完善我國海洋伏季休漁管理的思考與建議

文/盧昌彩

海洋伏季休漁發(fā)端于浙江，自上升為國家漁業(yè)資源管理的一項制度以來，休漁的范圍、時間和作業(yè)類型逐步擴展，經過25年的調整和完善，目前已成為我國一次最重要的具影響力的漁業(yè)資源保護管理制度。近年來，農業(yè)農村部對海洋伏季休漁制度作了調整完善，相關制度更趨合理、更趨規(guī)范，對養(yǎng)護漁業(yè)資源和促進漁民增收發(fā)揮了重要作用。但在制度執(zhí)行層面依然存在一些問題，有必要深入研究海洋伏季休漁管理和其他資源養(yǎng)護措施。

一、海洋伏季休漁制度在執(zhí)行中存在的問題

漁業(yè)資源與海洋捕撈息息相關，浙江是海洋伏季休漁制度制定的倡議者、制度調整的推動者和政策執(zhí)行的捍衛(wèi)者，堅持“最嚴格伏休制度”和“最嚴格的伏休管理”，創(chuàng)新推行海洋伏季休漁漁船船位報告、漁獲物定港上岸、幼魚保護、違規(guī)漁獲物處置流程、索證索票和部門聯動執(zhí)法等新舉措，深入開展“一打三整治”專項執(zhí)法行動，加強水域生態(tài)文明建設，堅決打贏伏休管理保衛(wèi)戰(zhàn)，保障漁業(yè)高質量發(fā)展。海洋伏季休漁制度在執(zhí)行中還存在一些問題。

（一）伏休管理政策缺陷

一是各海區(qū)開捕時間不一造成海上管控難。8月16日26度30分以南海域開捕和9月1日黃渤海區(qū)開捕后，南船北上、北船南下等越界非法捕撈現象明顯增多，對東海區(qū)伏休后期管理帶來壓力。二是各作業(yè)開捕時間不一造成調整作業(yè)方式漁船增多。為爭取有效作業(yè)時間，部分漁船把拖網調整為拖蝦、張網調整為流刺網。以臺州市為例，8月1日開捕漁船3596艘，占3/4；而9月16日開捕漁船僅1121艘，僅占1/4。三是“異地掛靠”漁船沖擊伏休制度。受經濟利益驅使，部分浙江漁民為打時間差，購買外省漁船，但實際仍在浙江海域生產，伏休時船籍港漁業(yè)主管部門沒有及時召回，開捕時從本地漁民眼前出港，強烈沖擊浙江伏休制度。

（二）執(zhí)法依據陳舊缺失

一是執(zhí)法警戒作用不足?，F行《漁業(yè)法》罰則是依據1986年的物價水平，但對漁民來說，違法成本過輕，入刑條件偏高，導致伏休非法捕撈和違法現象屢禁不止。二是執(zhí)法缺乏法條支撐。對未按時回船籍港休漁、擅自移動船位、未特許（備查卡）漁運船運輸合法漁獲物因缺乏相應法條，只能認定違規(guī)不違法；對涉漁“三無”船舶取締因缺乏法條，只能沿用國函（1994）111號國務院“清理、取締‘三無’船舶通告”的批復。三是部分法條操作性不強?，F行《漁業(yè)法》許多條款規(guī)定可以吊銷捕撈許可證，但未明確吊銷后該捕撈漁船如何處置，而現行相關規(guī)定又明確漁船和許可證是不可分的，這種頂沖導致罰則難以執(zhí)行。

（三）陸源魚貨管控較難

一是流通領域銜接不順。雖然浙江省人大幼魚保護決定明確了市場監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法等部門對漁獲物銷售行業(yè)的監(jiān)管職責，但從近年來實際情況看，市場、酒店、流動攤點仍有銷售幼魚及違規(guī)漁獲物行為。二是違規(guī)漁獲物認定舉證難。因沒有漁業(yè)司法鑒定機構，對伏休期間市場上銷售的水產品，是冰鮮還是冰凍、是海洋捕撈還是海水養(yǎng)殖，漁業(yè)部門難以認定舉證，造成違禁漁獲物查獲難。三是有證有票的魚貨認定難。雖然浙江部分地區(qū)建立流入漁獲物索票索證制度，但普遍存在銷售漁獲物遠大于票證載明數量，或重復使用相同票證。

（四）漁政執(zhí)法能力有待加強

一是軟暴力抗法有待破解。為逃避處罰，部分小型船舶的漁民情緒激動，采取哭鬧、躺地甚至下跪和威脅跳海的形式，實施軟暴力阻礙執(zhí)法。二是執(zhí)法尺度不一有待破解。相對于浙江“一打三整治”的嚴格執(zhí)法，周邊省份的執(zhí)法尺度不一，造成違規(guī)偷捕有一定的空間，特別是臺風季給漁船安全監(jiān)管帶來極大隱患，同時致使伏休期間違禁漁獲物大量流入浙江。三是夜間漁政執(zhí)法隱患有待破解。面對復雜的海上環(huán)境，夜間執(zhí)法不僅存在靠幫難、取證難等問題，而且因能見度低無論對執(zhí)法人員還是對違法作業(yè)的漁民來說都存在安全隱患。四是線外違法捕撈管控有待破解。“底拖網禁漁區(qū)線”以東海域不僅有較多涉漁“三無”船舶常年生產，在伏季休漁期也是持證漁船非法捕撈的主要場所，而地方漁政容易造成執(zhí)法越權，嚴重危及伏季休漁良好工作局面。

二、完善海洋伏季休漁管理對策措施

我國海洋伏季休漁承載著太多漁業(yè)資源養(yǎng)護責任，各地所反映的諸多問題，實質上不是海洋伏休制度本身的問題，而是制度執(zhí)行層面的問題，應主要從制度執(zhí)行層面研究對策措施、進行破解。

（一）穩(wěn)定海洋伏休政策

應該說，現行海洋伏季休漁時間設定，兼顧了我國幅員遼闊、南北海域差異特點，兼顧了不同海域漁業(yè)資源生長特點與各種作業(yè)對資源損害程度，兼顧了漁業(yè)管理與漁民生計，凝聚了漁業(yè)管理、生產、執(zhí)法、科研教育以及各級政府乃至全社會的大量心血、汗水和智慧，是現階段符合中國國情的漁業(yè)資源養(yǎng)護重要措施。調整伏季休漁制度涉及太多群體利益博弈和重新平衡，“牽一發(fā)動全身”，建議充分考慮資源養(yǎng)護、漁民接受和漁業(yè)管理等，以穩(wěn)定為大原則，不宜大刀闊斧改革和傷筋動骨。

（二）建立依港管船制度

我國漁船實施的是船籍港管理制度，相關政策法規(guī)制定也是以船籍港管理為依據?！爱惖貟炜俊睗O船沖擊伏休制度，是鉆了我國漁業(yè)管理制度的漏洞，實際上也與靠泊港責任沒有落實有很大關系。建議建立依港管船制度，探索建立漁港“港長制”為統攬，以漁港管理站為抓手，推進駐港監(jiān)管，明確船籍港和靠泊港協同管理職責，靠泊港漁業(yè)部門和漁港管理站要積極履行港口管理職能，嚴格按法律法規(guī)加強對非本船籍港漁船監(jiān)管，在靠泊期間像監(jiān)管本籍漁船一樣，全面履行綜合監(jiān)管責任，防止出現管理真空，破解“異地掛靠”漁船違反規(guī)定跨區(qū)域生產。

（三）推動漁獲溯源管理

漁獲物定港上岸和可追溯管理是一種先進的漁業(yè)管理方式。臺州借力國家漁船漁港綜合管理改革試驗基地建設的東風，率先在全國啟動漁獲物可追溯管理試點，初步驗證漁獲物溯源管理的可行性。建議把這一管理手段運用到海洋伏休管理上，利用伏休作業(yè)漁船數量較少的特點，對伏休期間捕撈漁獲物強制要求主動報告、實行定港上岸、建立溯源管理，并逐步延伸到流通領域，以張貼二維碼為合法漁獲物的唯一憑證，實現從伏休期間漁獲物從海上到陸上全程無縫管控，破解陸源漁獲物管控難。

（四）強化漁政執(zhí)法監(jiān)督

任何漁業(yè)管理制度落實，必須要以強大的漁政執(zhí)法作保障。要堅持“零容忍”的態(tài)度，發(fā)揚“敢擔當、敢執(zhí)法、敢碰硬”的漁政鐵軍精神，建議推廣浙江“一打三整治”經驗，整合執(zhí)法船艇和執(zhí)法力量，加強省際間的合作和聯合執(zhí)法，采取“海上打、港口堵、陸上查”的聯勤聯動執(zhí)法形式，組織中國漁政“亮劍”系列專項執(zhí)法行動，加強“漁業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法”“漁業(yè)行政執(zhí)法與治安行政拘留”銜接，采取頂格處罰、并將相關當事人記入征信體系、取消或限制享受政府各項優(yōu)惠政策資格等，嚴打嚴管“絕戶網”、涉漁“三無”船舶和非法捕撈，特別要嚴厲打擊以改作業(yè)之名爭取提早開捕行非法捕撈之實，徹底根治南上北下跨海區(qū)越界捕撈和禁漁線外非法捕撈漁船。

（五）完善伏休執(zhí)法依據

《漁業(yè)法》是伏休管理執(zhí)法的重要依據。建議把加大漁業(yè)資源保護作為修法的重要內容，科學劃分中央和地方漁政執(zhí)法事權，賦予地方更多的漁業(yè)執(zhí)法權，明確漁業(yè)法涉及相關部門職責，建立漁獲物定港上岸和溯源管理制度，將冰鮮幼魚或下腳料作為直接水產養(yǎng)殖投喂飼料列為禁止性條款，補齊對幼魚濫捕、濫銷、濫用等行為的監(jiān)管無力、執(zhí)行困難、制度真空等“短板”，增設涉漁“三無”船舶取締和違反伏休管理規(guī)定的相關法律依據，完善漁船安全監(jiān)管措施和條款，體現量罰相當原則，遏止非法捕撈現象的發(fā)生和蔓延。

三、多措并舉落實其他養(yǎng)護資源措施

海洋伏季休漁是我國重要的漁業(yè)資源管控措施，從短期看，保護了目標種群中處于產卵期的親魚和處在生長發(fā)育期的稚魚，漁獲量增加和漁獲物質量的提高效果是顯而易見的；但從長期看，很難顯著改變漁業(yè)資源持續(xù)惡化的趨勢，漁業(yè)資源結構脆弱局面難以根本性改變，必須同步推進其他養(yǎng)護資源措施落實。

（一）持續(xù)壓減捕撈產能

目前，政府減船轉產回購的功率指標價格與漁船隨船轉移功率指標市場價格實現“倒掛”現象，建議適當調高減船轉產補貼，用經濟杠桿引導漁民自愿將指標上交國家，繼續(xù)壓減海洋捕撈產能，使海洋捕撈強度與漁業(yè)資源可再生能力相適應。深入推進“一打三整治”，持續(xù)打擊取締涉漁“三無”船舶，深化“船證不符”、不合規(guī)漁具整治成果，加強傳統海洋捕撈漁民社會保障和轉產轉業(yè)，防止涉漁“三無”船舶反彈回潮，徹底根治非法捕撈產能。認真落實按漁業(yè)捕撈證載明的漁具數量，加大漁具數量管控，減輕漁業(yè)捕撈壓力。

（二）加快限額捕撈試點

產出管理也是我國漁業(yè)管理的一項基本制度，為中央生態(tài)文明建設總體部署和要求的一項任務。建議應深化總結浙北漁場梭子蟹和浙南丁香魚、萊州灣海蜇、普蘭店海域對蝦、漳廈海域梭子蟹和珠江口白貝等限額捕撈試點經驗，完善試點方案及其相關配套措施，深入研究總可捕量確定、配額分配、漁船監(jiān)管、捕撈信息采集、定點交易、漁獲物監(jiān)管、基層組織建設、漁業(yè)觀察員制度等問題，積極探索建立投入和產出雙向控制的資源管理新模式，推動落實海洋漁業(yè)資源管理總量制度。

（三）加大海洋幼魚保護

像保護瀕危動物一樣保護幼魚，從切斷破壞幼魚資源的“黑色產業(yè)鏈”入手，把查取違反幼魚比規(guī)定、禁用漁具、不合規(guī)網具作為伏休漁政執(zhí)法一項重要任務，嚴厲打擊幼魚濫捕行為。依據海洋漁業(yè)資源重點保護品種可捕規(guī)格及幼魚比例，建立漁具漁法規(guī)范化管理制度，對漁船攜帶漁具的數量、長度、網目尺寸和燈光強度等作出強制性規(guī)定，明確各類漁具準入標準，從源頭根治捕撈幼魚現象的發(fā)生。

（四）推廣綠色漁業(yè)模式

繼續(xù)壓減“雙船底拖網、帆張網和三角虎網”等對海洋資源和生態(tài)環(huán)境破壞性大的作業(yè)類型漁船，引導漁民主動調整作業(yè)結構，積極轉向釣業(yè)、圍網等選擇性好的作業(yè)方式，推廣綠色漁具漁法，發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的海洋捕撈業(yè)。推廣綠色養(yǎng)殖模式，研究和推廣飼料配方及投喂管理技術，逐步替代冰鮮小雜魚，實現漁業(yè)資源養(yǎng)護和養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的雙贏。

（五）加強海洋生態(tài)保護

要在捕撈產能控制上做減法，在資源生態(tài)保護上做加法，加強對重要漁業(yè)資源的產卵場、索餌場、越冬場、洄游通道等棲息繁衍場所及繁殖期、幼魚生長期等關鍵生長階段的保護，大力開展水生生物資源增殖放流活動，建設一批國家級和省級海洋牧場示范區(qū)。加強漁業(yè)資源調查和水域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，摸清海洋漁業(yè)資源的種類組成、洄游規(guī)律、分布區(qū)域，以及主要經濟種類生物學特性和資源量、可捕量，為養(yǎng)護漁業(yè)資源提供科學依據。