲治理理論基本觀點基礎(chǔ)上，更突出強調(diào)國家(政府)在治理中發(fā)揮的關(guān)鍵性作用及擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾巧?。正如杰索普所說：“雖然治理機制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟、政治和意識形態(tài)職能，但國家 (政府) 還是要保留自己對治理機制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力?！?/p>

杰索普指出，元治理將政府“請回中心的位置”，是意味著由政府承擔(dān)設(shè)計機構(gòu)制度，提出規(guī)劃遠景設(shè)想等職責(zé);而并非要建立一個一切治理規(guī)劃都要完全被服從的至高無上的政府；元治理理論更強調(diào)政府所需要履行的責(zé)任而非行使權(quán)力。政府在多元治理主體共同構(gòu)建的治理關(guān)系網(wǎng)中，通過良好的溝通協(xié)調(diào)機制、精心設(shè)計的組織安排、科學(xué)合理的議程設(shè)定來構(gòu)建一個健康有序的社會治理機制，最終實現(xiàn)公共事務(wù)和公共價值的善治。政府充當(dāng)“責(zé)任人”、“協(xié)調(diào)者”與“監(jiān)督者”的角色。因此，從這種意義而言，政府更像是“同輩中的長者”。

元治理理論顛覆了國家與社會是二元對立的傳統(tǒng)思維，強調(diào)國家與社會、市場的相互依賴及互動合作，這符合當(dāng)前中國特色的社會治理國情，與十九大報告中對于社會治理的發(fā)展規(guī)劃相契合。

2012年11月，十八大報告提出“圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！?017年，十九大報告進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！睆纳鐣肮堋崩淼缴鐣爸巍崩恚侵袊伯a(chǎn)黨依據(jù)我國社會治理面臨的現(xiàn)實問題，不斷創(chuàng)新、探索和深化“社會治理”的本質(zhì)、路徑和方法，以高度的理論自覺和行動自覺，指明了新時期的社會治理發(fā)展的方向，提出了更加完整、清晰、符合社會治理的思路。

我們在十九大報告精神的指引下，結(jié)合“元治理”理論，基于中國當(dāng)下的社會治理現(xiàn)實，提出切實可行的社會治理的體制創(chuàng)新，實現(xiàn)理論與實踐的二維貼合。

三、構(gòu)建一核多元的社區(qū)治理體系

十九大報告中提出的共建共治共享的社會治理理念，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對于社會發(fā)展規(guī)律的深刻把握，體現(xiàn)了人民群眾在社會治理中的主體地位?！肮步ü仓巍笔巧鐣卫淼闹匾侄?，為實現(xiàn)“共享”提供切實的保障和可行的路徑?！肮蚕怼笔巧鐣卫淼哪繕?biāo)，它為促進“共建共治”提供動力和指引。

（一）共建共治：構(gòu)建一核多元的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變化的主要趨勢是從單一治理主體逐步向多元主體協(xié)同共治轉(zhuǎn)變。城市社區(qū)治理的目標(biāo)是在城市社區(qū)范圍內(nèi)，依托多元治理主體和多元化的治理方式，協(xié)商治理社區(qū)公共事務(wù)，進而增強社區(qū)凝聚力，實現(xiàn)社區(qū)善治。

根據(jù)十九大關(guān)于社會治理的發(fā)展規(guī)劃，依托元治理理論，當(dāng)前我國城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)應(yīng)該是“一核多元”的治理結(jié)構(gòu)。城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)中的“一核”——即中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨在眾多參與主體中是唯一的領(lǐng)導(dǎo)核心，是元治理理論的核心主體；“多元”是指政府、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民自治組織、和居民等主體。

1.黨委領(lǐng)導(dǎo)

從中國特色社會主義的基本國情出發(fā)，中國共產(chǎn)黨是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。作為社會治理的“中軸”，首先應(yīng)該強化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，建立街道、社區(qū)、居民三級聯(lián)動的黨建格局，實現(xiàn)基層黨建組織的全覆蓋。根據(jù)元治理理論，加強基層黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位，創(chuàng)新基層黨組織的制度體系、組織體系、運行體系建設(shè)，調(diào)動基層黨員的積極性，充分發(fā)揮基層黨組織在社會經(jīng)濟發(fā)展中的助推器作用。其次，推進社區(qū)黨建和社區(qū)治理融合發(fā)展.社區(qū)基層黨組織的建設(shè)應(yīng)該與社區(qū)治理實現(xiàn)高度契合、分工協(xié)作，充分發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)作用。再次，強化基層黨組織的社區(qū)服務(wù)功能。杰索普說:“元治理并未罷黔其他協(xié)調(diào)模式。市場、等級制度、差異性結(jié)構(gòu)仍然存在，只不過是在‘通過協(xié)商制定決策’的情境下運轉(zhuǎn)?！?/p>

社會治理的最終目的是服務(wù)群眾。因此，元理論并不是要回歸到完全的“國家鐵拳”的時代，而是讓黨組織在協(xié)調(diào)中貢獻自己獨特的資源，以平臺化、項目化、社會化等多元化的方式，提升基層黨組織社區(qū)服務(wù)的水平和能力。

2.政府負責(zé)

我國政府是黨的方針政策和國家法律的執(zhí)行者，因此，在社區(qū)治理中，政府發(fā)揮著供給、平衡、指導(dǎo)、監(jiān)督的作用。在所有社區(qū)參與治理的主體中作為“同輩中長者”角色。雖然元治理理論注重國家在治理中的調(diào)控作用，但這并不意味著承認國家的唯一的治理主體，而是在過去我們強政府和歷史慣性的科層治理的特殊國情下的過渡治理手段。目前我國社區(qū)仍存在行政化較嚴重的傾向，但是受我國特殊國情影響，居民未完全培養(yǎng)出適應(yīng)社區(qū)現(xiàn)代化治理的意識與能力，斷崖式的去行政化也并不可取。政府應(yīng)真正“還權(quán)、賦能、歸位”給社區(qū)，通過設(shè)立社區(qū)治理的“權(quán)力清單”，依法規(guī)制其在社區(qū)治理中的職責(zé)內(nèi)容；政府應(yīng)加大資源投入，并以培養(yǎng)社區(qū)其他主體治理能力、激發(fā)社區(qū)居民參與和合作、滿足需求為目標(biāo)

3.社會協(xié)同

社會協(xié)同的主體包括社區(qū)社會組織、社區(qū)居委會、物業(yè)、居民委員會等。杰普森認為，“國家不再是君主權(quán)威，而是多元化制導(dǎo)系統(tǒng)中的眾多參與者之一，在協(xié)調(diào)過程中貢獻自己獨特的資源。隨著聯(lián)絡(luò)網(wǎng)、伙伴關(guān)系、其他經(jīng)濟政治治理模式的范圍越來越廣，官方機構(gòu)仍然是最為重要的。”社會協(xié)同的主體在社區(qū)黨組織的引領(lǐng)下，在街道辦事處（政府）的扶持下，充分發(fā)揮在社區(qū)治理中的自主能動作用。在黨的引領(lǐng)和政府的幫扶下，與社會治理網(wǎng)絡(luò)中其他主體協(xié)商、對話，最終達到共建共治共享的狀態(tài)。

4.民眾參與

因為代表居民的社會力量相較于社區(qū)場域內(nèi)其他主體而言，本來就比較弱小，組織化程度比較低，對公共事務(wù)的關(guān)注度及熱情由于長期不受重視而趨于冷淡，靠社會自身很難激活。因此，政府作為“同輩中長者”，應(yīng)主動發(fā)揮作用，引導(dǎo)社區(qū)組織形式多樣的活動并使其制度化和常態(tài)化。以合作與協(xié)商精神強化社區(qū)居民的參與度，使居民逐步形成主動參與的心理。

（二）共享：建立滿足人民需求的社區(qū)共同體

社區(qū)場域中，不僅要共享物質(zhì)成果，更要共享公共利益、公共精神和公共價值。當(dāng)下中國的城市社區(qū)既不像傳統(tǒng)社會有著緊密的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也不是西方社會理論中所言的完全的“理性人”，以利益為唯一的考量標(biāo)準，而是“特定場域中存在的社會?！痹诋?dāng)前特殊的社會背景下，著重培育居民的社區(qū)參與網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動其治理積極性，打造合作、信任、歸屬感、普遍共識的“熟人社會”，才能建立緊密相連的，滿足民眾需求的社區(qū)共同體。只有參與了社區(qū)的共治共建，才會最終共享社區(qū)治理的成果。

總之，在中國現(xiàn)代社會復(fù)雜性、多變性與不確定性的背景下，治理理論是滯后于治理體制的，而治理體制又滯后于治理現(xiàn)實。就現(xiàn)階段我國社會治理的現(xiàn)實境遇而言，社會力量是比較薄弱的，它無法作為一個完全獨立的主體參與社會治理。因此，我們應(yīng)努力的把“國家找回來，而不是把社會踢出去”。最終構(gòu)建“強政府，強市場，強社會”的共治共建共享格局才是社會治理應(yīng)該堅持的主線。