國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題與對(duì)應(yīng)措施

胡勇

（天津市西青區(qū)第一規(guī)劃管理所，天津 300380）

一、國(guó)土空間規(guī)劃的具體要求

國(guó)土空間規(guī)劃作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具，應(yīng)當(dāng)成為管用、適用、好用的規(guī)劃。一個(gè)好的規(guī)劃要做到前瞻性、規(guī)律性和操作性三者兼具。

（一）突出前瞻性，堅(jiān)持順勢(shì)而為

要堅(jiān)持以前瞻性來(lái)規(guī)劃城市發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)領(lǐng)域范圍內(nèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)做出的總體安排和綜合部署，是制定空間發(fā)展政策、開(kāi)展國(guó)土空間資源保護(hù)利用修復(fù)和實(shí)施空間規(guī)劃管理的藍(lán)圖，是地區(qū)發(fā)展的指向標(biāo)。

（二）利用規(guī)律性，保持循序漸進(jìn)

習(xí)總書(shū)記提出，山水林田湖是一個(gè)生命共同體。國(guó)土空間規(guī)劃編制要遵循自然規(guī)律，堅(jiān)持生態(tài)安全底線，突出山水林田湖草生命共同體及人與自然和諧共處?？臻g用途管制要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期，要從資源承載力和空間利用適應(yīng)性考慮規(guī)劃總體承載能力，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理訴求，統(tǒng)籌確定城市的發(fā)展規(guī)劃和管控策略。

（三）強(qiáng)調(diào)操作性，確保行之有效

新時(shí)期新規(guī)劃，要提高規(guī)劃的操作性和落地性，通過(guò)摸清地區(qū)底數(shù)底圖，落實(shí)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，優(yōu)化空間、要素布局，提供有力的實(shí)施保障，確保規(guī)劃落地。在理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐過(guò)程中，首先在思維上要建立使用者思維和跨界思維，其次在運(yùn)行上要注重政策制度保障和考核考評(píng)監(jiān)督，再是方法上要注重道法自然天人合一與綜合施策。

二、當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題

（一）多數(shù)規(guī)劃職能分工不明晰

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的土地空間發(fā)展歷程來(lái)看，一些部門在土地規(guī)劃設(shè)計(jì)上存在差異性。其一，由于國(guó)土空間規(guī)劃長(zhǎng)時(shí)間得不到正確的指導(dǎo)，各種規(guī)劃職能混亂不堪，所以，在國(guó)家和省級(jí)層面，逐漸形成了三大局面，分別為:城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃。其二，我國(guó)對(duì)于土地的各級(jí)規(guī)劃缺乏應(yīng)有綜合管理，各級(jí)之間合作不良。國(guó)土空間規(guī)劃急需專業(yè)性的編制管理，但到目前為止，政府所參與的規(guī)劃發(fā)展僅限于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)空間發(fā)展的概念較少，這不僅使土地空間規(guī)劃職能不清晰，也會(huì)影響各層之間的協(xié)調(diào)性。

（二）土地空間規(guī)劃的上下級(jí)存在重復(fù)

伴隨著土地空間規(guī)劃的層級(jí)逐年遞增，難免會(huì)出現(xiàn)層級(jí)重復(fù)等現(xiàn)象，這可能會(huì)影響土地空間規(guī)劃的整體進(jìn)度。另外，上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的制約性較弱，進(jìn)而使得指導(dǎo)這個(gè)職能難以發(fā)揮其價(jià)值。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地空間規(guī)劃在上下級(jí)之間的管理上各有千秋，約束力不足，無(wú)法保證土地規(guī)劃管理的有效施行；同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革中所涉及到的城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的規(guī)劃在管理強(qiáng)度上還不夠到位，難以讓大眾信服。

（三）土地空間規(guī)劃實(shí)施體系有待完善

與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)法律在層級(jí)間的土地空間規(guī)劃上仍處于落后的狀態(tài)，規(guī)劃實(shí)施與法律管理體系有待健全。目前，我國(guó)大部分的規(guī)劃類型都是圍繞編制、實(shí)施和監(jiān)督三種機(jī)制來(lái)執(zhí)行的，這明顯缺乏科學(xué)的決策和制約體系，人民的參與量尤為不足。若是這樣發(fā)展下去，大眾對(duì)土地空間規(guī)劃了解不徹底，只會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果。隨著城鎮(zhèn)規(guī)劃類型的逐漸增多，政府的審批范圍必須隨之?dāng)U大，而這也違背了政府在土地空間管理改革上的大方向，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展的大前提，因此，政府應(yīng)當(dāng)完善土地空間規(guī)劃體系制度，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)劃的有效發(fā)展。

三、國(guó)土空間規(guī)劃的對(duì)應(yīng)措施

（一）創(chuàng)新行政體制，協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展

根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃中的橫向和縱向的層次性，在編制中應(yīng)將發(fā)改委作為直屬的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)攬全局的工作，并制定可行性方針策略，確保規(guī)劃的有序進(jìn)行。在發(fā)改委的工作引領(lǐng)下，我國(guó)政府可再設(shè)置一個(gè)部門，其主要的工作職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理其中的矛盾沖突等問(wèn)題，避免出現(xiàn)一些不合理現(xiàn)象。期間，部門可采取公示、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式來(lái)尋求廣大人民的意見(jiàn)，這不僅促進(jìn)了公眾的參與度，也加強(qiáng)了公眾對(duì)我國(guó)政府的監(jiān)督。

（二）建立完備的國(guó)土空間規(guī)劃體系

國(guó)土空間規(guī)劃以生態(tài)文明建設(shè)為綱，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)，劃定“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”三條空間管制線。國(guó)家層面的“三線”層層傳遞到地方，必須制定用途管制和維護(hù)要求，需要在法制、體制和機(jī)制上做好應(yīng)對(duì)保障。

法制保障，應(yīng)盡快制定空間規(guī)劃法律體系，制定相應(yīng)的規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確各層級(jí)政府的事權(quán)分工，強(qiáng)化各層次空間規(guī)劃的剛性傳導(dǎo)。

體制保障，推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)決策、實(shí)施、監(jiān)督分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門決策，多個(gè)部門實(shí)施事權(quán)滿覆蓋、不重疊。

機(jī)制保障，一是建立“規(guī)劃—實(shí)施—監(jiān)控—評(píng)估—維護(hù)”的動(dòng)態(tài)彈性管理機(jī)制，面對(duì)空間發(fā)展的不確定性，在牢牢守住“底線管控剛性”的同時(shí)，通過(guò)對(duì)土地利用情況、人口規(guī)模、土地利用計(jì)劃執(zhí)行情況等相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的挖掘與分析，開(kāi)展年度評(píng)價(jià)糾偏和中短期計(jì)劃調(diào)整，以增強(qiáng)規(guī)劃的適應(yīng)性；二是構(gòu)建嚴(yán)明的規(guī)劃行政問(wèn)責(zé)與處罰機(jī)制，樹(shù)立擅自修改規(guī)劃和違反規(guī)劃建設(shè)就是犯罪的意識(shí)；三是完善市場(chǎng)在資源配置中的作用機(jī)制，建立全要素的自然資源資產(chǎn)核算體系，通過(guò)明晰資源產(chǎn)權(quán)及資源市場(chǎng)化配置，實(shí)現(xiàn)自然資源的優(yōu)化配置。

（三）做好干部隊(duì)伍的建設(shè)

黨中央為國(guó)土空間規(guī)劃和治理指明了綠色發(fā)展之路。在我國(guó)行政體制下，政府擁有極強(qiáng)的執(zhí)行力，政治路線確定之后，干部就是決定因素。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部將在很大程度上決定規(guī)劃實(shí)施的執(zhí)行水平。實(shí)踐證明，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)受到自身價(jià)值觀、經(jīng)歷等的影響，如中央城市工作會(huì)議明確提出“窄馬路、密路網(wǎng)”之后，一些城市依舊出現(xiàn)大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路。因此，在創(chuàng)新國(guó)土空間規(guī)劃體系、內(nèi)容、技術(shù)、體制、機(jī)制等方面的同時(shí)，亟待建立全覆蓋的干部學(xué)習(xí)制度，及時(shí)提高國(guó)土空間規(guī)劃和治理領(lǐng)域干部的思想意識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)。

結(jié)語(yǔ)

綜上，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的改革，是確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境科學(xué)發(fā)展的重大舉措。因此，政府只有真確地認(rèn)識(shí)到大方針的方向，方能實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)際價(jià)值性與科學(xué)性，才能適應(yīng)新時(shí)代下的發(fā)展特征，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)國(guó)家有條不紊的發(fā)展下去。